作者信息
陈鹏/陕西师范大学教育学部教授、博士生导师、教育学博士；
余倩怡/陕西师范大学教育学部硕士研究生。
本文摘要
课后服务治理是政府、市场、社会主体、个体等主体通过对话、谈判、协商的方式，共同参与课后服务事务管理并共同承担相应责任的过程。课后服务治理作为“双减”政策实施的关键问题，能有效化解政府与市场失灵的二元困局，提高课后服务资源利用效率，应对课后服务快速变化的复杂局面。而课后服务治理新秩序的构建，需要按照课后服务治理的核心理念与治理方式，坚持全面发展与个性发展相统一，重构多元课后公共服务体系，构建互相合作、互惠互利的主体关系。
2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）。“双减”政策旨在减轻小学与初中学生的两个负担：一是校内作业负担，要求教师实施分层、弹性、个性化的作业管理；二是校外学科培训负担，要求各地不再批准新的义务教育学科类培训机构并要求现有的培训机构全部注册为非营利性机构。“双减”政策的实施是教育领域贯彻新发展理念、推进教育高质量发展、促进学生健康发展的重要举措。
其中，“双减”政策要求义务教育阶段的学校开展课后服务，要求学校保证课后服务的时间和质量，促进学生多样化、个性化发展。课后服务在“双减”政策落实中具有特殊的价值。一方面，学校课后服务承载的最低任务是为学生完成当天的课后作业留有时间，目的在于减轻学生的作业负担。另一方面，除了给学生完成课后作业提供时间、空间外，政策还要求家校社协同合作，为学生提供多样化、个性化的课后服务。在减轻学生课后作业负担之余还有利于降低家长寻求课外学科培训欲望并缓解学生压力，有助于强化学校主体地位，使教育教学任务更多地回归到学校中。
显然，课后服务的实施效果关乎学校教育质量发展的高度，以何种理念和方式实施课后服务又关乎着其实施效果，这就需要突破传统课后服务管理理念，运用公共治理理论来重新审视课后服务，探究课后服务治理内涵及其行动框架。
一、课后服务治理的内涵澄明
课后服务并非什么新鲜事物，自20世纪90年代以来，义务教育阶段学校减负呼声越来越大，我国相继颁布关于减轻学生学业负担的政策，使各地学校提前放学时间，导致“三点半难题”的出现。为了解决这一问题，满足家长对于托管服务的需求，部分义务教育学校开展了课后托管服务，这便是课后服务的雏形。综合课后服务发展的30年历程，体现了我国向素质教育转变的历程，在解决家长对孩子安全忧虑、减轻学生负担方面作出了较大贡献。
然而，当前我国课后服务仍旧处于起步发展阶段且发展不足。首先是课后服务权力主体单一，以地方教育行政部门和义务教育阶段学校为主，课后服务资源来源受限，难以提供多样化的课后服务。其次是权力主体权责不明，政府宣传力度不足，学校在课后服务中重安全管理、轻视服务质量，导致课后服务或因为主管部门的不重视，或因为学校资源不足难以取得高质量发展。最后是课后服务未建立起完善的实施、监督、评估制度，导致我国课后服务出现了看似有人监管但是又少有部门真正监管的“脱管”现象。
因此，课后服务管理亟待转换范式，课后服务不是管理而是治理。课后服务治理是“治理”理念在学校课后服务中的具体表现和应用。所谓课后服务治理是指政府、市场、社会主体、个体等主体通过对话、协商、合作的方式，共同参与课后服务事务，生产或者提供课后服务产品以及服务，并共同承担相应责任的过程。
