【名家观点】孙久文团队：构建新发展格局 促进高质量发展

一、作者简介

张立群，国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

孙久文，中国人民大学应用经济学院教授，博士生导师

肖金成，中国国土经济学会理事长，中国社会科学院大学博士生导师，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长

张云，河北经贸大学经济研究所研究员，博士

陈文晖，北京服装学院商学院研究员

二、引用本文

张立群,孙久文,肖金成.构建新发展格局 促进高质量发展[J].经济与管理,2023(2):1-10.

三、文章摘要

党的二十大报告指出应加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局必须以做强自身为基础，构建新发展格局必须着力应对好三重压力，构建新发展格局必须要全面落实好扩大内需战略。党的二十大报告对中国式现代化进行了五个方面的阐述，区域协调发展是我国经济社会高质量发展的重要环节，也是实现中国式现代化的重要途径。为解决区域发展不平衡不充分的问题，要从人与自然和谐共生与进一步缩小区域发展差距的具体任务出发，赋予区域协调发展新的内涵。此外，还应以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局。人与自然和谐共生是高质量发展的应有之义。

四、原文作者

张立群  孙久文  肖金成

五、原文刊发

《经济与管理》2023年第2期

六、关键词

新发展格局  区域协调发展  中国式现代化  城市群  都市圈  高质量发展

加快构建新发展格局

张立群

党的二十大报告要求加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是新时代以习近平同志为核心的党中央针对世界百年未有之大变局和我国经济发展面对的困难挑战，作出的全局性重大战略安排，对应对国内外错综复杂形势和困难，着力推动高质量发展具有极为重大和关键的意义。我们必须准确把握、积极推进。

一、构建新发展格局必须以做强自身为基础

当今世界正面临百年未有之大变局，对抗因素增加，经济全球化面对严峻挑战。面对这一空前复杂形势，要积极从自身挖潜力，找出路。要把中国经济长期向好的诸多有利条件充分组合起来，促进中国经济率先复苏，持续回升向好，进而对世界经济发挥越来越大的拉动作用；促进各国越来越重视中国机遇，越来越依靠中国机遇，进而推动经济全球化进入以构建人类命运共同体为主线的新时期。通过第一个百年的发展，我国已经形成比较雄厚的物质技术基础，拥有强大的生产和供给能力。我国粮食总产量已连续8年超过1.3万亿斤，有220多种工业产品产量居世界第一。同时，基于十四亿多人口和四亿多中等收入群体，我们有超大规模和极具增长潜力的国内市场。此外，从支持经济增长的要素供给条件看，我国劳动年龄人口超过8亿人，16~22岁在校学生达7000万人左右，人力人才资源供给丰富；我国国民总储蓄率持续保持在40%以上，各类存款规模超过250万亿元，支持建设投资的资金供给充分。通过长期技术引进，依靠中国人民爱学习的优点，我国通过引进、消化、吸收、再创新，不断形成和发展了我国应用技术研发团队和研发能力，与新型举国体制在重大关键技术攻关方面的加快起步相结合，我国技术要素供给亦有保障。在看到供给和需求方面一系列有利条件时，还要看到我国经济结构变动潜力巨大，经济长期高成长性比较好。我国经济发展不平衡、不充分的问题仍然普遍而深刻，城乡结构、区域结构、收入分配结构变动潜力巨大，其所带动的消费结构、产业结构变动潜力巨大。中国经济仍具有巨大的增长潜力和长期的高成长性。只要我们充分调动一系列有利因素，通过扩大内需激发超大规模国内市场巨大需求潜力，促进投资强劲增长，消费全面回暖，就会有效应对出口可能出现的波动，使总需求增长提速，进而有效克服需求收缩制约。由此就会形成需求带动下的生产全面活跃。国内大循环就会全面畅通，内循环带动外循环的力度显著增强，构建新发展格局就会取得良好开局。

中国是当今世界的第二大经济体，在世界经济增量的占比已达三分之一左右。中国经济若率先开启回升向好的新周期，就一定会对世界经济提供重要拉动；就一定会使各国更加重视中国经济回升的机遇，与中国建立合作关系的愿望会更加强烈，行动会更加积极。对抗的因素就会因此减少，经济全球化就会进入更具活力的新时期。

二、构建新发展格局必须着力应对好三重压力

2022年12月份的中央经济工作会议指出：我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。

第一，内需增长低迷导致需求收缩问题持续加重。需求收缩问题由来已久，原因复杂。特别是三年来的疫情冲击，使国内投资、消费恢复迟缓，内需不足问题较为突出。2022年1-10月份，消费增长率为0.6%，较1-2月份降低6.1个百分点；投资增长率为5.8%，较1-2月份增长率降低6.4个百分点。内需恢复迟缓导致的需求收缩问题突出。

