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地方财政目标与高铁站选址——来自中国185个地级市高铁站的经验证据

蒋铭哲  刘乃郗

作者简介

蒋铭哲

外交学院国际经济学院硕士研究生

主要研究领域为宏观经济、国际经济和中国经济增长，已形成数篇财政系列相关研究，发表或拟刊于高校学报、《中国经济学》等学术刊物。

研究背景

高铁建设一直是地方经济发展的重要风向标，设立高铁站是各地级市规划城市发展的领路工程。很多研究已经证实了高铁站建设对于经济发展的拉动作用。事实上，高铁站建设应是基于铁路规划、财政目标、经济增长目标和政绩目标等多种视角的综合考量。受这些因素影响，地级市建设高铁会面临两种地址选择：第一，划拨新的建设用地，建造新的高铁站，即“站点新设”；第二，利用原有火车站点，升级铁路改建高铁站，即“原站新修”。就“站点新设”而言，新设的高铁站可以建立在城区或城郊；而对于“原站新修”而言，新修的高铁站位于火车站原址，而原址可能位于城区也可能位于城郊，实施“原站新修”的权衡决定便已同时包含了在城区还是在城郊建设高铁站的权衡。

在选择“站点新设”或“原站新修”的权衡中，需要考虑铁路规划、城市发展模式、房地产价格及财政等多方面的综合权衡。而在选择城区或城郊的第二重权衡中，还需要进一步考虑经济增长和土地利用等因素。综合考虑两种区位选择的所有影响因素，研究发现，“站点新设”和“原站新修”的差异性可以体现在地方财政预算收入和土地出让收入两个方面。财政收支差异下，地方政府实施“原站新修”需要付出额外的拆迁补偿成本，进而影响财政净收入；用地差异下，地方政府实施不同的选址决策会对土地价格和土地出让面积造成不同程度的影响，在调节地方政府土地出让收入的同时影响地方财政净收入。因此，地方政府实施高铁站选址决策可能存在财政考虑。

论文在既往文献研究结果的基础上，观察到“站点新设”与“原站新修”对财政净收入的影响机制存在一定区别。“站点新设”可以从企业和资本税收、房地产价格、土地出让面积等方面提升地方财政净收入；“原站新修”则抑制了土地价格上升，并且额外涉及拆迁补偿成本，因此会使得地方财政净收入降低。由于成本项相对固定，因此，在这些机制的综合影响下，“站点新设”可能会提升一般预算收入和土地出让收入，“原站新修”可能会降低一般预算收入和土地出让收入。

主要发现

文章使用了2009~2018年全国185个地级市建设高铁站选址数据、财政收入数据和城市发展数据，在不同分位数部分估计的基础上，使用动态面板差分GMM模型，分别研究“站点新设”和“原站新修”对地方财政一般预算收入和土地出让收入的影响。由此得到了三点结论：第一，高铁站建设规模需求较小的地级市实施“站点新设”能够带来预算内收入的提升；第二，“原站新修”对预算内收入存在负向影响，且税收收入较高的地级市实施“原站新修”更容易引起预算内收入的下降；第三，实施“原站新修”会带来土地出让收入的下降。

文章进一步分析高铁站选址决策对于地方财政收入影响的结构性差异，以及土地出让收入对高铁站选址的影响机制。结果表明：第一，GDP较高的地级市和第二产业主导的地级市实施“原站新修”更容易导致预算内收入的下降；第二，在高铁站建设周期影响下，地级市实施“站点新设”能提升预算内收入，实施“原站新修”则会带来土地出让收入的下降；第三，高铁站选址存在财政动机，即土地出让收入越低的地级市更重视非税收入增长，倾向于实施“站点新设”，土地出让收入越高的地级市则倾向于实施“原站新修”。

政策启示

地方政府的所有考虑都很难离开其关于经济增长和财政增长两个目标函数，在此驱动下，地级市青睐于实施“站点新设”，逐渐形成城市扩张的局面。但应注意到高铁站选址是一个非常复杂的过程，地方政府应该积极推动城市整体结构的不断升级。

文章的研究结果不仅为地方财政收入扩张提供了一个新的经验证据，并且从财政视角为地方政府的高铁站选址决策给予了解释。文章将“站点新设”和“原站新修”的差异性集中在了财政收支方面，并将高铁站选址决策视为了基于地方政府目标函数而实施的一种行为。事实上，高铁站选址是一个非常复杂的过程，城市内部交通便利、城市规模、形态、发展方向和城市群之间的联系等都会影响地方政府的建设选址考虑，且存在铁路总公司目标函数、铁路路线规划和实际地理条件等外生于地方政府行为的影响因素。但是，观察中小城市高铁站建设地点，可以发现，这些城市普遍存在“向外发展”的动机。经济增长和财政增长是地方政府目标函数两大根本性的内容，在地方政府财政赤字规模不断扩大的情况下，高铁站选址决策对地方财政净收入存在影响，因此，论文研究内容对于理解地方政府目标函数与行为选择具有一定的启示意义。

刊于《中国经济学》2022年第2期

转自：“经管学术联盟”微信公众号

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