郭昌盛：税收立法权的央地分配 | 地方应有哪些税收立法权？由谁行使？

我国中央与地方税收立法权的分配

作者：郭昌盛北京大学学报编辑部编辑、助理研究员，法学博士。

来源:《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2023年第6期。

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  摘  要  

分税制改革为我国中央与地方税收立法权的分配勾画了基本格局。随着我国税制改革的不断推进和税收法定原则的落实，央地税收立法权的分配格局也逐渐发生了变化，地方是否应当拥有税收立法权、在何种程度上拥有税收立法权以及地方税收立法权由谁行使始终备受关注。央地税收立法权分配的理论依据包括两个方面：央地立法权的分配是央地税收立法权分配的法理基础，而现代财政分权理论则是央地税收立法权按分配的经济学依据。由于学界对税收立法权的认识存在广义和狭义之分，央地税收立法权分配的理论分歧就聚焦于地方是否应当拥有税收立法权。从我国现行立法体制来看，在坚持中央税收立法权主导地位的同时，地方可在一定范围内享有一定程度的税收立法权。在内容上，地方的税收立法权包括在法定幅度内调整税率、在法定范围内减税免税等权利。在行使主体上，地方税收立法权应由省一级人大及其常委会行使，省一级政府只能在授权的范围内提出税收立法建议。

关键词：税收立法权；中央与地方；税权集中；分税制

  目  次  

一、我国中央与地方税收立法权分配现状

二、中央与地方税收立法权分配的理论依据

三、央地税收立法权分配的争论与可能

四、中央与地方税收立法权的具体分配

结    语

当前我国中央与地方税收立法权分配最突出的问题就是税收立法权高度集中在中央，地方税收立法权缺位。针对这种央地税收立法权分配现状，学界普遍认为应当赋予地方一定的税收立法权。分税制决定明确中央税、共享税和地方税的税收立法权要全部集中在中央，中央税和共享税的税收立法权分配给中央无论是在理论上还是在实践上都没有异议，现有研究也从未对中央享有中央税和共享税的立法权产生过质疑。在讨论央地税收立法权分配的完善或者重构时，绝大多数研究者都将关注重点放在了地方税的税收立法权的分配上，争论的焦点主要是地方是否应该具有税收立法权、地方政府应该在多大程度上享有税收立法权以及地方税收立法权由谁行使等。

一、我国中央与地方税收立法权分配现状

新中国成立以来，我国中央与地方税收立法权的分配经历了一个曲折的调整过程。在计划经济时期，中央与地方税收立法权乃至整个税权的分配都内嵌于央地财政权的分配。直到分税制改革后，央地税收立法权的分配才成为央地关系的一条明线。

（一）分税制改革及其完善时期央地税收立法权分配格局的调整

1993年分税制改革的原则和主要内容是“根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系”。分税制决定明确提出要将“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，但是对地方拥有哪些税收立法权并没有明确规定。从文义解释来看，税收立法权由中央独享，中央垄断了所有税收立法权，包括税种的设立、开征、停征，税法解释权、税法修改权（税目税率调整权、减税免税权、税收优惠制定权）、税法废止权等，地方政府完全没有税收立法权。“分税制决定”发布后不久，国务院通过“7号文”赋予了地方政府一定的税收立法权，即将屠宰税和筵席税的开征、停征权交由地方行使。但是，随着屠宰税和筵席税的废止，地方拥有的税收立法权又恢复到分税制决定确定的格局。1998年，国务院发文强调依法治税、严格税收管理权限，重申了分税制决定明确的央地税收立法权分配格局——“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央，各地区……不得超越权限擅自制定、解释税收政策，也不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税”“地方政府不得在税法明确授予的管理权限之外，擅自更改、调整、变通国家税法和税收政策。”国务院也于2000年和2002年再次发文强调“统一税政、税权集中”，明确税收减免权属于国务院，要求各地方政府一律不得自行制定先征后返等其他税收减免政策变通税法和税收政策，任何地方“不得擅自批准缓税、免税或实施先征后返等变相减免税政策”，对违规出台的先征后返等税收减免政策彻底清理、一律废止。

2000年《立法法》第八条明确“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律；第九条又规定尚未制定法律的，全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规。实际上，2000年《立法法》将“税收的基本制度”的立法权完全分配给中央，地方不得行使“税收的基本制度”的税收立法权。至于何为“税收的基本制度”，2000年《立法法》并没有明确规定，但可以从深度参与《立法法》立法工作的时任全国人大常委会法工委副主任乔晓阳同志关于《立法法》的相关论述中推知一二，即“创设税法、规定税收的权力应当属于全体人民或者由全体人民选出的最高国家权力机关，任何行政机关和地方都无权创设税法”。可以看出，“税收的基本制度”至少包括“创设税法、规定税收的权力”，且只能由最高国家权力机关来行使，“任何地方无权创设税法”也意味着税收立法权只能分配给中央。