第二，2021 年各地方在贯彻新发展理念的实践中，一度出现了一些单兵突进现象。例如，单独突出减碳目标。由此出现了不考虑全国能源供应的安全性，不考虑全国产业链、供应链安全稳定，较大幅度减少煤炭产能，重化工原材料产能的情况。这些活动就导致了火电发电用煤价格大幅上涨，电厂发电成本大幅提高，进而使减发、停发情况不断增加，导致多地大面积拉闸限电。由于重化工原材料生产受到较大制约，原材料价格出现大幅上涨。这些都表现为供给冲击，是工业增速和经济增速下降的重要原因。

第三，受以上问题影响，企业生产必然面对市场需求不足，销售困难加大，财务收支困难加大，原材料成本提高，电力供应不好等多种困难。这些问题必然导致预期转弱。

综上，三重压力给企业的生产经营活动带来多个方面的困难，已经成为构建新发展格局、推进高质量发展的突出障碍。

2022年，按照党中央、国务院有序推进碳达峰、碳中和，坚持先立后破原则等要求，各方面积极释放先进煤炭生产能力，根据市场需求变化增加重化工原材料生产，切实做好保供稳价工作。电力和能源保供成效显著，电力供给稳定，动力煤价格明显回落；原材料价格持续回稳，对改善企业生产经营条件提供了积极支持。但需求收缩问题仍然突出，成为制约企业生产恢复、制约经济回升向好的突出困难。

回顾我国经济增长历程，自2010年开始，需求收缩是导致我国经济增速持续下降的主要原因，已持续10年以上。

2008年开始的国际金融危机，对我国出口增长形成强烈冲击；之后2015年开始的中美贸易战，对我国出口形成进一步冲击。受这些因素的影响，2010-2019年我国出口（美元）增长率从31.3%降低到0.5%。从国内看，经济发展不平衡、不充分的矛盾和问题，例如，城镇化推进不平衡的问题，对投资增长形成明显制约。占总投资五分之一左右的房地产投资，就面对两难困境（一二线城市与三四线城市冰火两重天，导致大城市拿地难、中小城市卖房难。房地产在两难格局下发展空间较大收缩），2010-2015年房地产投资增长率从33%降低到1%。还应注意到，房地产与制造业之间有多个紧密的产业链关系，房地产收缩导致制造业企业订单减少，使其投资愿望和投资能力下降。受房地产较大收缩的影响，2011-2016年，制造业投资增长率从30%降低到2.8%。制造业投资大约占总投资的三分之一左右，房地产投资加上制造业投资，就占据了投资的半壁江山。2010-2019年，房地产和制造业投资增速的大幅下降，使总投资增速从23.8%降低到5.1%。投资和出口是我国总需求三驾马车中的重要的两驾，占总需求的半数以上，这两驾马车速度大幅下降，必然使总需求显著收缩；企业订单大量减少，就必然引起企业生产大量缩减，必然导致经济增长率回落。这一过程还会引起加速机制的作用，即需求收缩→经济增速下降→各个方面收入下降→需求进一步收缩→经济增速下降的循环。因此，2019年已经感受到经济下行压力明显加大。2020年以来，受疫情严重冲击影响，需求收缩问题更为严重，经济下行压力进一步加大。

综上，畅通国内经济大循环必须要解决需求收缩这一突出问题。

三、构建新发展格局必须要全面落实好 扩大内需战略

扩大内需是全面畅通国内经济大循环的关键举措，也是构建新发展格局的关键举措。2020年4月17日中央政治局会议提出，要坚定实施扩大内需战略。党的二十大报告提出要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性。着力扩大内需并尽快取得显著成效，已成为加快构建新发展格局，着力推进高质量发展的当务之急。

扩大内需的立足点是中国超大规模的国内市场。有些观点认为，随着经济总量快速扩大，我国居民基本生活需求已经满足，进一步扩大面临天花板。例如，提出我国城镇居民户均拥有1.1套左右的住房，房地产市场达到供求平衡拐点等。需注意到，一是这个计算方法的结果无法实现。因为人口具有很强的流动性，而住房是不动产，将二者在全国城市进行平均分配，无法完成。二是存在较大的历史和发展的局限性。我国的城镇化率，特别是户籍人口城镇化率，与高收入国家、发达国家比较，仍然有很大差距。因此，中国的城镇化仍将持续较快推进，城镇人口特别是户籍人口仍将持续较快增长；满足其住房需求，仍然需要建设大量的住房。此外，从满足人民美好居住需求出发，存量住房的质量、布局也需不断提高，需要一代又一代更新。综上，以14亿多人口美好需求释放为基础的国内需求潜力巨大。