第一，治理意味着主体多元化。治理实现了对新公共管理的扬弃和超越，批判单纯依靠政府或市场来解决公共问题的方式。因此，治理从产生之初便隐含了多元主体的预设，为打破政府或市场单一主体的垄断提供了新思路。义务教育因其所具有消费的非竞争性、收益的非排他性而被视为公共产品，课后服务作为义务教育的重要组成部分同样具备公共产品的属性，因而我国课后服务绝大部分是由政府举办并向社会公众提供服务，具有强烈的国家垄断色彩。社会组织难以进入决策过程，学生、家长对公立学校提供的课后服务只能被动接受。在此背景下，课后服务治理提出社会责任、学生选择的理念，本质是允许社会组织、学生、家长参与到课后服务事务的管理过程中。一方面，通过扩大社会、家长在课后服务中的参与权、选择权和监督权满足大众多样化的教育需求，实现课后服务的多样化。另一方面，政府鼓励符合资质的多方主体提供课后服务，包括各种志愿组织、按市场机制运行的教育机构，甚至是具备资格的个体都应当有权举办。一言以蔽之，课后服务治理的主体多元化是指社会团体或个体参与到课后服务方案、制度、规划、政策等制度化或非制度化的设计、决策、执行以及评价过程中。主体间不应存在中心与边缘的区分，而应是职能与分工的区别，是主体性的共同参与，从而实现由政府本位或市场本位的单一管理走向国家与公民、政府与非政府组织、公共机构与私人机构、强制与志愿并存的课后服务治理格局。
第二，治理意味着组织结构扁平化。课后服务治理由于多元主体的协同参与呈现出纵向与横向的分权趋势。在纵向上，课后服务治理组织的载体主要由各级教育行政部门和各类教育单位构成。前者作为课后服务治理的实体部分，是课后服务产品的提供者，也是政策的具体决策者和执行者。后者作为非独立的教育部门，其职能是参与、讨论政策议题，协调、解决课后服务冲突问题，以及开展各种各样的课后服务。在横向上，参与课后服务治理的不但有教育行政部门和教育事业组织，还包括各类众多社会组织、教育机构以及个体。这些来自“非官方”的民间组织在课后服务治理中发挥着十分重要的作用，因其存在于大众中，天然地与民众产生密切的关系且社会敏感性较强，能够迅速捕捉到民众的教育需求。这种主体多元化、权力多中心化形成课后服务治理结构的扁平化与非集中化，课后服务治理结构的扁平化趋势体现在两方面：一是中央教育行政部门将权力下放到地方教育行政部门，地方教育行政部门再把权力下放至各级各类学校机构中，赋予学校更大的权力并要求其承担更多责任；二是课后服务决策议题的确定、方案的讨论、活动的实施采用参与式治理，让教育行政人员、专家学者、学校领导、教师、志愿团体、企业、学生、家长等都享有话语权，以提高课后服务质量并增强决策民主化。显然，课后服务治理结构扁平化强调课后服务管理过程中权力运行向度的变化，通过主体间合作、协商、对话的方式实现了从自上而下的权力运行方式到上下互动的转变。
第三，治理意味着制度弹性化。课后服务治理体现政府组织、教育事业单位、各种志愿团体、教育机构和公民组织等多元主体的参与。那么，由如此多元的主体构成的集体行动，应该遵循何种制度使用、分配权力与资源呢？应如何促使不同的利益主体之间达成共识呢？这要求构建一套具有弹性、可操作的课后服务制度体系，课后服务治理制度弹性化主张建立具有普遍意义的制度化和法治化体系，将多元主体的权责、行为约束在规范化的制度框架中，为课后服务实践提供合法合规的制度保障。从宏观方面来说，需要制定课后服务政策法规。在规则体系中，课后服务治理应体现政府、市场、社会的权力分配关系。在进行权力分配的过程中要坚持“权责相当”原则，明晰课后服务治理中政府、市场、社会的权力边界在哪里，不同角色之间的权力与责任应当如何合理分配，尤其是课后服务事权与财权的归属、社会参与和政府管理的权力空间。从微观方面来说，需要不断创新和完善课后服务实践的制度探索。例如，为整合课后服务治理主体的资源，可以采取政府购买第三方机构服务、家校社合作等课后服务实践方式。在采取每一种实践方式时都应当对其进行整体的方案设计，展开充分的论证，明确各方主体进入课后服务实践中的途径与方式，保证科学性与可操作性。
二、课后服务治理的现实需要