分税制决定确定的中央与地方税收立法权分配格局一直延续至今，且随着我国经济和社会的发展逐渐暴露出一些问题。我国至今没有出台税收基本法或者税法通则、税法总则来衔接宪法和税收单行法，明确中央和地方税收立法权的分配。国务院关于税收立法权分配的规范性文件在实践中经常被地方政府突破，地方政府事实上一直享有税法修改权、税法解释权，中央几次发文进行税收优惠清理、控制地方政府减免税就是很好的例证。因此，尽管税收立法权在形式上高度集中，但实际上早已经被突破，地方享有事实上的税收立法权，我国税收立法权的央地分配存在“形式集中而实质分散的怪现象”。

为了贯彻十八届三中全会提出的“落实税收法定原则”和“清理规范税收优惠政策”，国务院于2014年发文要求实施新一轮税收优惠政策清理，强调要“统一税收政策制定权限”“除依据专门税收法律法规和《民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策”。然而，“62号文”发布不到半年，国务院就重新发文叫停了税收优惠政策的专项清理工作，并明确了现行税收优惠政策的分类处置规则。“62号文”强调的“统一税收政策制定权限”实际上明确了税收政策制定权在中央和地方的分配格局，即税收政策制定权专属于中央。“25号文”虽然叫停了税收等优惠专项清理工作，但并没有否定“62号文”明确的央地税收政策制定权的分配状态。

自2013年十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”以来，我国税收法治建设逐渐步入了快车道。2014年党的十八届四中全会将制定和完善“财政税收”法律法规作为建设社会主义市场经济/法治经济的重要内容纳入“加强重点领域立法”任务，作为“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重要内容。2015年《立法法》修订将“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”单独列为全国人民代表大会及其常务委员会的绝对保留事项，这成为我国税收法治史上落实税收法定原则的里程碑事件之一。《立法法》修改对税收基本制度进行了明确，即税收基本制度至少包括税种的设立、税率的确定和税收征收管理等内容，这些内容只能制定法律强调的是只能由全国人大及其常委会来行使税收立法权，本质上也是对央地税收立法权的分配进行明确，即税收立法权只能由中央行使。

（二）落实税收法定原则背景下央地税收立法权分配格局的嬗变

2015年《立法法》修订后不久，党中央便审议通过了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，明确了落实税收法定原则的时间表和路线图，拟于2020年之前全面落实税收法定原则，将税收暂行条例上升为法律或者废止。由此可见，中央提出“落实税收法定原则”主要是将税收立法权从国务院以及国家财税主管部门收归全国人大及其常委会，无意对中央与地方税权分配进行调整。然而，在税收法定原则落实过程中，尤其是税收暂行条例上升为法律的过程中，中央与地方税权的分配也悄然发生了变化。

在环境保护费改税的过程中，原国务院法制办2015年发布的《环境保护税法（征求意见稿）》对地方（省级政府）有四项授权：（1）授权省级政府在中央统一的环境保护税税额标准上“适当上浮应税污染物的适用税额”；（2）授权省级政府增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数；（3）授权省级政府对污染物排放量低的纳税人在一定期限内减半征收；（4）授权省级政府制定环境保护税具体管理办法。全国人大常委会发布的《环境保护税法（草案）》对授权条款进行了修改和删减，对前述第（1)(2）项的授权进行了限制，要求省级政府报同级人大常委会决定后报全国人大常委会和国务院备案，删除了第（3)(4）项授权。最终通过的《环境保护税法》基本上肯定了草案中保留的授权条款，仅对省级政府调整税额的权力由原来的“上浮调整”改为“幅度内调整”。这一改动看似不大，但实际上对中央与地方税收立法权的分配具有重要的影响。首先，中央授权省级政府确定本辖区内环境保护税的适用税率实际上也在一定程度上赋予了地方一定的税收立法权，地方可以根据实际情况，因地制宜调整环境保护税税率。其次，中央授权仅仅是“幅度内授权”，意味着地方调整环境保护税税率不得超越（不得低于也不得高于）中央统一的税率范围，“上浮调整”允许地方设定高于中央统一标准的税率，实际上就赋予了地方设立新的环境保护税税率的权力，改变了中央与地方税收立法权分配格局。最后，中央授权省级人大常委会而不是省级政府来决定具体适用税率，实际上是对地方税收立法权的归属的明确。

烟叶税由暂行条例上升为法律的过程中，国税总局2016年发布的《烟叶税法（征求意见稿）》曾对地方（省级政府）设立了两项授权：（1）授权省级政府核定烟叶收购时价外补贴占收购价款的具体比例；（2）授权省级政府制定烟叶税具体实施办法。这两项授权主要是考虑到烟叶税属于地方税种，烟叶生产销售具有较强的地域特点，地方有结合实际制定烟叶税具体实施办法的需要。但全国人大常委会公布的草案和最终通过的《烟叶税法》都没有采纳征求意见稿的规定，废除了全部的授权条款。因此，地方不享有任何烟叶税税收立法权。《车船税法》自2011年颁布实施以来并未进行过实质性修改，关于地方税收立法权的规定仍然包括省级政府在中央规定的幅度内确定本辖区具体适用税额和对公共交通车船等车船以及因自然灾害等纳税困难的纳税人定期减免税的权力。城市维护建设税由暂行条例上升为法律的过程中，财税主管部门2018年发布的《城市维护建设税法（征求意见稿）》以及全国人大常委会公布的草案和最后通过的《城市维护建设税法》都删除了暂行条例对省级政府制定实施细则的授权条款，不再保留任何对地方的城市维护建设税税收立法权授权。