扩大内需必须找到有效的实施路径。2020年以来各方面积极落实扩大内需战略，但成效还不显著。其原因既有疫情冲击的影响，也有各方面想更多发挥企业和居民在扩大投资、扩大消费方面的作用。实践证明，市场形势不好，需求不足时，企业的生产投资活动不是增加，而是减少；居民的消费支出，受就业预期和收入预期不好的影响，也会减少。因此，企业和居民都是跟随市场变化而变化。支持企业扩大生产和投资的相关措施，以及促进居民消费的相关措施效果就都不会明显。各国的实践和相关理论分析均表明，有效扩大内需必须充分发挥政府宏观经济政策逆周期调节的作用，必须充分发挥政府投资的作用。2022年，党中央国务院更加重视加强政府投资，充分发挥政府投资的带动作用。2022年4月26日中财委第十一次会议提出要全面加强基础设施建设。习近平总书记在主持会议时强调：基础设施是经济社会发展的重要支撑，要统筹发展和安全，优化基础设施布局、结构、功能和发展模式，构建现代化基础设施体系，为全面建设社会主义现代化国家打下坚实基础。为此，国家发改委依据“十四五”规划确定了102个重大建设项目，财政和货币政策综合发力确保项目建设资金需要；包括发行地方政府专项债接近4万亿元，投入政策性金融资金超过7000亿元。多措并举下，基础设施投资增速持续回升，成为投资里最具活力和支撑力的部分。

2022年12月份中央经济工作会议要求，要充分发挥政策投资和政策激励作用，带动全社会投资增长。财政货币政策要围绕重大项目建设，加力提效、精准有力。要全面贯彻落实好会议精神，进一步抓好全面加强基础设施建设这一既关系当前扩大内需成效，又关系为社会主义现代化强国高水平奠基的重大战略任务。围绕网络型基础设施、城市基础设施、农业农村基础设施、国家安全保障基础设施等重大领域和重大工程，全面开展落实工作，尽快见到实物工作量，使扩大内需效果显著提高。

牢牢抓住扩大内需这一战略基点并见到显著成效，国内经济大循环就会全面畅通，中国经济回升向好的基础就会极大巩固，企业生产经营形势就会全面好转。加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展等供给侧结构性改革任务就会得以全面推动和落实。随着新的发展格局全面构建，我国在世界大变局中的积极作用必将加快显现，世界经济增长和经济全球化必然有望开新局，和平发展、合作共赢的主旋律必将全面加强。全面建设社会主义现代化国家的新征程就会冲破当前的各种艰难险阻，实现良好开局和起步。

以区域协调发展推进中国式现代化

孙久文

习近平总书记在党的二十大报告中对中国式现代化进行了五个方面的性质阐述：中国式现代化是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。如何推进中国式现代化的实现？笔者认为，区域协调发展是推进中国式现代化的重要途径之一。

一、区域协调发展与中国式现代化的关系

区域协调发展是我国经济社会高质量发展的重要环节，也是实现中国式现代化的重要途径。区域协调发展在中国式现代化进程中的作用主要表现在：区域协调发展致力于缩小区域发展差距，提高生产要素在区域间的流动，根据各地区发展的条件和发展定位，实现区域间的合理分工和优化发展，从而实现区域的高质量发展和全体人民共同富裕。

从理论和实践来看，区域协调发展与中国式现代化的关系体现在以下三个方面：

第一，区域协调发展是实现全体人民共同富裕的基础。中国式现代化是中国十四亿多人口的现代化。我国960万平方公里土地，生活在其上的中国人民，经过40多年的改革开放，经济社会发展迅速，打下了实现现代化的良好基础。但是，中国各区域之间以及各区域内部的发展差距仍然十分巨大，各区域发展的不均衡不充分问题的解决仍然任重道远，特别是欠发达地区和低收入人口要实现经济发展与生活富裕，还需要作出巨大的努力。因此，中国式现代化要以区域协调发展为手段，实现区域的共同发展为目标，在解决分配公平的基础上，实现全体人民共同富裕。

第二，区域协调发展是高质量发展的重要环节。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。区域协调发展是其中的重要环节之一。现阶段我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，区域的高质量发展也成为区域发展的首要任务。区域高质量发展实际上就是要实现区域经济资源和自然资源的优化配置，优化重大生产力布局。如何才能优化重大生产力布局？关键是在对区域发展准确定位的基础上，充分发挥地区的优势，让每一个地区都加入到经济发展中来，推动区域经济实现质的提升。第三，区域协调发展是实现创新的重要基础。

我国进入中国式现代化的推进时期，创新是发展的核心动力。创新要素是促进高质量发展的核心要素，也是实现现代化的核心要素。然而，创新存在一个要素空间配置的基础性问题。我国目前创新要素的分布不均衡，东部地区创新要素资源明显高于西部地区，通过合理引导东部沿海地区创新要素向中西部移动，带动中西部地区的经济发展，缩小东中西部地区之间的发展差距，可以使创新发展具有更大的回旋空间。