党的十八届三中全会以来，我国明确提出推进国家治理体系和治理能力的现代化，课后服务治理作为教育治理系统中的重要组成部分，无疑也要顺应国家发展和治理理论发展的时代要求，呼唤课后服务治理体系与治理能力的现代化。
（一）化解政府与市场失灵的二元困局
一方面，以市场的手段配置课后服务资源有违教育公共性与公平性。在20世纪90年代，伴随着我国经济发展所带来的工业化和城市化进程，家长工作时间与学生放学时间存在缺口，由此形成了“三点半难题”。为了解决这一难题，我国曾以各种形式开展课后服务，部分义务教育学校开始设立晚托班，承担课后监护学生的责任。随着晚托班的不断发展，部分晚托班逐渐演变成补课班，一些社会教育机构趁机从中牟利。显然，这并不符合教育公共性与公平性的价值取向。首先，由义务教育阶段学校提供的课后服务属于准基本公共教育服务范畴，具有公益性和公共性的本质特征，若将开展课后服务的权力划分给市场主体无疑违背了课后服务公共性特征。其次，采用市场这一资源配置手段会导致课后服务优质资源逐渐向经济发达地区以及发展水平较高的学校聚集，加剧了地区间、学校间的教育不公平。
另一方面，以政府的方式配置课后服务资源难以体现教育多样性。21世纪以来，我国教育事业实行了多项改革，体现了政府主导的特性。其中有两项内容对课后服务影响深远：一是学生减负，这项改革虽然主要针对学生学业负担和校外培训负担，但是从实践情况来看，已经明显波及学校课后托管班；二是收费制改革，在《教育部等五部门关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》中明确规定学校不得将课后看护费作为服务性收费和代收费事项。一系列改革虽然没有直指课后服务，但是国家紧缩政策的影响，有偿课后服务在校内的生存空间遭到打击，挫伤了学校开展课后服务的热情与活力，不利于彰显教育的多样性。
为了克服以上两种管理方式的局限性，公共治理实践在教育中应运而生，其主张政府主导、市场牵动，采用多元主体合作的方式达到公益互惠，强调不同利益主体之间协商合作，建设自主管理、民主监督、社会参与的格局。在教育领域采用治理理论既顺应了管理理论发展的浪潮，也有助于破解政府独揽教育权力造成“一管就死”的局面和市场化道路“一放就乱”的现实困境。
（二）提高课后服务资源利用效率的实践诉求
“双减”政策指出要“坚持政府主导、多方联动，强化政府统筹，落实部门责任，发挥学校主体作用，健全保障政策，明确家校社协同责任”。具体到课后服务则要求义务教育阶段学校要充分利用资源优势，通过发挥少年宫、青年活动中心等校外活动场所的作用开展丰富多彩的科普、文体、艺术、劳动等活动。然而，目前课后服务资源的利用效率却未达到理想状态。
第一，学校在课后服务资源供给上有心无力。在课后服务发展过程中，毫无疑问学校应当发挥主渠道作用，应利用学校在人员、场地、资源等方面的优势，主动承担起课后服务的主要责任。但是在课后服务实际操作过程中，学校却面临着许多现实困境。首先，学校主要承担人才培养的职能，其中又以课堂教学、传授知识为主要手段。对于学校而言，仅是合理有效配置课堂教学资源就很考验学校的管理水平。更何况课后服务本质是对课后空间和课后时间的有效利用，供给方不应该仅局限在学校一端。其次，教师权利与课后服务存在冲突。教师作为课后服务的直接提供者，需要在课堂教学结束后花费时间准备课后服务内容，但是教师除了日常课堂教学外，还需要处理学校行政事务以及公共事务等非教学任务，教师似乎难以身兼数职。已有调查研究表明，学校因责任加重、教师情绪等一系列问题，主动开展校内课后服务的意愿并不强烈，甚至抵触。