资源税由暂行条例上升为法律的过程中，财税主管部门2017年发布的征求意见稿取消了暂行条例赋予省级政府的两项授权（对未列举名称的新探明矿产品开征资源税和酌定减免税的权力），同时新增两项对地方的授权，即（1）授权省级政府在中央规定的幅度内提出本辖区资源税具体适用税额，由省级人大常委会决定后报全国人大常委会和国务院备案；（2）授权省级人大常委会决定应税产品具体计征方式，但应由省级政府提出建议。全国人大常委会公布的草案在采纳征求意见稿中授权条款的基础上，增加了一处授权，即授权省级政府对纳税人开采或者生产应税产品过程中因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失以及开采共伴生矿、低品位矿、尾矿的情形决定减免税，并报同级人大常委会备案。最终通过的《资源税法》基本上采纳了草案的规定，并对其中两项授权条款进行了修改：一是要求省级人大常委会在对应税产品的具体计征方式作出决定后报全国人大常委会和国务院备案；二是将前述省级政府减免税的决定权改为“由省级政府提出，同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案”。

耕地占用税由暂行条例上升为法律的过程中，财政部和国税总局2017年发布的《耕地占用税法（征求意见稿）》在暂行条例的基础上增加了对地方增加了三项税收立法权授权：（1）授权省级人大及其常委会制定对农村烈士家属、残疾军人以及生活困难的农村居民减免税的办法；（2）授权省级人大及其常委会确定占用其他农用地的适用税额，并报全国人大常委会和国务院备案；（3）授权省级人大及其常委会制定实施办法。其中，第（2)(3）项需要报全国人大常委会和国务院备案。同时，征求意见稿还将确定省内各地适用税额以及在幅度外提高特定地区适用税额的权力从“省级政府”改为“省级人大及其常委会”。全国人大常委会发布的草案和最终通过的《耕地占用税法》大幅减少了授权条款，对地方仅保留了两项授权，即授权省级政府提出各地区适用税额以及在幅度外提高特定地区适用税额，由省级人大常委会决定后报全国人大常委会和国务院备案。需要注意的是，尽管省级政府有权在幅度外提高特定地区的耕地占用税税额，但仍然有最高限幅。

契税从暂行条例上升为法律的程序与其他税种不同之处在于，没有财税主管部门公布征求意见阶段，而是直接由全国人大常委会公布契税法草案向社会公开征求意见。草案和最终通过的《契税法》将暂行条例对省级政府确定税额的授权进行了修改，并增加了一项特定情况下减免税的授权，由省级政府在中央规定的幅度范围内提出本辖区适用税额以及对因政府征收、征用以及不可抗力等情形需要减免税的情形制定具体办法，二者都需要报省级人大常委会决定后再报全国人大常委会和国务院备案。土地增值税由暂行条例上升为法律的过程中，财税主管部门2019年发布的征求意见稿增加了一项对地方税收立法权的授权，即授权省级政府决定特定情形下的减征或免征事项（集体房地产税收优惠），并报同级人大常委会备案。这一授权主要是为了体现因地制宜、因城施策的房地产市场调控政策导向，建立合理的国家、集体、个人土地收益分配机制，落实地方政府主体责任。

船舶吨税、车辆购置税、个人所得税、企业所得税、关税、印花税等六个税种的实体法中仍然没有关于地方税收立法权的相关条款。增值税、消费税虽然尚未由暂行条例上升为法律，但从目前公布的草案来看，未来这两个税种的实体法中不会设置相关条款对中央与地方税收立法权的分配进行明确。土地增值税的征求意见稿虽然增加了地方特定情形下减免税的权力，但全国人大常委会至今仍未公布其草案，未来立法中是否会保留该条款仍然有待观察。房产税和城镇土地使用税这两个税种将被合并为房地产税，但中央迟迟没有公布与房地产税立法相关的征求意见稿或者草案。因此，房产税和城镇土地使用税的实体法中涉及央地税收立法权分配的条款仍然保持不变。

总体上，由中央享有的税收立法权主要包括中央税、共享税以及地方税的立法权（税法创设权，税种的设立，税收的开征和停征，税法解释权，税目税率调整权、减税免税权、税收优惠制定权等税法修改权，税法废止权，税收基本制度立法权）。地方享有的税收立法权则包括：（1）省级政府有权确定本辖区内环境保护税、耕地占用税、车辆的车船税、资源税、契税、城镇土地使用税等税收的适用税率/税额；（2）省级政府有权实施特定的资源税、车船税、房产税、城镇土地使用税的减免税；（3）省级政府有权增加同一排放口征收环境保护税的应税污染物种类数；（4）省级政府有权确定资源税应税产品的具体计征方式；（5）省级政府有权制定房产税实施细则；（6）民族自治地方的自治机关对属于地方收入的企业所得税决定减免税。需要注意的是，地方税收立法权中，（1)(2)(3)(4）项中除了（1）中车辆的税率，（2）中车船税、房产税、城镇土地使用税的减免税以外，其余事项均须省级政府提出或者确定，并由省级人大常委会决定后报全国人大常委会和国务院备案。