二、新时代区域协调发展的新内涵

新时代我国区域发展面临新的机遇和挑战。

我们需要对区域协调发展中的区域经济增长动力机制、区域产业结构优化、区域产业区位选择与布局、区域经济政策与机制等重要问题进行深入研究，形成区域协调发展的根本性指导意见。与此同时，为解决区域发展不平衡不充分的问题，还要从人与自然和谐共生与进一步缩小区域发展差距的具体任务出发，赋予区域协调发展新的内涵。

1.以经济带为骨架优化区域空间结构。最近十年来，我国区域重大战略的实施促进了带状经济区的形成。带状经济区的形成在空间上造成了一个全新的国土空间骨架：一是长江经济带的第一横轴。长江经济带东起上海、西至云南，横跨我国东中西三大地带，覆盖面积超过205万平方公里。2019年人口和 GDP 占全国的比重分别约为42%和46%，是我国经济社会繁荣和稳定的重要支撑。长三角和成渝双城经济圈是其中最重要的组成部分。二是黄河生态保护与高质量发展带的第二横轴。黄河流域规划范围涵盖青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省份，横跨我国东中西部，覆盖面积130万平方公里。2019年人口和GDP占全国的比重分别为34%和25%，支撑起了我国北方经济社会发展的脊梁。三是沿海经济带的纵轴，包括京津冀与雄安新区、长三角地区、粤港澳大湾区的整个由海岸带和沿海高铁、高速等交通线撑起的我国沿海经济带。沿海经济带的经济规模占到全国50%以上，成为我国对外开放和加快发展的主要区域，是我国当前乘风破浪行驶的现代化巨轮的压舱石。

2.以网络化和数字经济发展为主要途径推动城乡一体化发展。网络化发展指的是快速通达的交通基础设施和完善的网络与信息通讯基础设施推动的区域经济发展。网络基础设施的发展使各区域之间、大中小城市之间、城乡之间在产业、经济、文化等各方面的联系增多，时空距离的缩短，即便是最偏远的乡村，也加入到国家发展的大趋势当中。由于城乡一体化是区域协调发展的重要组成部分，落实新型城镇化战略，已经具备了基础条件。然而，现阶段我国城乡居民的收入差距仍然较大。2021 年，我国农村居民人均可支配收入为 18 930.9元，而城市居民人均可支配收入为47411.9元，农村居民仅为城镇居民的 40%；农村居民年人均消费支出为15 915.6元，而城镇居民人均消费支出为30307.2元，农村居民是城镇居民的63.2%。为了实现区域协调发展，就必须实现城乡一体化，以缩小农村居民与城镇居民的收入差距，这是实现中国式现代化中全体人民共同富裕的重要组成部分。网络化和数字经济为欠发达地区特别是欠发达的农村地区的发展注入新的动力，抓住机遇实现新动力推动的新发展，加快实现城乡一体化。

3.以国家政策扶持为重要手段推进特殊类型地区发展。党的十九大报告对促进区域协调发展作出重要部署，提出要加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等特殊地区的支持力度，五年来成就斐然。特别是我们取得了脱贫攻坚的伟大胜利，消灭了绝对贫困人口，解决了困扰中国人民几千年的一个难题。在党的二十大报告中对进一步强调支持革命老区、民族地区加快发展，加强边境地区建设，推进兴边富民，稳边固边。这些新的部署，是党中央立足我国国情、应对时代课题的战略安排，也是进一步推进区域协调发展的行动指南。这些特殊类型地区由于自然条件不利和经济基础薄弱，在新发展阶段应继续着力加强老少边贫地区交通、水利、能源、信息和物流等基础设施建设，巩固拓展脱贫攻坚成果以推进乡村振兴。

三、实现新时代区域协调发展的主要途径

落实党的二十大精神，根据当前我国经济社会发展的理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑的具体要求，实现区域协调发展需要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局这一主线。就新发展阶段而言，当前中国已经是世界第二大经济体，科技实力、综合国力和人民生活水平跃上新的台阶。就新发展理念而言，要把新发展理念完整、准确、全面地贯穿区域发展的全过程和各领域，特别是要以创新驱动区域发展，以实现平衡发展和充分发展的目标。就构建新发展格局而言，立足当下历史时期，以国内大循环为主体，完善联结各区域的经济发展的产业链和供应链。

具体实现的途径，就是要贯彻党的二十大报告中提出的实现区域协调发展的四大战略：

首先，深入实施区域协调发展战略。区域协调发展战略在缩小区域发展差距，实现区域协调发展方面发挥积极作用。我们要从四大板块着手，对区域之间的规模、质量、速度、时序等进行中长期的谋划。

其次，深入实施区域重大战略。推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，是既定的发展任务，已经进入到稳步推进的时期；推动黄河流域生态保护和高质量发展，是未来时期统筹东中西、协调南北方的核心任务；高质量建设雄安新区，在我国平原地区和人口稠密地区建设一个新型城镇化的示范地区；推动成渝地区双城经济圈建设，是平衡我国东西部大地域战略布局，拉动西部地区加快发展，并形成面向南亚地区战略基地的重大举措，具有及其重要的战略价值。