第二，对社会课后服务的资源利用不足。除了学校教育外，社会教育也具有承担课后服务的重要职责。首先，“双减”政策对课后服务提出了“高质量发展”“家校社协同”的总体要求。要实现这一目的，便需要社会其他主体的参与，如少年宫、博物馆、科技馆等青少年实践基地以及社会上其他具有教育资质的公益性组织。其次，相较于学校教育，社会教育更能够为课后服务提供多样化的活动内容、活动空间等资源。与其将多样化的课后服务收归学校所有，不如将其释放到相应的社会组织中去，实现各司其职。但现实情况则是我们很少能够在上述社会机构中寻觅到课后服务开展的踪影，可以看出，社会组织、机构在课后服务中的参与度不够深入，课后服务对社会教育资源的利用率不足。
因此，在“双减”的格局下，课后服务的主体、空间和资源需突破学校这“一亩三分地”，而这个过程需要治理的手段，促进主体间的合作、协商，应通过政府、学校、社会三方的共同参与，形成以教育部门为主导的校内外联动格局。
（三）构建可操作化课后服务制度的现实需要
“双减”政策在人员保障上主张“可聘请退休教师、具备资质的社会专业人员或志愿者提供（课后服务）”。在物质保障制度上，强调政府要通过财政补贴、服务性收费等方式用于参与课后服务教师和相关人员的补助。在实践保障制度上，明确学校发挥主导作用，通过制订课后服务实施方案，增强课后服务的吸引力。以上规定对课后服务保障机制提出了较高要求。然而，当前课后服务在制度设立上并不尽如人意，具体体现为以下几方面。
第一，课后服务主体权责关系不清，导致人员保障、物质保障制度模糊。从参与课后服务人员的保障机制上看，虽然部分地方已经把鼓励社会组织、志愿团体和个人参与课后服务写进政策中，但是对于教育行政部门、学校、社会组织、学生、家长的权力与责任边界并没有作出明确规定，导致课后服务的美好设想在实践过程中缺乏操作性。首先，在制定社会机构准入标准方面，教育行政部门尚未对如何选拔、如何任用、如何培训校外机构建立规范制度，教育行政部门责任存在缺位。其次，在课后服务资金来源方面，目前主要依靠地方财政补贴与家长自费的形式，对于社会资金如何获取、如何使用则尚无定论，权力的缺位不利于课后服务高质量发展。
第二，已有的课后服务实践方式难以满足快速变化的教学模式。伴随着电子信息化的快速发展，特别是在新冠肺炎疫情的影响下，教育系统或主动或被动地进行教育实践改革。首先，基于网络化与可视化的学习方式成为主流，对学生而言，极大拓展了学习渠道，可以有效提升其学习主动性。其次，以虚拟、在线平台为载体的教学方式打破了传统的教学时空模式，为实现资源共享，促进教育公平提供重要力量。教育信息化的快速发展需要反映到课后服务实践模式上，如“双减”政策要求“教育部门要征集、开发丰富优质的线上教育教学资源”“免费向学生提供高质量专题教育资源和覆盖各年级各学科的学习资源”。但是，当前课后服务并没有作好应对准备，当教学模式搬到线上时，课后服务便处于无计可施的尴尬境地。
因此，针对课后服务制度的复杂化，不论是主体权责关系的确立还是教育信息化的浪潮都对学校课后服务提出了治理的需要，要求搭建具有普遍意义的制度化体系，规范课后服务不同主体之间的权责与行为边界，为课后服务提供可操作的实践设计。
三、课后服务治理的行动逻辑
课后服务治理的核心理念是强调民主、参与、共享、责任与法治，需要政府、学校、社会组织、家庭等多元主体充分发挥作用。“双减”政策第六、第七部分提出“强化配套治理”“确保治理工作稳妥推进”，对课后服务治理予以政策性规范，为课后服务治理奠定了政策基础。为此，义务教育学生课后服务的有效治理，就需要从理念、主体、方式和路线的选择上与以往传统的公共行政理论以及新公共管理理论有所不同，需要从治理理念、治理主体和治理结构等维度来实现课后服务治理体系与治理能力现代化。
（一）治理理念：坚持全面发展与个性发展相统一
课后服务治理理念影响着课后服务的实践过程与实践成效。“双减”政策的制定与落实，是贯彻党的教育方针的体现，关系到培养什么人、怎样培养人的问题，表明了教育价值向促进学生发展的回归。其中，促进学生发展既表现为促进个体的全面发展，也表现在促进个体的个性发展。因此，坚持立德树人、促进学生全面、个性发展应成为课后服务治理的基本方向和根本遵循。
