步入21世纪以来，在中国社会的高速发展，工业化和城市化高歌猛进的同时，农村社区被城市化的巨大张力撕扯，社区形态出现剧烈的转型与变迁，产生大量“农民上楼”集中居住的新型社区。农村集中居住区这一农村社区形态的转变，不仅面临着居住方式和空间体系的变迁，还面临着管理体制的更新和嬗变。
农民集中居住后的组织变迁
随着经验的不断丰富和发展，学者们围绕农民集中居住区的管理体制变迁形成深刻而多元的认识。核心困境可概括为农民集中居住区“村改居”的管理体制的制度设计与实践运作之间的张力。以追求农民集中居住区管理的制度完善与理念更新为目的的管理体制改革并未实现既有效果，反而制造出农民集中居住区内社区管理的制度壁垒。农民集中居住区的组织形态，不仅包括管理体制的制度设计，也包括社区治理的实践机制。管理体制作为社区管理责任主体与管理组织的制度设计，影响并决定着社区治理机制。此外，治理机制表现为治理实践中主体的行动逻辑，受农村社区转型的乡土资源、生活要素和转型机制等多元要素的影响。如果仅从农民集中居住区管理体制的制度变迁认识社区组织转型，会忽视掉农民集中居住管理 实践经验内在的复杂性。所以，理解农民集中居住区行政管理体制应当立足于社区治理机制实践，坚持体制设计与机制运行的融合。
“村改居”被看作是与农民集中居住区空间变迁、社区转型相伴而生的行政管理体制改革。简言之，“村改居”是把基层正式组织的管理身份，从农村村民委员会转变为城市居民委员会。在行政设置方面，农村社区的村一级行政建制改为社区建制。从管理体制改革的目的来看，“村改居”旨在为城市化进程中产生由村庄社会向城市社区转型的社区形态变化提供相匹配的社区管理方式，在基层组织的性质方面存在三重变化。
首先，基层组织结构的变化。“村改居”从村委会向居委会的转变，在管理体制上意味着基层组织层级的变化，社会参与群体的扩大，基层自治向更加微型单元下沉。在街道的强有力统合与引领之下，社区居委会作为街道的派出机构，在基层社会结构中承担着承上启下的作用，居委会下面辖有小区自治组织，如小区管理委员会等。
其次，基层组织的权责变动。对比《城市居民委员会组织法》与《村民委员会组织法》可以发现，村民委员会承担着村庄集体经济管理、承担集体土地所有权的职能。可以说，社区行政管理体制的转型，基层组织的经济角色被剥离。社区组织失去了集体土地控制能力，直接消解了社区居委会的土地承包经营、宅基地分配的实践性权力。
最后，村民身份的变化。“村改居”的核心是打破户籍管理制度形成的公共服务供给和社会福利保障体系城乡二元结构。“村改居”社区转型和身份变迁后，集中居住区农民，失去土地这一自然的保障，如何建立与城市保障水平均等化的公共服务和社会福利体系，做好社会保障的有序衔接，是附加在居民身份权利基础上的必然要求。
本研究的核心问题是，基于农民集中居住区管理体制的制度变迁和社区治理机制理解农民集中居住区的组织形态，以期厘清农民集中居住区治理主体及其权责关系。因而，根据既有研究，可以看出构成农民集中居住组织形态变迁的主要动力包括制度变迁实践与基层社会结构转型。一方面，农民集中居住区的制度变迁构成地方政府推动社区转型与变迁的动力；实践经验中，可以根据是否进行管理体制改革，如村改居、撤村并居等形式进行观察。另一方面，社区转型过程中传统治理资源的延续与社区社会结构的重塑成为农民集中居住区的社会基础，根据社区转型实践可以将其操作为社区安置方式。即回迁居民采取的是镇域集中安置还是村庄集中安置，它决定着既有的村庄礼俗、道德等地方规则是否成为农民集中居住区的治理资源。因此，通过制度变迁和安置方式两个维度，可以将转型社区组织体制划分为四种类型：以“村改居”为形式分散安置的 社区再造体制，以村庄体制分散安置的分散管理体制，以“村改居”为形式整村安置的村庄社区体制，以村庄体制整村安置的村庄管理体制。
农民集中居住区管理体制的制度变迁