再次，深入实施主体功能区战略。健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。鉴于各地区自身资源环境条件的不同和经济发展水平的差异，重要任务是规定各地区在全国经济布局中的地位，形成城市化地区、粮食主产区和生态地区。

最后，深入实施新型城镇化战略。新型城镇化是以人为核心的城镇化，加快农业转移人口市民化，推动城乡统筹发展。现阶段，我国城镇化发展处于挑战和机遇并存的时期，要抓紧完成的主要任务有：提高城镇化质量，推进城乡一体化，加强基础设施建设，完成城市更新。

以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局

肖金成  陈文晖

党的二十大报告提出：以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。城市群和都市圈是区域发展的不同形态，都是城镇化的重要载体，和超大城市、特大城市以及辐射功能强的大城市有密切的关系。构建大中小城市协调发展格局，应以城市群和都市圈为依托。结合我国城市群、都市圈发展的现实，谈一谈对城市群和都市圈的认识，并提出几点促进区域经济一体化发展的对策建议。

一、促进“同城化”，打造轨道上的都市圈

都市圈是都市辐射影响的区域，是城市圈的特殊形态。所有的城市都不是孤立的，与周边的农村相互依托而存在。不管是大城市还是小城市，与周边地区均存在密切的经济联系，谓之城市圈。随着工业化和城市化的推进，交通条件的变化，城市规模越来越大，出现了人口高度集中的大城市、特大城市、超大城市。多大的规模可称为都市，在汉字的语境中，都市本身就含有大的意思，从没有把中小城市称为都市。国际上也没有统一的标准，实际上很难严格来界定，实力不同，结构不同，购买力不同，交通条件不同，甚至是体制不同，影响范围也不同。中国的基本特征是人口多，东中部地区人口又比较密集，所以中国对都市标准的界定相对应高一些。根据2014年《关于调整城市规模划分标准的通知》对城市标准的界定，城市常住人口1000万人以上叫超大城市，500万人到1000万人叫特大城市，300万人到500万人叫Ⅰ型大城市，100万人到300 万人叫 II 型大城市。100 万人刚刚进入大城市的门槛，称为都市有点勉强，300万人及以上的1型大城市称之为都市不会有异议。因此，都市的标准应明确为城市常住人口300万人及以上。

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确：都市圈以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心。一般来说，有多少都市就有多少都市圈，但也有例外情况，如两个都市离得很近，辐射范围基本重合，两个都市圈合二为一。还有一种情况就是一个都市的辐射范围完全覆盖了另一个都市的辐射范围，甚至一个都市的辐射范围覆盖了多个都市的辐射范围。如上海的辐射半径可达200公里，辐射范围较大。虽然附近的苏州、宁波城市规模也很大，因都在上海都市圈范围之内，只能作为上海都市圈的组成部分。有的都市辐射的范围与另一个都市辐射的范围重合一部分，因此仍有存在的价值。如天津与北京的辐射范围虽然重合一大部分，但并未完全重合，所以天津对外仍有一定的辐射功能。

透视现有的都市圈，可以发现，“一市独大”的情况比较多，像武汉、西安、昆明、太原、南昌、南宁等，大多位于中西部，在100公里甚至150公里范围内，没有100万人以上的城市。

2019年2月19日，《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出：“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力”。规划建设现代化都市圈在实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进乡村振兴、形成布局合理的城市群等方面都具有重要的意义。

规划建设现代化都市圈，有利于增强都市对周边地区的辐射带动功能，加快都市周边中小城市的发展，“削平”都市与周边城市之间的“悬崖”，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。建设“轨道上的都市圈”，可使交通更便捷，要素流动更顺畅，实现都市圈的“同城化”。

二、促进网络化，加快形成优势互补、高质量发展的城市群

城市群是若干都市圈和城市圈相互耦合而形成的城市密集区。我国人口众多，70%以上集中在东中部地区。随着城镇化推进，城市规模迅速扩大，交通条件根本改善，城市联系不断增强，形成多个城市群，已成为中国经济发展的重要支柱。

目前城市群内部城市的竞争比较激烈，城镇体系不太合理，行政壁垒不同程度存在，合作机制尚需完善，市场、公共服务、交通一体化的进程还需提速。例如，京津冀城市群有北京、天津两座超大城市，仅有石家庄一座Ⅰ型大城市，只有唐山、邯郸、保定、廊坊、邢台五座 Ⅱ 型大城市，城市体系明显不合理。应通过规划，减弱超大城市、特大城市的“虹吸效应”，突破行政壁垒，加速形成城市功能分工，达到优势互补，将单个城市的竞争力转化为城市群整体竞争力。

