从协力创新析探社区空气污染治理之发展

在面对空气污染的挑战时如何有效结合多元行动者达成协力治理，是前沿学术热点之一。本文以社区为单位，思考环境发展与经济利益之间如何实现一定的平衡，让既有资源及创新策略融通社区与政府，以期达到环境创新治理效用。

作者：谢储键

来源《人文社会科学研究》2022年第2期

摘要

透过协力创新概念连结网络治理框架来分析G省LJ市如何以领导、网络、话语权等概念面对空气污染的困境。研究方法以田野调查和深度访谈途径进入至当地社区搜集资料并进行访谈，了解行动者在社区中如何建立伙伴关系、促进公民参与，以及制定协力创新行动等面向。研究分析有以下三点发现：一、基层施政者无法改善空污治理的知识管理及教育群众形塑在地话语权；二、社会组织是社区信息传递与教育民众专业知识的中心者，同时也是桥接多元行动者网络的掮客；三、公民科学及公民参与途径可连结在地资源与网络行动以创造协力创新策略。

关键词

协力创新；社区参与；

空气污染；网络治理

在空气污染政策场域中大多由政府作为主导者，而这些年来在我国逐渐观察到社会组织的活跃度，例如：非政府组织（non-governmenta l organizations,  NGOs）藉由倡议行动（advocacy action）来连结在地社区、医疗组织及环保团体等利害关系人（stakeholders）进行政策解释（lobbying）。此外，多数民众对于空污造成的伤害仍展现束手无策的态度，也造成社区菁英领袖对于处理环境议题时产生治理困境。

协力创新（collaborativeinnovation）概念大多是讨论公部门的科层体制延伸（Considineetal.,2009），相对较少从社区（community）角度来探索其模式的实践。只是，虽然探索许多关于政府部门可以执行的协力策略，却常常是抱持着勉强的态度进行公共创新的计划（Sørensen & Torging, 2017:7）。因此，这几年看到地方政府对于空气质量标准的制定权限除了依方面受到中央法规的限制外，也没有对于社区有凝聚共识，链结网络的创新策略。环境治理透过这种由上而下的正式管制规范实质上并无法在社区中发挥显著的效益（杜文苓、施佳良，2019）。承上，由政府作为地方上的领导者来管理空气污染议题的困境在于民众感受不深以及参与社区活动的机会与沟通管道不足（李育琴，2017）。

在未累积充分信任与沟通的社会资本下，社区也缺乏共同合作的意愿与手段（AnsellandGash,2008）。换言之，若正式威权（formalauthority）的治理途径无法在基层（street-level）有效发挥效益，透过由下而上或网络治理（networkgovernance）途径来提升民众对于环境威胁的专业知识与集体行动途径是否可作为协力创新的方向呢？本文主要研究目的在于探讨社区面对空气污染议题下，如何透过网络治理连结社区行动者共创协力创新策略。

因此，研究者藉由空气污染场域作为调查边界，藉由利害关系人的深度访谈及田野观察探讨以下三个研究问题：一、如何在社区中透过行动者的领导及建立伙伴关系提升环境治理的专业知识与链接利害关系人？二、如何在社区中建立行动者网络以促进公民参与（citizenparticipation）及重塑话语权，且行动者在网络治理中的角色为何？三、透过社区领导及治理过程，如何构想并执行协力创新行动？

文献检阅

一、空气污染之网络治理与社区参与

随着工业经济的发展，各国皆面临到空气质量破坏与污染的地方治理（localgovernance）问题。杜文苓（2019）曾以美国南加州空气品质管理局（South Coast Air Quality Management District,SCAQMD）所执行的空气污染治理经验为例，提出公部门对于当地炼油厂区进行整体监测行动评估，称为1180原则。此原则主要是将工厂排放废气的数值纳入监测，并评估周围高风险社区在空污处理上的优先级。同时，透过社区公共沟通的参与过程累积居民与政府间的信任关系，并以公开透明的讨论会议缩小信息落差（informationgap）进而产生具体行动的协力治理策略（张已亷，2019）。由于空气污染议题是一个跨区域、跨部门的公共事务，无法清楚分割行动者的责任归属，因而更加显得社区治理与合作机制的重要性，包括公民科学（citizenscience）与常民知识的建立，此途径被认为是社区民众可透过创新策略所获得的培力（杜文苓，2019:14），例如：美国加州与刘易斯安纳州的社区监督空气计划就是透过简单且低成本的工具（空气桶子）促使居民愿意参与空气污染资料搜集分析的自发性网络（voluntarynetwork）的实践（Ottinger,2013）。

而公共事务如何透过网络治理而达到成效呢？我们可以从议题网络（issuenetwork）（Heclo,1978）及网络治理（network governance）（Rhodesand Marsh, 1992）纳入多元行动者的脉络谈起，以第一代内涵所重视的网络应该能有效地对于决策进行贡献（ProvanandMilward,1995），第二代学者则强调透过培力、参与及民主审议的过程观察网络角色（networkrole）在公共政策制定民主化的结果（KlijnandSkelcher,2007），最后再到第三代核心主轴置于治理网络的创新能力（innovativecapacity），并探索公部门应在何时、如何及为何贡献创新的成果（EggersandKumarSingh,2009）。换言之，学者陆续将治理概念从垂直（vertical）转换至水平（horizontal）再延伸至网络（network）来推展公部门的协力创新模式，包含培植（cultivation）、复制（replication）、伙伴（partnership）、网络（network）与开放资源（openresource）（SørensenandTorging,2011:3,9）。其中，网络面向认为社区参与（communityparticipation）应聚焦于以水平互动来建立行动者的想法交换、相互学习与共同行动之环境。