首先，课后服务应当坚持补偿与自愿原则。一方面，课后服务治理应该坚持补偿原则，面向全体学生，促进学生德智体美劳全面发展。尤其是对处境不利地区和薄弱学校学生的学习补偿，这是贯彻党的教育方针、实现教育公平的重要举措。对于处境不利地区，政府应通过财政转移支付的方式增加当地课后服务资金；对于薄弱学校，当地教育行政部门可以采取购买服务、轮岗制度的方式保障课后服务有序开展。另一方面，“双减”政策明确指出，要引导学生自愿参加课后服务，学生是否参加课后服务，需要遵循学生与家长的意愿，旨在为学生个性化发展提供选择。
其次，课后服务应当体现“双减”政策的价值导向。“双减”政策的价值追求是实现学生的全面发展，因此，课后服务的首要任务是协助学生完成当天作业任务。同时，在对学生进行作业辅导的过程中也要坚持因材施教的教育原则，针对学力情况不同的学生开展个性化的辅导和解疑，使学生在完成作业的过程中也能实现个性发展。虽然智育是五育并举中的重要组成部分，但课后服务不等于全面作业辅导，也不等于全面补课，坚持全面发展和个性发展不能回归到以往应试教育下抹杀学生个性发展的道路上来。
最后，课后服务的内容与形式应当彰显多样化。学校应当充分利用自身师资、教学空间与设备等资源为学生提供多种多样的兴趣小组和社团活动。若学校自身资源不足，应当引进资质良好的社会组织和教育机构，鼓励学校与社会组织机构开发具有校本特色和地方特色的课后服务内容，创新课后服务的开展形式。
（二）治理主体：重构多元课后公共服务体系
治理的优越性正在于多元主体的民主参与，从而充分利用不同治理主体优势，形成稳定的治理力量。课后服务治理的特征之一就是主体多元性，课后服务的治理主体可以分为各级教育行政部门、学校、学生、家长以及社会组织，其中社会组织涵盖的范围比较广泛，既包括图书馆、少年宫等其他事业单位，也包括市场上符合资质的教育组织机构。在治理的框架中，将教育行政部门、学校、学生、家长以及社会组织纳入课后服务的治理过程中，使不同角色都有为其教育利益而发声的机会，实现课后服务治理效果最大化。因此，重构多元课后公共服务体系是“双减”政策推进的制度保障。
首先，制定完善的区域课后公共服务体系。对于各级教育行政部门而言，要转变行政职能，从“划船者”到“掌舵者”、从“运动员”到“裁判员”，发挥其在教育治理中的宏观主导、协调作用。作为教育教学活动，课后服务同样具有准公共产品的属性，应该由教育行政部门作为“掌舵者”把握课后服务的公共性特征。具体而言，一是加强与其他行政部门沟通，保障课后服务经费来源，同时采取政府购买服务的方式直接为学校提供课后服务产品。二是整合地区资源，协调各方利益与需求。通过制定社会机构准入标准并提供优惠政策吸引社会主体参与课后服务，有利于为学生提供优质的教育服务。三是定期对课后服务进行监督与评价，及时发现其中存在的问题并加以改进，保证课后服务有序规范发展。定期评估课后服务开展情况，通过调查学生、家长满意度的形式掌握课后服务实施情况，便于形成从申请审核到监督评价的完整制度。
其次，完善学校课后公共服务体系。义务教育学校作为课后服务最重要的主体，承担着开展课后服务的责任，包括课后服务设计、组织、实施、管理的各个环节。一是根据法律法规制定适合本校的制度条例，要充分考虑、妥善处理好学生、教师在其中的利益与需求。如教师的值班制度、学生课后服务活动的安排制度、学生留校的安全责任制度等。二是学校要整合自身资源，为学生提供多样化选择。在课后服务师资、设备、场地等资源上，学校是重要的提供者，课后服务的开展需要依托学校这个场域。在这个过程中，学校可以根据自身的社团组织、兴趣小组为学生提供活动选择。同时，学校可以根据自己的地理位置、历史渊源和特色学科因地制宜地开发校本课程，形成课后服务校本特色。