合理的城镇体系是城市之间规模上有落差，但不应过大。在城市群里，多个中心城市共同辐射一个区域，由于交通的网络化，小城市的区位劣势在弱化，成本优势在强化，很多成本敏感的产业，如占地多、劳动力密集、附加值不高的产业将转移到中小城市和小城镇。中小城市和小城镇通过参与产业分工，就能够找到发展机会。所以，在城市群里，产业集群众多，产业链条延长，交通更加便捷，对人口的吸纳能力更强，就有可能实现大中小城市和小城镇协调发展。

三、促进一体化，建立城市群、都市圈合作机制

城市群和都市圈一般跨县、跨市甚至跨省，无论都市圈“同城化”还是城市群一体化，必须加强行政区之间的合作，建立合作机制非常重要。中国的行政区自上而下，垂直管理，效率很高，但也有弊端，就是横向分割，要素流动不畅，影响全国统一大市场的发展。因此，应建立不同尺度的经济区，与行政区并行不悖，形成行政区和经济区“双轮驱动”的管理体系。城市群和都市圈属于经济区，通过体制创新，探索建立城市群和都市圈的体制机制。

（一）建立城市群市长联席会议制度，设立城市群管理办公室

各城市群应普遍建立市长联席会议制度，每半年召开一次会议，讨论解决区域合作中出现的问题。联席会议下设办公室作为常设机构，负责落实联席会议作出的决策。出席会议的是各市的市长，市长不分级别，无论是地级市、县级市还是直辖市，地位应该是平等的。参加会议的市级领导可代表本市提出本市的利益诉求，并代表本市议决联席会议办公室提出的事项。市长联席会议主席可轮流担任，也可以由一个规模最大的城市的市长担任。办公室可设在城市群中最大的城市，也可以由市长联席会议决定。

（二）都市圈应搞责任制，建立都市圈领导小组

都市圈的核心城市一般首位度较高，不仅人口多，而且经济实力强，因此应起引领作用。都市圈涉及的地级行政区较少，可以核心城市为主建立都市圈建设领导小组，定期或不定期召开会议，对都市圈规划、建设、管理作出决策。领导小组下设办公室。办公室负责日常工作，落实领导小组议决的事项。

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，构建都市圈一体化发展机制，加快构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等，建立城市间多层次合作协商机制，健全规划协调机制，围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。完善社会参与机制，要广泛听取社会各界特别是利益相关方意见建议。增强都市圈内社会各方的认同感和积极性，形成共同参与和支持都市圈建设的强大合力。

（三）设立城市群、都市圈发展基金

《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，积极构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制，加强城市间税收优惠政策协调，鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。可以设立城市群、都市圈发展基金，建议各市按照财政收入的一定比例缴纳，用于跨省、跨市、跨县交通设施和其他必要项目的建设。

（四）探索经济区与行政区适度分离改革

中共中央、国务院批复的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，探索经济区与行政区适度分离改革。经济区应强调横向协调、相互合作、优势互补和互利共赢。行政区应强调上下一体、办事效率和责任担当。通过建立经济区合作机制，并与行政区适度分开，可以实现功能互补、双轮驱动的效果。

人与自然和谐共生:高质量发展的应有之义

张云

一、人与自然和谐共生：中国式现代化的核心要求

建设人与自然和谐共生的现代化，是党的二十大报告赋予中国式现代化的本质要求和基本特征。从系统论观点看，人与自然和谐共生，是指通过自然系统与人类社会系统的有机耦合、结构互补、功能契合、进程一致，创造出高度协调、良性互动的人与自然发展系统。它将“和谐”这一哲学概念与“共生”这一生态学概念相结合作为指导现代化的准则，第一次把人与自然置于平等地位，是对农耕文明依附自然和工业文明征服自然的辩证扬弃，力图探索一条可以使人与自然平衡、协调、持续发展的绿色发展道路，因此是自然观和发展观的重塑。这一现代化新模式的时代意义至少体现在以下三个方面：

其一，西方现代化道路引发的生态危机及生态转型的必要性。现代化是进步、繁荣、文明、富裕的别名，是人类社会由低级不断向高级进步的动态过程。人与自然的关系是任何国家实现现代化都要慎重对待的关系，有什么样的自然观（宇宙观），就会有什么样的发展观。自工业革命以来，西方引领的工业化、现代化模式是逆自然、反生态的，人与自然关系的错置与恶化，导致生态危机、资源枯竭、科技异化、消费异化等一系列现代化疾病的出现，“先破坏后发展、先污染后治理”似乎成了一种宿命。20世纪后半叶以来，经过生态环境运动的洗礼，发达资本主义国家内部的生态环境问题暂时得到缓和，但这很大程度上是由于生态危机的对外转嫁，并不能说明资本主义自身已克服了这个问题。