当然，治理是协力创新中协调监督的行动主轴，而网络治理的核心概念则是发展网络价值、规范与信任交换，促使社会机制成为协调与监督的行为（Jonesetal.,1997），并镶嵌（embedded）于政策网络中建立信任、情感、咨询与资讯关系（LaumannandKnoke,1987）。网络治理与社区参与（communityparticipation）对于公共事务讨论与创新的重要性，并透过居民参与找出社区中需要共同解决的公共事务及公共议题。

当公民进入公共政策场域时，其角色便被镶嵌（embedded）于基层社区中（Bonneyetal.,2016），而其协力治理（collaborativegovernance）的类型有以下三种：（一）贡献型：民众自愿性搜集资料；（二）协力型：民众协助分析资料；（三）共创型：志愿者协助界定研究问题与假设，并进行资料搜集、诠释与传播等参与型态（杜文苓，2019）。学者认为社区可藉由公民参与途径来达到对空气议题的关心，例如：透过社区环境监测行动建立信息搜集平台（Ottinger,2012;ConradandHilchey,2011）。社区的协力创新是否成功之要素在于积极参与（activeparticipation）及地方利害关系人的支持，意即创新的永续性（sustainability）必须奠基在社区以外的伙伴支持与承诺（Nikulaetal.,2011:231）。

综上得知，在社区中从事公共事务的网络治理必须理解虽付出成本但无法在短期内获取立即性的利益回报（Fongetal.,2005:8），且如何透过社区协力参途径让在地行动者愿意走出家门成为网络参与的互动形式。

二、协力创新概念对社区环境治理之启发

环境治理与协力的实践常因社区背景条件的差异而产生不同的模式。过去协力创新主要系针对公部门进行政策执行或城市治理等议题的修正与变革（SørensenandTorging,2017），但对于社区而言，如何在以公部门作为政策讨论的主导者之外，也能透过基层组织的创新（innovation）途径来提升地方事务之合作及培养公民社会（civilsociety）的目标呢？首先，在社区中将政府主导的角色去中心化（decentralization），并纳入多元的在地行动者共同参与公共政策的制定（ChatzichristosandNagopoulos,2020）。此外，协力创新框架涵盖了社会创新（socialinnovation）的概念，其定义为符合社会需求目标所驱动的创新活动与服务（Mulgan,2006），并强调其内容（content）、执行过程（process）与社会培力（empowerment）等面向（Moulaertetal.,2005）。无论是协力创新或社会创新，谁又会是治理网络的行动者呢？学者认为创新对于社区协力的应用应该强调部门互动（Grimmetal.,2013）、行动者角色（Randhawaetal.,2016）、组织模式（Jiangetal.,2016）及社群领导（EizaguirreandParés,2019），并从非营利组织（non-profitorganizations,NPOs）、非政府组织（non-governmentalorganizations,NGOs）、社区团体（communitygroups）以及个人（Arnianietal.,2014）三方来观察社区协力的互动模式（Manzini,2012）。Castro-Arce与Vanclay（2020：48）更具体指出四种网络角色来探讨社区层级由下连结（bottom-linked）的治理，包含网络推动者（networkenabler）、知识掮客（knowledgebroker）、资源掮客（resourcebroker）、透明度与冲突解决者（transparencyandconflictresolutionagent）和愿景分享者（sharedvisionchampion）。因此，若要突破由政府主导环境治理与永续发展的传统决策过程，长期培力与参与社区事务的协力合作是可思考的策略，并带领利害关系人融合至社区、公民及领导的社区治理中。有别于路径依赖理论（PathDependenceTheory），Sørensen与Torging（2011）认为协力创新概念可从政策网络及网络治理的观点来探讨政策场域中的基层社区、多元行动者在集体领导实践（collectiveleadershippractices）的过程以了解社区创新成效（EizaguirreandParés,2019:175）。

综上所述，社群领导可以藉由Eizaguirre与Parés（2019）提出的框架，包括发挥民众的能量（unleashinghumanenergies）、桥接差异性（bridgingdifferences）及重构话语权（reframingdiscourse）等构面进行讨论。若是以农村、非都会型社区作为永续治理的场域，则可从政府结构的化、区域网络链接、利害关系人与公民社会的话语权及组织稳定性等四个面向来进行分析（ProvanandMilward,1995），以建立具有信任（提升效能）、可持续（改善效率）及延伸性（发展竞争力）的协力创新策略（Anetal.,2014:575）。以本研究场域为例，G省面临工业发展脉络下的空气污染困境，因而促使在地社区进入空气治理的场域中。

承上，尽管环境学者、环保团体等利害关系人（stakeholders）皆提出空气污染造成社区健康威胁的证明，也认为政府的管制手段并不具实际效能（杜文苓，2019），但在地社区的民众参与度仍相对低落。林鸿扬（2019：60）在长期观察