“村改居”以及“合村并居”的方式改变社区管理体制与制度设计，但是农民集中居住区面临着社区空间与管理模式的双重变化。尤其是实践中因社区转型程度、阶段的差异导致制度落地实践中的环境差异性。
从“村改居”制度变迁与农民集中居住的安置方式看，“村改居”管理体制改革可划分为村庄管理体制、村庄社区体制、社区再造体制、分散管理体制四种类型。
村庄管理体制。村庄管理体制是拆迁后安置时选择村内集中居住的方式，仍然采用“村两委”组织形式的村庄管理体制。村庄内部通过拆旧建新、建设用地腾退，以整村重建的方式集中居住，推动“农民上楼”，但是并未“村改居”转变村庄管理体制。此类村庄的转型，村庄整体结构未发生改变，只是村内的居住结构与社会结构发生变化，社区空间结构和农民生活方式受到影响。在管理体制方面，原有的村组两级体系仍然维持有效运转，但是“村小组”的组织和生产功能受到村庄内部空间转型与重组的影响而减弱。农业生产活动和村集体的经济职能仍然存在，成为维系村庄纽带、村庄整合的经济基础和社会基础。总体上，农民集中居住后依靠既有的村庄管理体制，以村民自治的形式维持农民集中居住区中的公共品自我供给和村庄社会管理。
村庄社区体制。在村庄全部拆迁旧建新、重新集中居住后，行政体制方面进行“村改居”，采用社区化管理体制。实践中，呈现为村民委员会改为社区居委会，按照村级组织按照居委会形式进行管理和组织。此时，村庄整体向社区模式转变，集体组织以政经分离的方式运作，村集体的经济职能剥离，消解了村集体的生产功能。与此同时，受村庄社会福利体系裹挟与行政推力的影响，农民生活生产离土化，市场参与程度高，人地关系断裂。
社区再造体制。社区再造体制是地方政府以“村改居”的制度设计，在农民集中居住的地域空间内重组村庄管理模式的行政规划。它一般是发生镇域范围内进行的全域式土地开发，行政村一级的管理模式完全被打乱，村庄居民被分散到镇域内的各个居住点，以分散安置的方式重新组合集中居住。在这过程中，既有村庄社会结构在分散安置的过程中完全解体，村庄的生产属性消失，农民的社会关联减弱，削弱集中居住后正式组织的社会基础。通常情况下，以属地化多村重新组合的“村改居”模式，居民对社区干部的熟悉程度不高，受行政再造村庄管理体制的影响社区干部的职业化程度高，干部队伍趋向年轻化。
分散管理体制。村庄经过全域式土地开发被解构，村民通被分散打乱安置在镇域或县域范围内的若干集中居住点。但是因村庄管理体制改革相对滞后，仍然按照原有的行政村管理体系，村民在户籍身份、公共服务事务、土地成员权等方面归属原有的行政村庄。原属村庄利用村民小组体系与回迁居民保持着若有若无的联系，维持行政事务和政策信息的传达。此时，在集中居住的地域社区内，缺少统一管理的行政管理体制设计和行政区域规划调整，农民受集中居住和分散管理的双重影响，社区关系散化，地域空间中的原子化、个体化程度更高。
因农民集中安置方式的差异，“农民上楼”实践催生出行政管理体制改革呈现的管理形式具有多样化。管理体制设计与农民回迁安置两个结构性因素形成农民集中居住区内的治理事务与治理责任划定之间的错位，导致农民集中居住社区内出现无管理主体的事务，引发社区治理的权力与责任的缺失。因而，当农民集中居住区行政管理体制制度设计遭遇社区农民回迁安置的空间位置转移冲击，在治理机制中会出现不同类型的权责重构机制。
农民集中居住区权责互动与治理机制转型
根据制度运行嵌入进农民集中居住的程度形成的权责互动关系，在社区管理体制行政改革的影响下，农民集中居住区的治理机制可以划分为“属地管理”、“成立管委会”、“第三方托管”三种类型。
属地化管理延续农村社区管理的治权和治责。农民集中居住区内的权责关系相对清晰明确，居委会既能完成行政任务和公共治理的事务，又能有效满足和回应居民的需求。依赖于土地开发整村拆迁的方式和“农民上楼”集中安置的方式，村庄既有的治理资源得以在转型后的农民集中居住社区中延续，成为维系村庄治理的纽带。此时，发轫于村庄中的公共事务、社会活动等维系联系的纽带虽弱化但存在。