二、中央与地方税收立法权分配的理论依据

中央与地方税收立法权的分配既是中央与地方立法权划分的一部分，同时也是中央与地方税权分配的一部分，因此，中央与地方税收立法权分配的理论依据需要从中央与地方立法权的划分以及中央与地方税权的分配两个层面来阐发。

（一）央地税收立法权分配的法理基础：央地立法权分配

中央与地方立法权的分配是中央与地方税收立法权分配的法理基础。中央和地方关系自古以来就是中国社会中最重要的关系之一，可以说，整部中国史就是处理中央与地方关系的历史。中央和地方关系是政治学、经济学、法学、社会学等诸多学科研究的重要话题，不同的学科分别从不同的视角对央地关系展开了不同程度的探讨，并积累了较为丰富的研究成果。在法学领域，对央地关系的研究大多集中在宪法学界，研究的内容也多与我国的国家结构形式、政治体制等较为相关。现有研究对于中央与地方之间立法权是否应当划分已经没有疑义，即均认为中央与地方应当对立法权进行划分。中央与地方立法权划分存在的争论主要在于国家结构形式与分权的关系，核心是中央集权与地方分权的关系以及单一制国家体制下地方立法权的性质。

事实上，无论是联邦制国家还是单一制国家，都不存在绝对的集权，也不存在绝对的分权，任何一个国家在中央与地方立法权的划分上都是集权与分权相结合的，只是联邦制国家的分权占比更重，体现出强烈的分权色彩；而单一制国家的集权更为显著，体现出明显的集权色彩。从我国宪法关于立法权的划分来看，尽管我国采取了中央集权的立法权分配模式，但并没有否认地方的立法权。1956年，毛泽东从政治结构的层面对中央与地方的分权进行了讨论：“我们的宪法规定，立法权集中在中央，但是在不违背中央方针的情况下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例和办法，宪法并没有约束。”毛泽东关心的是中国面临的问题而不是书本上的概念，他更关心“实”（可行且有利于中国发展的制度）而不是“名”（联邦制或单一制）。因此，尽管苏联是联邦制国家，他却认为其权力过于集中；相反，由许多国家组成的当时最多也只是有共同体之萌芽的欧洲，在他眼中却已然是一个分权的政治实体。当然，需要注意的是，尽管毛泽东对中央与地方分权的讨论具有一定的宪法意识，但中央与地方立法权划分的前提是地方分权不能危及中央的领导权威。

基于一元立法体制和二元立法体制的论争，联邦制国家的分权制度存在天然的合理性，而实行一元立法体制的单一制国家，地方立法权的权力来源或者性质就存在一定的争议。事实上，在单一制包括民主集中单一制下，中央与地方的关系既有授权、被授权的性质又有分权的内容。因此，联邦制或者单一制的国家结构形式并不影响中央与地方立法权或者中央与地方税收立法权的分配。更为重要的是，明确中央与地方之间立法权的划分标准。在任何一个现代法治国家，中央与地方的权力界定以及政治、经济与社会职能的划分，首先应该通过立法的形式表现出来并加以定型化和制度化。

（二）央地税收立法权分配的经济学依据：现代财政分权理论

中央和地方关系在税收上的体现主要集中于税权在中央和地方之间的分配，而中央与地方税权的分配则是以现代财政分权理论为依据的。因此，现代财政分权理论是中央与地方税收立法权分配的经济学基础。在论证地方政府应当享有地方税收立法权时，现有研究大都以国家或者政府职能理论、公共物品理论、财政分权理论或者财政联邦主义理论等作为理论依据，而财政分权理论又包括用脚投票理论、最优分权理论、受益分权理论、俱乐部理论、偏好误识理论、奥茨分权定理等不同理论。

受益分权理论认为，应当根据公共产品的受益范围来划分各级政府的职能，进而以此为依据来分配政府财权。国家职能理论认为，由于存在较高的信息费用、控制和摩擦成本，地方政府必然需要承担一些职能。国家职能涉及社会生活的各个层面，其纷繁庞杂的事务处理决定了政府必须分权，国家职能需要是（中央与地方）税权分配的理论依据，（央地）税权分配是国家职能的具体体现。最优分权理论由斯蒂格勒（Stigler）提出，他认为中央和地方分别提供公共物品是必要的，因为：其一，与中央政府相比，地方政府更接近本辖区的居民，更加了解本辖区居民需要什么样的公共产品和公共服务；其二，一个国家内不同地区的人们有权通过投票来选择自己需要的公共物品。