后认为在地民众缺乏社区信任，特别是对于环保团体的论述可信度产生质疑。Ottinger（2012）曾表示社会组织带领的倡议要求实际上并无法真正为治理变革带来显著效益，需要依赖社区多元的集体参与行动来提升成效。由于过去文献较少从中部这两个空污区域进行协力治理的探究，但空气污染议题却与跨域（boundary-spanning）、跨部门（cross-sector）和网络行动者的角色（李长晏、曾淑娟，2009；AgranoffandMcGuire,2004）具有紧密的关联性。Ottinger（2016）在美国刘易斯安纳州（Louisiana）曾结合公民科学与空气质量监控策略，透过和在地社会组织合作进行空气成分的采样过程来培力参与者专业知识（Ottinger,2016）。然而，此监测行动具有较高的专业技术门坎，且须添购检验设备以分析气体成分。因此，如何降低门坎提升效益便是社区共同治理的重要课题。

综整协力网络文献后，本研究欲探讨我国链结社区行动者建立协力创新网络以探索社区治理的发展脉络与策略。首先，以网络治理为理论基础从协力创新的框架探讨社群领导与社区面对空气污染议题时的互动，包括培力群众空污知识与监督能力、桥接多元行动者及重构话语权等策略；尔后，从社群网络治理概念探讨协力合作过程，包含去中心化、行动者水平互动、利害关系人话语权的传播和社区内组织稳定性等现象来观察行动者的网络角色（Castro-Arceand Vanclay, 2020:51; Sørensen and Torging,2017:9）。；最后，藉由信任的累积、参与的永续性（sustainability）及合作的延伸性（extensibility）来检视因空气污染治理所衍生的协力创新策略（图1）。

图1协力创新概念

研究方法与设计

本研究以G省LJ市社区作为田野调查区域，了解其发展背景下社区如何凝聚居民面对空污挑战，以及跨部门网络行动者（例如：政府、非政府组织、企业）如何共产协力创新策略。社区行动者（组织）如何因应环境污及建立网络连结达到协力合作呢？本研究方法透过文献分析、深度访谈及长期的田野踏查来观察两地面对空污的历史脉络，并于2020年8月至2021年5月间以滚雪球（snowball）途径界定十四个利害关系人（组织）进行多次访谈（共十九次），且在G省市举办座谈会以听取参与民众在社区中面临空气污染困境的想法，若在研究过程中有不清楚的脉络便会再次联系组织进行个别访谈。此外，本研究已通过学术研究伦理审查，受访者须签署研究同意书以保护个人资料及回答内容之匿名性，且相关分析结果仅供学术所用。

虽然受访组织之属性并不相似，但本研究欲探究社区网络中利害关系人的协力合作与创新策略，以及在网络中所扮演的角色来了解如何共创社区面对空气污染之协力策略。访谈问题有以下三点：一、在空气污染场域中您所扮演的角色与功能为何？是否曾与其他组织（单位）在空气污染议题上有合作的经验及挑战？；二、您认为在社区中教育居民空污知识及进行议题倡议时，有无透过群众力量连结的网络协力行动；三、您觉得社区进行空气污染治理的协力策略可能的方向是什么。研究者将每位访谈者进行编码，以组织所在地区-组织属性（组织号码）-第几次访谈纪录为参考，例如：TN1-1代表G省-非政府组织（第一个受访组织）-第一次访谈（如表1）。

表1相关组织及行动者访谈背景表

研究分析与发现

一、基层施政者无法对空污治理进行持续性的知识管理及教育群众形塑在地话语权

空气污染的问题与困境在LJ市面临到人口外流与老化的现象，而社区与社会的互动是一种相互依赖的关系，虽然理解空气污染的风险却在经济上存在着难以切割的情况。此外，社区居民表示在工商业快速发展下，即使不是都市型的社区也逐渐将生活范围限缩至个人家中，邻里间缺少密切互动而不易连结，形成了社区原子化（atomization）的困境（Boucher,1993）。换言之，社区居民大多以家庭为生活中心建立了两点一线（家庭－工作场域）的路径依赖（pathdependence），不再如农业社会般对于左邻右舍及社区事务付出较多较多的关怀行动，而地方政府与社区合作的模式主要仍依靠社区管理者的政策宣传为主，较少有机会与民众进行面对面的空气议题讨论。

现在社区要改变的就是要有一套新的游戏规则来规范整个社会，人民不可能直接对黑心企业去做制裁的，政府也没办法帮我们解决，尤其他们都跟企业有利益关系。还有，现在原子化的社会大家各过各的是不可能改变问题的。

只有大家先有互动的过程，譬如说倡议者先发起一些行动，在过程中组织化，才有可能有集体的行动，那集体的行动要有政治行动，就是去改变现在的政治情况（Y-N1-1）

要让为生活努力打拼奔波的民众愿意进到一个场域中去了解、关心公共事务的脉络是件非常不容易的事，在当地是这样。（T-N1-1）

在进行田野调查时发现，社区居民会考虑经济发展的优先性而隐藏参与倡议行动的想法。由于有许多民众受雇于地方企业，除了增加工作机会外也移入外来就业人口，但对于地方事务的链接却出现断层。因此，在地民众虽然认知到空气污染会造成健康疾病的问题，但考虑到经济的依赖也显得容易放弃与企业沟通、表达话语权的机会，甚至不愿意参与空气议题的会议。这样的现象确实让基层管理者无法动员长期投入倡议的契机，也逐渐让社区民众感受到对于空气污染的无奈。企业认为已透过写生比赛、包粽子、参访等活动让社区居民更认识企业为空气质量付出的努力。