再次，建立合乎国情的社会课后公共服务体系。我国社会组织可以划分为四大类型：一是少年宫、科技馆、文化馆；二是校外活动场馆，如各种主题性教育基地；三是校外教育培训机构，包括向学生提供托管、兴趣培养的机构；四是校外教育服务机构。前两类组织主要依靠国家财政拨款，可以为学校课后服务提供学习场地以及讲座等课程资源，后两者主要是市场符合资质的教育机构，可以在政府采取“购买服务”的时候，通过有序、合法的竞争进入学校课后服务中，尤其是艺术、体育、科技等类型的教育机构，可以有效缓解学校因师资不足而难以开足兴趣小组和社团活动的困境。
最后，健全家庭课后服务指导体系。对于学生和家长而言，作为课后服务治理主体既是课后服务的享有者也是监督者。当他们在接受课后服务时，可以根据自身的利益和需求向学校和教育行政部门提出要求和建议，同时也拥有评价、监督学校课后服务发展质量的权利。此外，学生与家长也要承担责任并受到约束，一方面根据不同地区的要求，家长需要缴纳课后服务费；另一方面，学生在接受课后服务中应当遵守学校制定的规则。
（三）治理结构：构建互相合作、互惠互利的主体关系
如何促进主体之间的相互合作是课后服务治理结构需要解决的关键问题。要实现课后服务治理结构的扁平化，实现权力的双向运行不是简单地扩充主体，不是要回归到命令与服从、主体间信息不对称的关系上，而是在打通上下话语沟通的基础上，实现治理主体间平等、合作、共商共治的权力关系，真正实现权力多中心化。而实现这一过程需要放权、赋权、用权。通过放权，明确政府的权力边界，激发学校举办课后服务的活力；通过赋权，激发社会机构参与到学校课后服务中的动力；通过用权，激发教师开展课后服务的活力。只有实现了这三个步骤，才能真正实现课后服务治理过程中权力的多中心化，只有构建了权力的多中心化，才能真正实现课后服务合作、协商的主体关系，真正搭建起双向运行的权力机制，最大限度地促进课后服务的高质量发展。
首先，各级教育行政部门向下放权，由上级教育行政部门逐级下放至学校这一层级。权力下放的内容包括具体政策制定权、课后服务经费使用自主权、课后服务人员安排和调配自主权以及课后服务过程中学校教育教学自主权。当然，地方各级教育行政部门以及学校必须坚持在合法合规、尊重和保证学生身心健康发展原则的前提下使用权力。通过放权，学校便拥有了举办课后服务活动的自主权。然而，由于不同学校所拥有的师资水平和场地设备数量不同，因此不同学校间开展课后服务的水平和质量也不尽相同。为了缓解学校举办课后服务的压力并促进教育公平，政府部门可以采取“购买服务”的方式将符合资质的社会组织以及教育机构引入课后服务中。
其次，教育行政部门或学校应赋予社会组织和教育机构开展课后服务的权力。政府通过购买服务的方式征集社会中有能力、高水平的教育组织机构进驻学校课后服务，其中核心环节是允许社会组织和机构拥有自主决定课后服务开展内容和形式的权力以及配置师资的自主权，这有助于增强学校举办课后服务活力，丰富课后服务活动开展类型，真正为实现学生全面发展、个性发展开辟道路。
最后，在教育行政机构向学校放权和向社会机构赋权之后，拥有自主权的主体便要规范高效地用权，用权过程实则也在考验学校、社会机构的内部治理能力。其中，在学校和社会组织机构内部权力主体中，教师是课后服务过程中最活跃的主体，这就需要学校和社会组织机构在治理过程中明确学校领导与教师权力边界、明确权力运行程序，最大限度地激发教师活力。
完
本文刊登于《中国教育学刊》2023年第八期
转自：“中国教育学刊”微信公众号
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