此外在村庄体制下的农民集中居住区，行政管理体制与村庄单元的重合，既明确了管理主体，又有效的统合社区治理事务，形成治理责任和治理事务相匹配的治理状态。随着农民集中居住的空间变革，社区事务从农业生产活动和村庄社会活动转变为以生活事务和空间产权上的交织，如社区环境卫生、邻里关系。这些社区公共事务具有很强的地域性。村庄体制模式将地域单元和行政单元结合，厘清了生活事务的管理主体。
利用村庄治理资源是村庄体制中属地管理机制的优势。行政管理单元与安置单元的重合，保留了村庄社会结构，集中居住的地域空间中熟人底色成为维系转型后居住空间中的关系、情感纽带。与此同时，在社区转型过程中，“村两委”干部的延续，治理主体较为稳定。村干部可以利用村组两级治理体系，实现治理事务的分流，运用熟人社会资本和长期村庄管理工作积累下来的政治权威，以群众工作的方式维持集中居住后的治理秩序。
“管委会”模式与“第三方托管”模式是农民集中居住区内管理主体缺失，在权责关系和治理成效上呈现出的两个不同极端。“管委会”模式在农民集中居住区内下沉自治单元，由行政社区协商组成属地管理主体，进而压实农民集中居住区管理责任，具有自治取向。
“管委会”模式是有搬迁居民的多个社区联合起来，组成管理委员会管理的方式。实施此种管理模式的社区通常是因为小区居民由几个村庄搬迁组成，各个村的搬迁人数相差不大，组成的村庄数量有限。因为搬迁群体规模相差不大，单个村委会管理存在惰性，介入意愿有限，通过组建“管委会”的方式，将有拆迁居民村庄的村两委负责人组织起来一起协商。“管委会”成员是由各个社区的社区书记及其他干部、小区内有威望的居民组成。小区管理方式为：村庄主要负责人就农民集中居住区的管理问题相互协商达成共识，一般为按社区搬迁人口出资，划拨给管委会，由“管委会”负责农民集中居住区内的日常具体生活服务和矛盾纠纷调解事务，行政事务仍然归属原村庄。管委会的责任执行由几个村庄轮流负责，或者聘请小区内的老干部、老党员等有身份和社会资本的人代为管理。“管委会”并不是基层正式组织，而是社区层级之下的协商议事单位。“管委会”的组织形式缺少社区管理的合法性，其管理权力来源于各个社区的治权分配。
分散管理的多村集中在一起安置的社区内，会出现以权责代理为形式的“第三方托管”治理机制。它是在超越村庄范围进行安置的基本情况下，多元行政管理责任主体出于社区管理的复杂性和困难性考虑，而主动规避管理主体角色，将管理权力和管理责任授权给其他主体，引进第三方进行管理的方式。地方政府以及作为利益相关者的居委会，以服务外包的形式，将社区管理的事务托管给第三方。第三方管理虽然是明确的管理主体，但是受限于第三方管理权力来源的非政治性、非正式性，而且以市场契约关系为基础，第三方管理权力的合法性和治理能力不足。在社区利益相关主体之中会形成不平等与不匹配的权力与义务关系，社区治理中的权责关系也走向失衡。
第三方作为管理者，通常以公共服务供给替代治理，如社区物业服务，居家养老照料服务。基层政府或所属行政社区通过购买服务，引进第三方代为管理，营造回迁农民“不用出钱就可以享受服务”的假象，致使农民与政府在社区管理事务中权利与义务失衡。此类管理模式的社区，通常见诸于大型的政策性开发、安置农民集中居住区，居民以弱者的身份要求政府包办，承担无限保姆式的责任。
农民集中居住区组织变迁与基层治理能力建构
通过管理体制转型与治理机制重塑的互动实践中，农民集中居住区的组织变迁在权责重构中重新建立社区治理能力。
农民集中居住的组织变迁实践中，社区治理权责失衡刺激行政力量下沉，重塑农民集中居住的权责关系。而在治理实践中，“村改居”这一基层管理体变迁与农民集中居住区社会结构的转型，使原本清晰明确的村级组织与村民之间的权责关系，变得多元而复杂，影响村集体与个人之间的联系(见表2)。面对农民集中居住后治理事务数量的剧增，刺激着基层组织主体重新找回断裂与失衡的权责关系，进而重新分配权责，以农民集中居住的地域空间为单元，凝聚治理力量。而地方政府推动“农民上楼”集中居住的社区转型与空间重组环境中，逐渐形成一个“行政社会”的逻辑，导致强政府弱社会和政府无限责任。因而，农民集中居住区强行政导向，推动科层体系的行政能力延伸到社区，不仅表现为社区转型过程之中，还融入到农民集中居住后的管理体制中，成为农民集中居住区治理权责关系重塑的主导力量。