在中国式现代化历史演进中，习近平总书记首次提出“人与自然和谐共生的现代化”命题，党的二十大报告首次从战略高度明确了生态现代化是实现社会主义现代化强国的重要内容。这一现代化新模式，既是对中国传统生态文化的传承和弘扬，又是对马克思主义生态理论的继承和创新，它反拨了西方现代化模式在人与自然关系上的霸凌行为，既扬弃了“人类中心主义”的片面错误观念，又避免陷入后现代化思潮“生态中心主义”的极端化误区。西欧国家推动的生态现代化是在传统意义的现代化完成之后，缺少明确的结构性解决方案。只有中国正走在生态文明与现代化协同并行的道路上，将在世界上率先开创一条真正的生态现代化之路。

其二，对我国当前生态环境与发展的对立统一关系的清醒认识。改革开放带来了经济的快速腾飞，但粗放式发展方式也伴生出资源短缺、环境污染和生态危机等一系列问题，影响正常的生产生活秩序，给广大人民群众的身体健康带来严重威胁，迫使人们重新审视既有的发展理念和发展模式。

党的十八大以来，生态文明建设纳入国家发展总体布局，污染治理力度之大前所未有，制度出台频度之密前所未有，环境质量改善速度之快前所未有。对比发达国家环境改善历程，我国已经跨越“环境拐点”，主要污染物排放总量渐次达到峰值或跨越峰值，正在进入经济增长和污染物排放逐步“脱钩”的新阶段，厚植了全面建成小康社会的绿色底色和质量成色。然而，还应承认我国生态环境领域的结构性、根源性压力尚未根本缓解，绿色生产生活方式尚未根本形成，实现碳达峰、碳中和任务艰巨，生态环境质量与人民群众的要求还有不小差距。站在新的历史征程中，要着眼于社会主义现代化强国建设，进一步巩固生态文明建设成果。着力解决现代化过程中累积的突出生态环境问题，构筑更加牢固的生态安全屏障，加快补齐生态环保领域短板；着力提升生态系统质量和稳定性，进一步增加生态资源、增殖生态价值，为子孙后代留下绿色银行。

其三，化解新时代社会主要矛盾的重要保障。“十四五”时期我国进入新发展阶段，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这里的美好生活是多维度的，既要生存也要生态，既要温饱也要环保。发展不平衡包括经济建设与环境保护的不平衡，不充分包括绿色发展不充分。人与自然和谐共生的美好生活，既要求创造更多物质财富和精神财富以满足人民群众对更高物质水平和精神生活的需要，又要求提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，让老百姓在宜居的环境中切实感受到经济发展带来的环境效益，不断增强“民生三感”（获得感、幸福感、安全感），提高生活质量。因此，生态文明建设是以人民为中心的现代化，化解新时代社会主要矛盾的关键在于发展-—人与自然和谐共生的发展。

二、绿色发展是实现高质量发展的关键环节

党的二十大报告重申“坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。这意味着人与自然和谐共生的现代化是一种全面的广义的发展，要以生态可持续为前提和基础，努力达到和保持经济发展、社会进步、生态良好的“三生共赢”状态。从经济层面看，人类经济社会发展必须以自然生态系统的承载力为约束和边界条件，尽可能减少对自然生态系统产生的负外部性影响；从生态层面看，要充分认识到良好生态环境的多重价值，加大自然资本投资，加快自然资本增值；从社会层面看，要积极创建绿色生活，使人与人之间实现生态利益的平等共享，将绿色融入和谐社会建设之中。

二十大报告明确指出，“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。这一论断的合理性，是由我国面临的生态保护与经济发展的长期矛盾所决定的。一方面，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济发展是推进现代化进程、解决其他问题的物质基础。资源的高效利用、生态环境的保护、国民素质和人民日益增长的物质文化需求，都要靠社会经济的发展才能维系。另一方面，人与自然和谐共生对发展提出了更高的生态要求，经济的持续稳定发展必须服从和依靠高质量的生态环境支撑体系，建立在过度资源消耗和环境污染基础上的增长是不可持续的。这就需要转变发展方式，发展必须从无节制单向索取自然转向有度有序利用自然，努力建设支撑高质量发展的现代化经济体系，探索“在发展中保护、在保护中发展”的新道路。

2023年2月发布的《质量强国建设纲要》强调树立质量发展树立绿色导向，实现绿色、低碳、循环发展。所谓绿色，并不意味着经济零增长，而是强调发展与保护的协调，力图用更少的资源环境代价来实现经济发展；所谓低碳，就是通过提高能源利用效率，发展新能源和碳汇等方式，用更少的温室气体排放实现经济的持续稳定发展；所谓循环，就是提高资源的综合利用效率，力图以更少的资源消耗支持经济社会的可持续发展。绿色、低碳、循环发展，本质上都是以生态环境容量和资源承载力为基础，改变高耗能、高风险、不可持续的黑色发展模式，瞄准当今科技和产业变革方向，既满足现代化推进的发展之需，又兼顾环境保护的生态之需，力图实现经济发展和环境保护和谐统一。