我们一直都有在做敦亲睦邻的事情，让民众进来看看我们的扬尘防护网，也让他们来写生、包粽子，我们是很努力在改善空气的问题。（TE1-1）

我们社区的民众都不愿意出来，那我这小小管理者可以做什么？政府就更不用说了，常常也是最后才跟我们说要做什么。你看，这社区就是这样，没有办法有新的方式去对抗企业。（T-G2-2）

我这里就是自己去参加低碳社区的比赛，鼓励民众参加，找一点资源给他们。你说空气污染这件事情，大家也都知道没办法。（T-G3-1）

你看我们这里的管理者也没做什么反抗啊，为什么？因为他们很多都跟XX有工程合作的关系，然后XX也会给社区经费啊！那你说我们小小居民可以怎样，很多人根本不懂，也不知道怎么改变。（Y-G2-1）

老龄化社区面对公共议题讨论的困难点在于不易以正式课程形式来教导空污的相关知识，而基层部门在人力有限的情况下也不容易扮演沟通培力的中心者，只能在政府或企业举办传统公听会时号召民众前往，但民众常仅作为吸收讯息者而非传达想法者。其实，在提升社区民众关心空气污染的意愿前，更应该培养居民讨论公共议题的能力且建立在地话语权。因此，当基层管理者无法有效发挥功能时，不同背景的社会组织相继利用闲置空间结合社区书店的模式来培养民众对于环境知识的公民素养，并连结社区中多元网络行动者，包括厂区员工、地方政治菁英、学者专家与居民，都能在没有学习压力的环境进行知识培力与历史文化的深耕，进而累积对于社区事务的地方感（senseofplace）及意识。

一开始书店经营模式我们多半是与居民的对话，其实从书店立场我们就是关心土地，在里面看到一些书多半还是跟环境、跟土地、跟一些知识性的有关，比如说所谓的经济循环啊，或者在地的地方创生这些的一些相关议题，希望能够绑在一起，所以在我们的书店里面看到也多半都是这一类的书籍。（Y-N2-1）

我现在短期想法就是透过我这个非营利组织跟独立书店的结合，举办多一点环境相关的讲座，让居民免费参加。然后我们在生态园区，透过XX协会教育民众关于生态、鸟类的知识外，也让他们未来可以实际到园区去关心自己的环境，更重要是透过这样的方式开创地方商机，也让企业知道他们必须管制空气污染量才能让园区与鸟类永续发展。（Y-N2-2）

而社会组织除了在空污治理上提供不同途径让居民能够激发改变社区氛围的想法外，也连结学术机构带领居民建立公共议题的话语权，藉由提升居民自发性的动机而愿意使用手机及平板设备来观察生活环境的空污现象并上传讯息和照片。此策略除了能提升群体的信任感外，也建立起群众外包（crowdsourcing）力量共同产出空气污的空间信息，再将这些污染的热区（hotspot）数据提供给公部门研拟相关政策，响应了学者认为协力网络必须经由多元行动者建立信任基础而达到社区创新的目标（ProvanandMilward,1995）。换言之，透过自发性地理信息（VolunteeredGeographicInformation,VGI）的实践行动，社会组织扮演着鼓励社区创造在地空间信息的桥梁角色，而社区居民也提出意见形成双向的公民参与效益来突破由下而上的科层关系，转换以网络型态的领导方式来带领大家成为公共事务的共同领导者。

不能说在本地NGO的力量小，应该说他们现在表达的方式没有像过去那么激烈，而且带领居民一起行动提出空污治理的要求。我们现在是跟XX合作，一起用手机来观察空气污染并教导居民打卡，让居民知道说其实造成空污的原因是什么，我们怎么去面对他，怎么共同携手合作来解决。意识的培养很重要，要不然上面说再多都没用。（Y-G1-1）

我觉得像XX老师透过XX协会在社区推动用手机观察空气质量的方式可以继续，确实号召一群当地人加入，包括老人家。虽然一开始要学习怎么使用不容易，但在XX协会这里举办座谈会都可以看到不同年龄的民众聚集去关心社区的空气，要不然过去平常大家也不是很踊跃会来参加讲座。（Y-G2-1）

另方面，G省市LJ市同样面临空气质量下降的问题，近年来也有许多学术及社会组织进入社区推动空气质量倡议与监测行动。然而，在座谈会中居民曾委婉地表示自己虽然非常关心在地空气质量，却因为担心任职公司会发现他们参与观察而导致饭碗不保的情况下而退出行动。

我们有时候真的很苦恼，你说旁边那个XX，它才是真的排放大量废气的公司，可是它是国营企业的子公司，我们也没办法处理它。里面的员工根本不愿意出来，都怕没工作啊！然后跟市政府反应也没办法，你看我们这边真的没有什么力量进来帮我们。（T-G2-1）

其实，G省相对是一个更具高度发展的地区，研究者观察到同样受到空气污染的G省XT市已有不少社会组织在进行相关倡议行动。然而，LJ市却相对缺乏非政府组织与草根行动者长期扎根于社区中并且教育居民关于空污知识及发声管道。