农民集中居住区的组织变迁，以明确基层治理的单元，厘清治理责任，为农民集中居住区的治理资源输入提供空间。首先，治理单元重塑，是以农民集中居住地域空间为基本单元，重新划分基层社区的组织体系。在拆迁安置集中居住的空间转型过程中，村小组一级治理单元存在的基础消失，功能弱化。行政村面对农民集中居住区巨量治理事务而主动卸责的行为，村组机制的基层治理有效路径变得层级模糊化和能力弱化。通过以农民集中居住区地域单位以“管委会”等形式重新组织回迁农民，形成类似于城市社区中小区自治的单元结构。
其次，治理单元重塑将行政力量带到农民集中居住区的治理现场，为行政力量治理效能的激活提供治理场域。行政力量的组织、协调、动员与整合治理资源，成为农民集中居住区治理能力的资源基础。经济资源成为社区治理能力核心。以农民集中居住的地域单位为结构的治理资源输入包括政府福利性集体资源和行政社区因治理责任而承担的义务性资源。治理单元重塑，在地域性生活空间层面重新组织治理力量吸纳治理主体，来自科层体系的行政力量下沉到社区，各行政村的传统权威在生活空间中被重新聚集。治理资源的输入、治理主体的吸纳，农民集中居住区成为一个具体实践意义上的治理单元，重新形塑出农民集中居住区的治理场域。
农民集中居住区组织转型中塑造的层级化治理体系是实践中基于社区治理权责关系重塑，以治理事务分流的治理方式，对社会治理力量吸纳。
首先，农民集中居住区治理事务多元化，且规模体量较大，刺激农民集中居住区的治理需要吸纳社会力量。面对农民集中居住后体量繁多的治理事务，传统治理的消解，需要吸纳并动员社区既有的治理资源。依靠密集的资源，聘请相关主体，用“专门的人”应对专门的事务。
其次，农民集中居住区的层级化治理体系，融合法理型治理和非正式组织的情感型治理，起到事务分流和筛选的作用。层级吸纳为社区治理的情与法配合提供了空间。老干部的情感型治理就起到了筛选的机制，减轻了社区干部的工作任务。事务分流和筛选机制，实际是农民集中居住区以包干制的形式，根据治理权责匹配治理事务，建立治理事务的准入机制和动态管理体系。
结语
研究发现，地方政府依靠基层组织的建设为农民集中居住区重塑治理权责关系，输入正式的治理制度。影响农民集中居住区组织转型的力量，包括“村改居”等正式制度，变迁与拆迁安置形成的社区结构转型。对治理模式的比较发现，不同治理模式中农民集中居住区的治理实践，通过治理单元重塑、治理力量的整合，形成以行政统合调动多元力量参与，充分激活安置群体内生治理资源的新型权责关系。
农民集中居住区组织形态的实践表明，在社区转型的基本背景下，社区善治的实现需要厘清基层治理中的权责关系，建立行政与自治相结合的治理体系，以实现正式制度变迁与非正式制度的均衡发展。值得注意的是，缺乏制度基础的农民集中居住区的自治机制建构能否长期维系，发育成超越人格化组织模式的常态机制需进一步探讨。
文章摘编自《农民集中居住区的组织变迁:体制转型与机制重塑》，作者：石伟。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2023年第1期【农民问题】栏目，有删节。
作者简介：(1993—),安徽宿州人,安徽大学社会与政治学院讲师。主要研究方向为城乡转型与基层治理。E-mail:1239300233@qq.com
引用本文：
[1]石伟.农民集中居住区的组织变迁:体制转型与机制重塑[J].华南农业大学学报(社会科学版),2023(1):59-71.
转自：“社会学苑”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