根据公共产品理论，公共产品的层次性和受益原则决定了分税分级财政的必要性。国家应当根据公共物品的不同特点确定不同层级政府应当提供的公共物品以及所需要的资金收入和支出，因而就需要根据财政联邦的原则在中央与地方间分配税权。奥茨（Oates）提出的分权定理认为，如果中央和地方在某一公共物品的提供成本上是相同的，由地方政府将一个帕累托有效的公共产品提供给各自的选民则比中央政府向全体选民提供相同的公共物品要有效得多。布坎南（Buchanan）提出的俱乐部理论认为，一个俱乐部的最佳规模就在于外部不经济所产生的边际成本正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。特里西（Tresch）提出的偏好误识理论认为，由于存在偏好误识，中央政府在提供公共物品的过程中存在失误的可能性。只要在社会的信息是完全的且经济活动不存在不确定性的情况下，中央和地方在提供公共物品的效率上就没有差异，但现实社会经济活动不具有完全的确定性，中央政府不可能了解全体居民的偏好，而地方政府则具有信息优势，能更加全面了解本地区居民的偏好。蒂布特（Tiebout）提出的用脚投票理论认为，人们偏向于在全国范围内寻找地方政府提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合来实现自身效用的最大化，当某一地方政府提供的服务与所征收的税收无法实现其效用最大化时，便会离开，即“以足投票”。

上述财政分权理论在一定程度上都说明，中央与地方之间的税收立法权的分配是必要的。无论是国家或者政府职能理论、公共物品理论，还是用脚投票理论、最优分权理论、受益分权理论、“俱乐部”理论、偏好误识理论、奥茨分权定理等财政分权理论或者财政联邦主义理论，都说明在一定的条件下某些公共产品由地方政府来提供就是要比由中央政府来提供更优越。这些理论从不同的视角证成了中央与地方税收立法权分配的必要性，其核心都是基于这样一个逻辑：中央政府和地方政府都需要履行提供公共服务或者公共物品的职能，而公共物品或者公共职能根据其影响范围可以分为地方性（区域性）公共物品和全国性公共物品，地方性公共物品主要由地方政府提供，全国性公共物品（比如国防、外交、军事等）则由中央政府提供。地方政府为了履行提供公共物品的职能必然要求具备一定的财政基础，尤其是获取财政收入的能力，而地方税收立法权就是地方政府获取财政收入的重要保障。因此，现代财政分权理论是中央与地方税收立法权分配的经济学基础。

三、央地税收立法权分配的争论与可能

尽管税权在中央与地方应当进行分配已经形成一定的共识，由于学界对税收立法权的内涵仍存在不同认识，中央与地方税收立法权的分配仍然存在一些争议。

（一）央地税收立法权分配的理论分歧

中央与地方税收立法权的分配有集权和分权两种模式，前者强调税收立法权要高度集中在于中央层面，后者则强调应按照分权原则将税收立法权在各级政府之间分配。集权和分权问题，事实上就是关于法律规范的效力范围以及创造和适用这些规范的问题。需要注意的是，完全的集权和分权只是理想的两极。法律共同体要有最低限度的集权和最高限度的分权，否则就会趋于瓦解。因此，中央税收立法权的集权模式和分权模式仅仅是偏重于集权或分权的模式。以往对中央与地方税收立法权分配的研究也是聚焦在税收立法权集中在中央还是分散到地方方面，或者试图寻找集权和分权的平衡点，实现集分平衡。

理论上，地方税的税收立法权的分配有三种模式：（1）地方税的税收立法权完全分配给中央，由中央行使地方税的税收立法权，地方无权制定税收法律开征新的税种，也无权决定地方税的开征、停征以及对税收要素进行调整；（2）中央和地方共同行使地方税的税收立法权，中央和地方如何共同行使地方税的税收立法权也具有明显的国别性；（3）地方税的税收立法权完全分配给地方，地方有权制定地方税税收法律法规、有权设立新的地方税税种，有权决定地方税的开征、停征以及对地方税的税收要素尤其是税目税率和税收减免等进行调整。将地方税的税收立法权完全分配给中央或者地方的模式在世界各国央地税收立法权分配实践中几乎找不到，任何一个国家的地方都在一定程度上享有部分地方税的税收立法权。以美国为代表的税权高度分散模式和以日本为代表的税权适度分散模式都赋予地方政府自行立法开征税种的权力，但地方的税收立法权仍然受到中央政府的监督和制约，日本中央政府对地方政府的税收立法权还有“课税否决权”；以法国为代表的税权高度集中模式下，所有税种的税收立法权都集中在中央，但地方政府仍然有权在中央授权下开征一些零星税种，也有权在中央立法的范围内对税率进行一定程度的调整、制定税收减免政策。

我国学界关于地方政府应否具有税收立法权还存在理论分歧。有人认为，将地方税的税收立法权集中在中央，维护了统一税法原则，是符合现实、合乎国情的选择，而中央与地方独立行使税收立法权的观点是不切实际的，理由在于，税收立法权集中在中央是生产资料公有制的社会主义国家实行集权制政治体制的内在要求，中央集中税收立法权有利于掌握经济体制改革和政治体制改革的主动，有利于保证全国范围内税政的统一，由地方独立行使税收立法权不利于建立统一公平的税收制度，也不能解决地区间经济发展不平衡的问题。现阶段不宜赋予地方政府税收立法权，理由在于目前我国地区间税负存在较大差异，地方政府尚不具备足够的立法经验，缺乏相应的人才储备和统驭全局的税收观念。