你看发电厂今天办这场座谈会的意义在哪里？他们现在就是已经决定好要盖两个发电机组，然后就把我们找来办一场公听会。好听叫公听会，讲实在的就是跟你讲我们已经有告诉你们了喔。居民只是接收到这样的讯息，没有任何反驳的空间。我们也不是念很多书，没有专业的组织来带领我们，我们就只能接受跟抗议而已，哪会有什么效果？。所以我说今天有你们愿意进来带我们这些居民认识污染我是很高兴，可是也不知道有多少人愿意去。（T-G2-2）

老实说，我就是高中毕业，在这个里已经算高知识的，其他人根本没有什么空气污染观念，而且我们这些人还是住在电厂旁边。我现在也只能努力跟政府抗议，传一些电厂排放空气污染的照片给他们，叫他们要负责。专业的知识跟政策我也不懂，我们这边年轻人都出外，剩一些老人在这里。你说电厂补助要干嘛，我们这阵子连续几个里民都因为癌症去世，你说跟空污有没有关系？但大家很少会出来讨论。（T-G2-3）

如地方基层管理者所言，社会组织若以传统方式来表达环境诉求，对于社区民众的参与及知识培力效益并不显著，反而以带领社区进行集体柔性行动与非正式的场域教育（例如：社区书店、咖啡沙龙）等形式，可以引导居民对于空气污染的自我实践程度（T-G2-2、T-G3-1、Y-G1-1）。

尤其，一般民众在网络治理中大多扮演孤立者（isolator）的角色，短暂的参与并无法达到社区永续发展的目标。另方面，研究者观察到目前G省地区主要关注空气质量的社会组织大多以在线形式进行运作，也就是仅透过社群媒体作为与民众沟通及教育的管道，对于资源引入及知识培力的效果较不显著，而无法扮演连结公部门及企业的掮客。由上可知，社区中的网络式领导对于协力创新的治理策略有影响力，而基层管理者组织是社区空污治理的推动者，但无法实际带动居民及利害关系人参与行动。反之，社会组织及学术单位所带领的非正式集体行动则扮演着知识与资源引进的培力功能，并且以公民科学与群众外包的力量建构在地倡议话语权。

二、社会组织是社区信息传递与教育民众专业知识的中心者，同时也是链结多元行动者网络的掮客

在社区推动空气污染倡议最大的难题就是民众无感与知识、信息落差。他们的讲述民众并无法轻易理解（林鸿扬，2019：59），民众对于空气污染解决地期待与实际效益便产生差距。在访谈当地企业时确实观察到他们会以正式官方内容来回复污染问题，加上政府的管制条例无法严格要求企业给予承诺而造成双方沟通难有交集的情况。

国家订的那个排放标准有些部分其实是很宽松的，因为要订管制标准的时候需要经过政府跟民间企业协商。协商或是一个过程在原则上就是说你总不希望订出法令然后最后是没办法执行的，不管是政府机关或企业没办法执行。像XX其实在环评在环评的时候都会说做的多好，污染可以降到多低，可是那个标准其实非常高，他可能离这个标准还很远，但是他们觉得你还是要给我这么宽的标准，让他轻易操作，这对环境来说就不是一件好事。（T-G1-1）

这里整个就是有别于其他同类型的的独立工业区，为什么？因为它是采取封闭性的自主管理，所以你外界很难去推翻它里面到底是发生甚么事。就是即使我们有证据，知道里面有什么问题，包括XX爆炸这件事情，就是因为他们有自己一套自主管理权限所以导致内部保护性很高。（Y-N2-1）

其实我小时候确实家人都对XX企业观感不好，但是后来我念大学、研究所有去里面实习觉得没有外面说的那么糟，现在也尽量符合国家标准。后来我从外面进到XX工作，确实他为当地带来很多工作机会，我们也有巡逻车跟测量污染的机器在定点检查。（Y-C1-1）

我们一路走来，体会到敦亲睦邻的推动跟沟通很重要，所以我们不用冷冰冰的数字说明环境质量不好的问题，而是从健康促进、农渔辅导来让民众赚钱、顾健康，也成立健康关怀团队，照顾长者、弱势者。（Y-E1-1）

如上所述，在地企业确实努力想达到与社区居民的良好沟通并提供补偿方案。然而，当政府与企业彼此对于空气治理的标准与承诺没有产生交集时，基层民众也只能被动地等待及响应。行动者大多表示即使长期关注空气议题并希望教育社区民众相关知识，但企业的建设确实提供大量的就业机会及补助，在担心工作的稳定性下并不容易向下推展合作及倡议。网络治理的由下而上途径便是希望突破公部门及企业的限制，让居民与内、外网络利害关系人一起协力合作，利用既有的在地资源创造出新的途径来教育民众认同地方感与空污问题。因此，地方社会组织以文化与知识沙龙为主轴打造社区书店来连结居民，培力外来人口去理解这个环境场域的环境议题。

我这间书店大概开了一年多的时间，当地人大概进来的有三至四成。我在XX那边看到是他们也是结合书店、咖啡厅跟服务处，所以我其实看到一个希望就是书店在社区里可以掌握很多在地连结。简单说，如果要民众了解环境的知识，那就需要脉络的深根，也就是我要进来到这边跟别人搏交情。这样我就会知道说我要去找谁啊，谁才会是我的桩脚，谁才是愿意来帮我的，还有谁会是影响别人的。（Y-N3-1）