经济发展与生态保护相统一何以可能？奥义在于新阶段生态资本在高质量发展中作用的深化和广化。回顾经济发展理论的变迁史，生产函数的关键变量从最初的资本和劳动力逐渐转变为人力资本和科学技术，而生态资本也成为不可或缺的基础要素。在生态经济系统中，良好的生态环境不仅是生态产品的直接提供者，而且在很大程度上影响和决定着社会财富的形成能力。自然资本的存量越大，经济社会发展的安全系数就越大，人民生活的幸福指数就越高。绿色生态作为地方品质的重要组成部分，具有越来越明显的要素吸引力，一个宜居宜业宜游的环境有助于吸引游客、人才和投资者前来，有助于自然资本的增值。而绿水青山向金山银山的转化，充分诠释了习近平生态文明思想的重要论断：保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。以经济发展速度来衡量，在经济新常态下，以生态为导向的稳态发展是一个战略性放缓的过程，这个过程更加注重质量和效益。随着资源利用效率的提升、结构的优化和增大动力切换，良好生态环境将成为经济社会持续健康发展的新增长点、人民美好生活的支撑点、展现我国良好形象的发力点。

三、坚持绿色生产方式与绿色生活方式相统一

习近平总书记指出：“生态环境问题归根到底是经济发展方式问题。”促进人与自然和谐共生，关键在于经济社会发展全面绿色转型。

绿色生产方式将循环、低碳思想引入物质生产全过程，在产品全生命周期内做到资源消耗最低化、环境影响最小化。生产方式的绿色转型，意味着生产要素自身的生态化、资源配置效率的大幅提高和整体生产关系的优化。绿色生产方式是一种科技含量高、环境污染少、资源利用率高的新型生产方式。开展资源效率对标提升行动和低碳零碳负碳关键核心技术攻关，推进重点行业和重要领域绿色化改造，使绿色产业、节能产业成为新的经济增长点，实现三个结构（产业结构、能源结构、交通运输结构）的调整优化，从而为循环经济和低碳经济模式提供内在构架。

绿色生活方式是指通过倡导使用绿色产品、参与绿色志愿服务，在全社会形成以绿色消费、绿色出行、绿色居住为代表的自然、健康的生活方式，让民众在充分享受绿色发展所带来的便利和舒适的同时，履行好应尽的公民责任。生活方式涉及衣食住行用各方面，其绿色转型体现为人们对绿色用品愈益青睐，对简约适度、绿色低碳的文明生活普遍崇尚。

人与自然和谐共生指导下的发展方式应当是绿色生产与绿色生活方式的统一。绿色生产方式强调增长要在自然承载力之内，并且致力于更好提供优质生态产品和绿色产品，这就为人们实现绿色消费、绿色出行提供了前提和可能；生活方式的绿色化转型则从市场需求层面倒逼绿色生产的壮大。绿色生产和绿色生活密切联系，相互促进，共同铺就一条经济发展与生态文明建设双赢的发展新路。

四、构建绿色发展新格局

党的二十大报告指出，“推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，重申“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”；在资源节约和循环利用方面，首次提出“实施全面节约战略”，把资源节约提高到了战略层面，提出“发展绿色低碳产业”；在生活方式转型部分，“倡导绿色消费”。这些表述对人与自然和谐共生的新发展格局做出了总体勾画。构建绿色发展新格局是一个循序渐进的过程，要求推进重点领域创新示范。以国家生态文明试验区、国家生态文明建设示范区、国家可持续发展议程创新示范区、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、“无废城市”“海绵城市”建设等平台载体为抓手，通过试点先行、典型引路，推广人与自然和谐共生的改革举措和经验做法，打造绿色发展高地和美丽中国先行区。

绿色发展新格局的实现，要求全面推进生态环境治理体系和治理能力现代化。2022年8月，自然资源部印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》，在严格落实耕地保护制度、坚守底线前提下，采取超常规举措提高重大项目的自然资源要素保障能力，以用地用海等资源要素更好地服务于稳增长稳市场主体保就业目标。这一文件的印发是一个可喜的开端，表明生态文明已从单纯的环境保护或经济增长转向了部门统筹、政府部门和市场主体同心一致的轨道上。此外，全面推进生态产品价值实现机制试点，深化生态补偿制度改革，扩大并完善全国碳排放交易市场建设，建立统一规范高效的国家公园管理体制等举措，都是系统治理、协同治理理念的落实，有助于推进环境与发展综合决策。总之，生态问题本质上是发展问题，生态文明建设本身也是发展。将绿色发展提升到国家战略层面，将生态文明与经济发展放在同一系统内进行综合决策，将为绿色发展新格局的构建提供制度保障。

来源：经济与管理杂志

转自：“经管学术联盟”微信公众号

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