有人认为，将税收立法权分配给地方具有诸多弊端：一是会削弱中央的宏观调控能力。地方政府拥有税收立法权的情况下会出于维护本地税收利益的考虑扩大地方税税收规模，甚至出台名目繁多的税种或增加税目；二是会加剧地区间税收壁垒。目前我国地区间经济发展不平衡，对经济落后地区的实际税负高于经济发达地区，经济落后地区由于财政收入有限必然会想方设法扩大地方税收收入，而经济发达地区由于财力雄厚，则更倾向于出台各种形式的税收优惠政策来吸引更多的税源，由此就会导致经济落后地区的经济发展陷入恶性循环。地区间税收壁垒的加剧对于全国统一的、公平竞争市场的形成具有严重的负面影响。有人认为，结合我国的具体国情来看，受中国社会很多根深蒂固的非正式制度的影响，短期内赋予地方税收立法权的时机尚不成熟，因为对地方权力约束制度缺失。

还有人认为，对地方税收立法权会破坏国家税法统一的担心是多余的，因为中央可以通过一定法律制度对地方税种和税率的设立和决定进行控制，尤其是通过宪法和税收基本法对地方税收立法权进行一定的监督和限制，进而为国家税法统一提供有效保障。适当给予地方在具体税种上的立法权，不仅可以分担中央政府的职能，还可以促进法律实施。赋予地方政府一定的税收立法权，地方政府就可以通过制定税收法律获得某些税收收入作为地方政府应对各种风险的预警资金。中央立法征税需要经过严格而又繁杂的立法程序和较长的时间，而地方往往在较短的时间内就可以做到，在分级财政下，赋予地方一定的税收立法权是地方政府相对独立性的内在要求。分权通常之所以被采取就是因为它容许同一事项由不同地区加以不同规定。地方拥有税收立法权，不仅可以发挥地方税的灵活性，由地方根据各地具体情况的不同，有针对性地提供本地居民所需要的公共产品，还可以进一步规范地方政府收入。

从上述关于地方是否应该享有税收立法权的争论来看，反对或者支持的双方实际上对税收立法权的内容存在不同的理解。反对地方拥有税收立法权的观点仅仅将税收立法权做最狭义的理解，即税收立法权就是制定税法、创设或者开征新税种的权力；而支持地方享有税收立法权的观点则是对税收立法权做广义的理解，即税收立法权包括税法的制定权、税种的开征和停征权、税法的修改权（尤其是税率的调整、税目的增减、税收减免权、税收优惠制定权等）、税法的废止权等权限，支持论者也并没有主张将税收立法权的所有内容全部分配给地方，而是强调地方拥有“一定的”或者“部分”税收立法权。

（二）现行法律制度下地方税收立法权的存在空间

从世界各国税收立法权分配实践以及我国央地税收立法权分配的历史沿革及实践现状来看，赋予地方一定的税收立法权是不可避免的。问题在于，在我国现行法律制度下，是否存在地方税收立法权的空间？有论者认为，虽然我国宪法没有就中央与地方税收立法权的分配进行规定，但税收征管法已经将税收立法权明确为全国人大及其常委会的权力，在税收法定原则下，地方国家机构没有税收立法自主权。这种观点实际上是对《税收征收管理法》及其实施细则相关条款的误解，《税收征收管理法》第三条虽然明确规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税”只能依据税收法律、行政法规执行，即这些事项的税收立法权只能由中央来明确，但该条文并没有禁止地方行使所有的税收立法权，“减税、免税”针对的实际上是各个税种实体法中的减税、免税条款，即地方政府不可以增加税种实体法中明确规定的减税免税情形以外的其他减税、免税情形；而且此处的“减税、免税”仅仅指税额式的直接减免税的税收优惠，并不包括税基式、税率式的税收优惠，地方仍有可能享有税收立法权中的税收修改权尤其是税目税率调整权、税收优惠政策制定权。

2000年《立法法》出台后，有人认为《立法法》第八条仅仅是明确全国人大及其常委会有权就税收基本制度制定法律，但没有排除其他主体对“非税收基本制度”的立法权。只要所授予的权力只是制定一般规则的权力，这种规则应该由地方而不应由中央制定。因此，国务院可就一般税收制度进行立法，全国人大及其常委会和国务院也可以将部分税收事项中的部分税制要素授权省级人大常委会或者省级政府来决定。2015年《立法法》修订后明确了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”必须由全国人大及其常委会制定法律，该条款实际上已经排除了地方政府自行立法开征新的任何税种包括地方性税种的权力，地方并不能行使税收立法权开辟新的税源和设定税基、税率。因此，有人认为，如果要赋予地方税收立法权，必须首先对《立法法》上的税收法定条款作适度的修正，使其能够容纳地方税收立法权的存在。虽然《立法法》明确规定税收法定，没有给地方税收立法权提供机动空间，但是《立法法》也是法律，只要最高立法机关自己决定改变立场，完全可以授权国务院或地方开征新税种，此情形也很难说违反《立法法》。事实上，无论是否需要修改《立法法》，现行法律制度下，地方政府能够享有的税收立法权也不可能包括税法制定权，尤其是开征新税种的权力，地方政府所能享有的税收立法权只能是税收修改权的部分内容。