非政府组织在地方事务的参与上扮演了承上（政府、企业）启下（社区、居民）的中介者（或掮客）角色，弱化层级节制（hierarchical）的行政程序，并置组织于社区中的中心位置让利害关系人政策愿意进入场域中瞭解空气污染。书店的诞生都是利用在地原有的空间来进行规划，需要行动者加以串连网络关系，并将社区反馈传至公部门中，倡议式活动已被认为无法展现足够的能量让社区愿意彼此合作。

其实你要让社区能有效被治理的话，中间还是要有中介者。除非我就住在这里那可能还有一点机会，可是很难这样，所以中间其实都会有中介团体才有办法长期关心这个地方的议题。（K-N1-1）

这边就靠两个社区的书店当作在地空污知识教育的中继站，我们很欢迎大家在这里举办讲座，也会去高中进行环境教育座谈。虽然不一定有很多人会来书店买书，但越来越多乡亲会来这里听听看人家在干嘛。因为我有地方政治的资源连结，可以把这里收集到的要求带到公部门去提案，慢慢就会改变，就像现在的生态园区已经开始在进行一样。（Y-N2-1）

我很生气的就是企业每次都用补偿金来强迫我们居民接受，谁在意他的补偿金，那是我们用生命换来的。可是这里都是老人，谁有能力去跟企业、政府协商，没有外来的组织带领我们啊！（T-G2-3）

当地企业提供公部门及地方许多经费的支持及补助，不仅帮助了地方政府的财政收入，也让当地经济水平相对提升。只是，人口外流的情况却不见明显回升，也就是说企业的进驻主要仍是吸引外地人口前来就业，却把环境问题留在本地。在田野调查过程中，居民们说他们作为父母的角色都有一个共识便是我们靠当地企业把小孩养大，但长大后他们还是到外县市去工作比较好啦！青壮年人口持续外流、老年人口增加，在这样弱势的人口结构下又无足够的青年族群协助、刺激活络地方公共议题，社区与企业的沟通缺口便仅能依靠非政府组织来进行环境识觉的教育。然而，民众被教育后又该怎么进行下一步而建立空污治理的话语权呢？进行空污倡议的社会组织，转而透过参与式预算（participatorybudgeting）手段来鼓励社区民众走出家中并思考社区的环境，尤其带领年长者以共餐、美化环境等手段来凝聚社区对公共事务的地方感及实践。

我们跟居民和社区接触比较多的方式还是透过课程来教育，比如导入一个二手玩具元素来提倡塑料业的问题，可是现在塑类的玩具损坏率高，所以我们提倡循环再利用跟二手玩具回收活动。这两件事，我们就觉得应该从小孩子开始教育他。例如：塑料玩具有严重的塑化剂危害，应该尽量避免。这样慢慢的教育就会让民众慢慢知道石化工业会对环境产生影响，而且有空气污染的问题。（Y-N2-1）

我们当初推动空气污染的倡议就推得很辛苦，也觉得遇到很大的瓶颈。就算我们已经是挨家逐户去告知居民空气污染的严重性，希望他们要站出来反抗，但你想他们都是靠当地企业吃饭，所以最后就是都不愿意出来。我们现在在这边跟村长透过参与式预算来推动公共事务，先不让居民一下子就接触到高难度的空污议题。（Y-N1-1）

透过非正式的培力对于受到空污危害的社区是否为有效提升知识与公民精神的手段呢？除了正规学校教育外，社区中的各种组织（例如：社区会议室、书店、公共图书馆）则是透过环境教育的讲座方式彼此链结环境知识的扩散，例如：透过社会组织及个人经营的社区书店引导民众参与社区事务，并进入校园来教育学生空气污染及生态保育的议题。在LJ社区，在地环境组织是在社区外对居民从事政策倡导活动以进行环境教育及公民参与的培力，采用社会组织结盟的方式共同向政府提出管制要求。

我们会定期到学校举办认购活动，就是我们把二手玩具回收了，然后他们来认购一个二手玩具回去，一块钱或十块钱都没关系，主要就是减少消费新玩具，然后尽量提倡重复再利用，这些很多都是塑化业的产品。我们希望透过这样的环境教育来教导空气污染跟塑化业的关系，也让家长知道他们可以为空污做什么，像我们都每一年跟XX幼儿园合作举办二手物的义卖活动。（Y-N2-1）

不只幼儿园，我们也把二手玩具讲座到高中举办，利用他们的暑修期间进到学校跟学生倡导二手玩具的议题以及跟空气污染的相关性。所以，我们在这边就是通过共餐的方式，让他们来讲讲他们觉得社区应该要有什么改变，再让他们去思考空气污染的影响。（Y-N2-1）

居民回想十几年前在社区中要大家向企业反映空气污染的问题是一件很困难的任务，因为曾经历过那种烟火式的倡议却无疾而终的无奈感。确实，在社区座谈的交流中也不断听到民众说着这里就是这样了、谁来都没用的感触（YC1-1）。