四、中央与地方税收立法权的具体分配

既然从理论和现行法律制度上都可以证成地方应当享有一定的税收立法权，那么，就需要明确地方应当在何种程度上享有哪些税收立法权。合理的中央与地方之间税收立法权限分配，既能够保证中央税收立法权居于主导地位，又能够保证地方财政具有较大的独立性和灵活性。由于长期以来税收立法权高度集中于中央在很大程度上导致了财政基层困难、地方非税收入规模过大、地方政府债务剧增等问题，学界已经形成了赋予地方一定税收立法权的共识，甚至有研究者建议赋予地方政府开征地方性税种的税收立法权。需要注意的是，无论怎么强调地方税收立法权的重要性，研究者们都不反对央地税收立法权的集权模式，仅仅是建议将高度集权的央地税收立法权分配模式改为“中央集权、适度分权”或者“集权与分权相结合”的央地税收立法权分配模式。中央与地方税收立法权具体分配的主要内容包括两个方面：一是地方税收立法权的内容，二是地方税收立法权的归属，即税收立法权下放到哪一层级的地方。

（一）地方应当拥有哪些税收立法权？

关于地方税收立法权的内容，主要的问题就是地方的税收立法权是否应该包括地方性税种的设定权，尤其是是否应当赋予地方政府对具有地方特色的税源开征新税种的权力。就此问题有两种不同的观点，一种观点认为地方税的税收立法权中的设税权、开征停征权、税法解释权、税法废止权仍然应当分配给中央，地方享有的税收立法权主要是实施办法制定权、税目税率调整权、税收减免权等权限。另一种观点则认为地方应当拥有地方税的全部立法权，且地方有权设立具有地方特色的地方性税种。有研究者建议在不影响中央财力、宏观调控能力和周边地区经济利益的前提下，允许地方政府经过立法程序、报中央批准或备案，开征区域性的新税种。在不违背国家税法统一、不与中央财政争税源、不影响中央政府对宏观经济的调控、不妨碍全国市场统一的前提下，允许省级立法机关以地方税收法规的形式自行设立地方性税种，并报全国人大常委会备案。不能把统一税政理解为地方不能有税收立法权，对于税源分布仅局限于某个地区且具有地方特色的税种，地方有权立法设立新税种。有些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义，但是在部分地区还有一定的税源，赋予地方一定的税收立法权允许地方开征地区性税种，不仅有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且对于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾也有重要意义。允许地方通过立法对一些地域性的、较为零散的税源课税，不仅不影响国家税政的统一实施，反而有利于保护资源属地利益，改善地方财政状况，促进经济发展。

笔者认为，央地税收立法权的分配应当坚持税收立法权集中在中央，即中央税、共享税、地方税的基本税收法律必须由中央来制定，地方不得通过制定地方性法规开征新的税种，即使是具有地方特色的地方性税种也应当由全国人大及其常委会制定法律来开征，这是税收法定原则的应有之义。《立法法》明确规定，“税种的设立”属于全国人大及其常委会的法律保留事项，无论是中央税、共享税还是地方税，只要是新税种的设立只能由全国人大及其常委会以法律的形式确定。2011年国务院授权上海和重庆两个城市试点房产税改革，本质上是对居民住宅开征了新的税种，明显有违税收法定原则的精神，因而招致了学界的诸多批评。我国现行18个税种中，最具有地方特色的烟叶税在上升为法律前虽然由国务院以行政法规的形式确立，但仍然属于中央立法，而且经过多年的实践，由中央来对地方税种进行统一立法并不会出现无法在全国适用统一的税制要素的困境。更值得关注的是，烟叶税这种极具地方特色的税种的实体法（《烟叶税法》）完全没有设置任何授权立法条款，既没有授权国务院制定实施细则，也没有授权地方人大及其常委会或者地方政府就烟叶税的任何税制要素进行调整。因此，如果有必要对那些具有地方特色、较为零散的税源开征新的税种，应当按照税收法定原则的要求由中央（全国人大及其常委会）立法来开征。

从《立法法》关于授权立法的规定来看，全国人大及其常委会也不可以直接授权省级政府开征新的税种，至多只能授权国务院制定行政法规来开设新税种。即便全国人大授权国务院开征新税种，税收立法权仍然是由中央来行使。这一点从《资源税法》的出台便可看出，《资源税法》第十四条明确规定，“国务院根据国民经济和社会发展需要，依照本法的原则，对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。……水资源税试点实施办法由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。”党中央、国务院2015年就发文明确“研究征收水资源税”，财政部、国家税务总局、水利部于2016年联合发布《水资源税改革试点暂行办法》，在河北省实施水资源税改革试点；2017年扩大水资源税试点改革，在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省（自治区、直辖市）开征水资源税。尽管国务院没有制定行政法规，而是由财税主管部门制定部门规章在部分省份开征水资源税，但从立法层次上仍然属于中央行使立法权。

可以分配给地方的税收立法权应当仅限于税率调整权、特定情形下的减税免税权。笔者不建议将税目调整权分配给地方，理由在于，无论是税目的增加还是减少，其本质就是设立新的税种或者停征某一税种，而税种的设立和开征、停征的权力应当分配给中央，以保证全国税制和税法的统一。需要注意的是，地方拥有的税率调整权并非不受限制，地方仅能在税收法律规定的幅度范围内根据本地区实际情况来确定本辖区内的具体适用税率，如果允许地方在中央统一规定的幅度范围外调整税率，无异于允许地方开征该税种的附加税（法定幅度外提高税率）或者部分废止该税种（法定幅度外调低税率）。地方享有的特定情形下的减税免税权也并不意味着地方政府可以制定或者出台新的减税免税规定，而是必须在税收法律授权的范围内实施。例如，《车船税法》规定省级政府可以对公共交通车船、农村居民拥有并主要在农村地区使用的摩托车、三轮汽车和低速载货汽车定期减征或者免征车船税，这就意味着省级政府定期减税车船税只能针对特定应税车船，对于非公共交通车船等不得出台定期减征或免征车船税的减免税政策。

还需要强调的是，税收优惠制定权应当由中央独享，不应分配给地方。理由在于，税收优惠包括税额式优惠、税率式优惠、税基式优惠三大类，税额式优惠就是直接减少或免除纳税人的应纳税额，主要体现为减税、免税以及先征后返等；税率式优惠就是纳税人按照低于标准税率缴税的优惠；税基式优惠就是指通过增加税前扣除项目、加计扣除、亏损结转等方式来减少税基从而降低纳税人的税负。地方可以享有税率调整权以及特定情形下的减税免税权，但必须在法定范围或幅度内行使。至于先征后返、税基式税收优惠等其他形式的税收优惠制定权则不应分配给地方。理由在于，此类税收优惠多为地方政府为了招商引资、争夺税源出台的税收政策，不仅会导致地方政府恶性税收竞争，还会破坏国家税制和税法的统一，阻碍全国统一的、公平竞争市场的形成。如果地方享有税收优惠政策制定权，就有可能导致经济落后地区的税源不断流入经济发达地区，使经济落后地区陷入发展困境，甚至陷入“资源越多越不幸”的制度困局。实践中，中央针对地方政府随意出台税收优惠政策的行为也三令五申要清理整顿。从我国当前税收立法的现状来看，在全面落实税收法定原则的要求下，现行各税种的税收实体法都明确将税收优惠政策的制定权授权给了国务院，而不是授权省级人大及其常委会或省级政府。因此，无论从理论还是从实践上来看，都不应当将税收优惠政策的制定权分配给地方。

概言之，央地税收立法权的分配必须保障中央税收立法权的主导性，设税权、税种的开征停征、税法解释权、税法废止权、税收优惠政策制定权等税收立法权必须分配给中央，地方的税收立法权仅限于在中央制定的税收法律、行政法规规定的范围内就个别税制要素进行调整。

（二）谁来行使地方税收立法权？

现有研究对于地方税收立法权的归属形成的基本共识是将地方税收立法权分配给省一级，但省不能再层层下放，省级政府应当是税收立法权下放的终点。但在将税收立法权归属于省一级政府还是省级人大及其常委会时还存在不同的意见。有人认为，应当赋予省级政府一定的税收立法权，由中央制定地方税税种的基本税法，将地方税种的实施办法制定权、税目税率调整权、税收减免权等权限赋予地方。有人认为，解决央地税权分配问题，关键是要在宪法或者基本法律层面上明确确立地方税权，某些地方税税种的开征权与停征权、税目的确定权和税率的调整权、税收优惠的确定权等税收立法权应当通过法律明确授权地方立法机关行使。

本文认为，地方税收立法权应当归属省级人大及其常委会，不应归属于省级政府；而且从税收法定原则的整体要求看，授权给省级人大（而不是现在规定的人大常委会）更为合适。理由在于，省级人大及其常委会属于地方立法机关，而省级政府属于行政机关，地方税收立法权归属于省级人大及其常委会不仅是《立法法》的要求，而且也是建设现代民主、法治国家的应有之义。将地方税收立法权归属于省级人大及其常委会，实际上就是要求省级政府的行为受到代表地方民意的地方立法机关的监督，只有这样才能防止地方税收立法权旁落，也才能有效保护地方居民的合法权益。从我国现行税收立法的趋势来看，税收暂行条例上升为法律后，无一例外都将地方税收立法权分配给了省级人大及其常委会，省级政府仅仅有权就税额或税率的确定以及特定事项的减税免税向省级人大及其常委会提出，由省级人大及其常委会批准后报全国人大常委会及国务院备案。

结 语

中央与地方税收立法权的分配关系到我国地方税体系的建设和现代税收制度的建立。无论是从理论还是实践来看，赋予地方一定的税收立法权都十分必要。央地税收立法权的分配必须保障中央税收立法权的主导性，设税权、税种的开征停征、税法解释权、税法废止权、税收优惠政策制定权等税收立法权必须分配给中央，地方的税收立法权仅限于在中央制定的税收法律、行政法规规定的范围内就个别税制要素进行调整。此外，地方享有税收立法权并不意味着各级地方都拥有税收立法权，地方税收立法权应限于省一级地方，且地方税收立法权应当由省一级人大及其常委会行使，省一级政府只能在授权的范围内提出税收立法建议。央地税收立法权分配作为央地税权分配的重要组成部分，亟待在未来起草《税法总则》乃至《税法典》时予以体现，希望本文的研究对此有所助益。

转自：“法学学术前沿”微信公众号

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