在地居民不再只有社区会议室可以讨论邻里之事，更在非正式的场域连结环境信息与知识共享，以群聚式的文化力量来提供一个稳定、长期的去中心协力模式。

我当初看到一家书店，回来后觉得我也可以开一间让在地民众来聊天、交流的书店。虽然我是外地人，但感觉在地人并不是很关心自己的生活，我想让他们多来交流。然后，那时候我就刚好跑去找XX，他刚好有一个在做那个收集二手玩具的闲置空间，就让我作为书店的使用。（Y-N3-1）

我创立这间复合式的书店就是要让在地年轻人去了解六轻，也知道当地的文化历史。这里不是只有空气污染，还有很多宝贵的生态资源，希望找出发展在地产业与文化的可能。现在我们正在拟定生态保育区的旅游规划，这样就可以带动年轻人回乡创造就业，也可以直接要求企业减少碳排放来维持生态发展。（Y-N2-2）

G省则是另一种都会型的互动型态，以网络方式进行议题沟通，促使民众更习惯透过手机及线上平台等途径参与议题讨论。此外，社会组织也藉由虚拟网络集结群众开展空气质量的倡议行动，以大量的网络信息发布空污政策论述及空气监测结果。这种环境治理路径仍偏于一种单一中心的议题讨论型态，各组织拥有高度议题自导权，以非正式的伙伴结盟（partnershipalliance）合作关系来推展空气质量行动，较少带领民众建立多元中心的网络与共创在地协力策略。此较为亲民的途径除了可呼应Ottinger（2016）提出的社区监测行动之可行性外，也改善其知识门坎较高的问题，并形塑一个自行收集数据与客观信息相互验证的学习效益。G省虽然也受到空污影响，但社区行动者多是以网络中心者（center）及孤立者的角色存在社区中，较少扮演知识、资源的中介者或掮客。

我们其实会遇到的困难是说，纵使我们挖到这些信息，要让更多人知道，那个XX网络平台的触及率其实是很低的，但我们希望更多人关心政府跟企业的问题，能够唤起民众的自觉。（T-N2-1）

像XX组织，就会把我们所知道的事情或问题点、要求，经由媒体散布出去登上报纸、电视、网络，这个就是我们网络平台触及不到的层面。上了媒体之后，官方就会有压力，就必须解释说明。（T-N2-1）

三、公民科学及公民参与途径可有效连结在地资源与网络行动以共创协力创新策略

过去学者认为在都会区的民众对于公共议题的讨论大多表现出冷漠且意识薄弱的状态（刘弘煌，2016:207），但研究者却观察到，积极公民（positivecitizens）先透过组织结盟来打造社区书店吸引游客与在地居民共同讨论公共事务的群聚（clustering）现象，希冀提升民众对于空气污染知识并启发对空气质量政策改善之意识。尔后，藉由赋权（empowerment）概念向在地行动者推广低门坎的科技设备及闲置空间之使用，以既有硬件资源及人人皆有手机的条件来进行知识培力而达到集体行动的成效，并且逐渐产出社区治理的创新想法及策略（EizaguirreandParés,2019）。

我觉得书店是一个让地方文化或是知识提升最好的方式，像XX那边主要就是以地方创生和环境保护永续的书籍为主，那我这边是比较偏向心理学、权利或让社区凝聚的类别。（Y-N3-1）

如前所述，政府与环境组织在社区内的扎根程度不够，居民对于空气议题几乎依靠自身力量希望能够影响企业与地方行政组织进行相关政策制定与承诺。居民对于政府、学者与环保团体存在不信任关系，认为他们是别有居心的可疑份子，导致网络治理的成效不如预期（林鸿扬，2019：68）。然而，社会组织在透过在地资源与既有人力，以参与式预算理念鼓励民众，特别是年长者愿意走出家门，共同关心社区事务。于是，共餐成为刺激民众提出社区问题与解决策略的手段，最终则是希望永续经营以达到凝聚认同感，形塑向下深根的公民培力之目标。同时，社区中长期深耕的社会组织扮演中介者角色并连结地方。

我们本来很担心能不能凑到30位，因为居民要自己缴钱，不是吃免钱的。缴钱之外他们还募款，很快在三天内就募到快十万块，所以原本这个30人的共餐行动很快就完成目标了。11（Y-N1-1）

我们成立了自治委员会，让共餐不是依赖村长或头人来办的，是让大家一起，变成一个人人都是领导者的民主制度，再选出共餐自治委员。现在是两个礼拜至少开一次会，那这个共餐自治委员会不只讨论共餐，也是村内的扩大村务会议。像村内的环境啊，各种事情就会透过这个会议来讨论，甚至村内的经济发展都讨论过。我们也带他们去社区参访，空污的问题他们也提过。过去是我们一直主动要居民来讨论但他们不来讨论，但现在是我们不怎么讲，他们却主动发起要讨论环境空气的问题。（Y-N1-1）

培育居民从事参与式预算、社区书店教育的行动，并以挨家逐户来进行社区访视，让居民不再害怕接触艰难的空污问题。同时，透过中介团体（社会组织、学术单位）的链接，让居民透过VGI共同产出空气质量的空间信息，将相关信息提供给公部门进行建议，并逐渐形塑社区居民的话语权。居民从对于要如何改变空气污染问题的消极与回避，逐渐透过对于社区公共事务的参与（例如：美化环境）又逐渐关心空污治理的问题。参与式的推动模式不再专属于都市社区，在以老龄人口为主的农村也能带动他们投入环境治理的动机与行动，更是建立与跨部门协商空污议题的信心。

我们后来之所以会战略转进，一个最主要的原因就是说，我国现在最重要的还是怎么凝聚大家公民参与的力量。经过反复的讨论我们就觉得参与式预算其实相较于现在所有的途径，它能快速、以全新的观点促进民众参与的动力，因为至少是有一个额度可以让居民作主的。只是在于操作者是不是有让它做到民主的程度。（Y-N1-1）

你知道居民以前我们跟他讲说空气很不好的时候，他们都知道但会回答说：那又可以怎样，我们根本没办法斗过企业。可是现在我们这村子有人又会开始关心起空气污染的问题，然后想从自己社区开始做一些改变。（Y-N1-3）

因此，社会组织选择进驻社区、透过逐家逐户的拜访，并连结在地其他社会组织、宫庙、地方管理者建立行动者网络治理场域，促使居民对于共同治理社区事务的信任感，也改善民众对于政府及环保团体不信任的困境（林鸿扬，2019:65），转而扮演社区协力的中介者与掮客。

结论与建议

一、透过知识培力的领导及水平网络的治理策略提升在地民众投入环境议题的认同及地方感

本研究观察G省对于空气污染的治理现况，发现因为企业的进驻带来大量外移人口，却无法将在地文化及地方感相互连结。此外，地方经济由于与企业存在着互赖关系而促使居民对地方政府及环保团体产生不信任感。然而，多元的社会组织藉由都市常见的书店结合咖啡厅、沙龙座谈等空间打造一个能吸引年长者、外来工作者、新住民及游客等不同背景的民众前来认识环境知识并且参与讨论即对话的场域。

本研究认为两地社区治理的第一步策略皆是透过多元利害关系人的参与来建立民众关心公共事务的意愿。只是，社区中缺少长期进驻扎根的社会组织，因而仍以公部门及企业作为议题沟通的主要领导行动者。换言之，社会组织在社区进行协力行动的过程若采取定点、不定期的倡议模式则会较为缺乏在地深耕的角色及功能。尽管G省社区行动者企图培力居民透过科学设备与VGI的集体行动来建立一套创新公民参与途径，但由于缺少社会组织扮演中介者的连结，导致在地社区仍是受到垂直领导的限制。

二、参与式预算可作为空污治理场域中群众领导及水平治理的参与途径，并连结在地行动者网络之协力策略

空污治理是一个具有跨域、跨部门特性，且须共同合作的公共议题，过往社区民众透过单次的公听会或游行并无法有效以去中心性地进行沟通，并了解自我在社区事务所扮演的角色。研究者发现对于环境事务的治理无法单靠地方基层管理者个人的努力，仍须有多元的组织进入社区并扮演中介者角色。若能带领民众认识科学知识且了解在地居民想法，便能培力其公民话语权的建立与传播。社会组织因村长的连结而扮演中介者的角色协商各地方行动者，并进驻社区以挨家逐户拜访策略来推展参与式预算，进而掌握在地多元行动者的连结及脉络。同时，以家户连结公共议题讨论的路径搜集民众想法，包含社区绿美化、共餐服务等利用既有资源所产生的创新策略，以建立公共议题的关怀意识。尤其，参与式预算的操作若能以跨部门途径来推动地方历史文化作为环境治理的基础，就更能响应多元行动者网络对于地方协力（localcollaboration）的重要性（Wright,2010）。简言之，社区协力创新治理需要从横向串联来进行议题治理，垂直连结的效益并不显著。此外，若能透过青年族群的长期深耕，从地方（locality）到公民参与、从生活需求规划到凝聚共识，便能突破中心化的政府（国家）领导（state-led）困境，也能拉近社区行动者之间的差异性（bridgingdifference）而建立与企业对话的能力。

三、透过居民行动连结多元行动者之网络关系，并重构在地资源与集体行动

多元行动者的网络参与强调开放（open）与重组（reassembling）的协力型态（周睦怡等，2018），社区中的空污治理行动者若仅由行政机关与基层领导而没有非政府组织、学术机构培力居民的环境识觉，则协力创新的效益便不易呈现。研究者发现在空污场域中透过书店、文化沙龙、空气质量观察行动等策略让社区重组既有资源并教育民众空污知识以共同产出（coproduce）跨域的空间数据。换言之，社区治理可从多元网络的网络（anetworkofnetworks）做为协力创新之核心思维，让社会经济场域中的行动者整合地方资源桥接多元行动者空间进行交流、讨论和对话，才有可能以网络协力途径共构（co-construction）解决社会事务的策略（MendellandNeamtan,2010）。

综上所述，影响社区协力创新的运作并非完全取决于丰富的外部资源，而是须有长期进行空污培力及网络链接的在地组织，也就是建立社区治理的永续及稳定因素（Nikulaetal.,2011）。G省地区虽然拥有较为丰沛的资源，但其以由上而下（行政机关、社区菁英）策略推展空污治理，采取单向路径（政府、企业）向外进行被动的污染管制倡议，无法连结多元行动者的效益。

未来研究建议则是可从问卷调查来评估社区居民对于协力创新的认知及态度，并观察前述所提及的创新策略案例（例如：自发性空气质量行动）之操作效益。

转自：“质化研究”微信公众号

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