来源：华中师范大学政治学部徐勇教授团队“以共同缔造推进基层治理现代化：云浮探索”课题组
作者：任路，华中师范大学中国农村研究院副教授，博士生导师，湖北省政治学会副秘书长；张浩，华中师范大学中国农村研究院硕士研究生。
编者注：当下，共同缔造正在向纵深发展，主要是体制机制创新。早在10多年前，广东云浮便开启了这一探索历程，产出了一批具有可学习、可复制、可推广的制度产品。我们团队全程参与了云浮探索。因应实践需要，我们陆续刊发云浮探索案例。
习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上提出：“各地区要根据主体功能区定位，按照政策精准化、措施精细化、协调机制化的要求，完整准确落实区域协调发展战略。”当前，湖北省开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动试点工作，主要任务是创新强县工程的体制机制，强化主体功能定位，推进主体功能区拓展延伸到县乡。而早在2010年，广东省云浮市云安县就以创新主体功能区建设机制为着力点，走出了一条统筹城乡发展的新路子。云浮市因为地处粤西山区，受制于区位、资源、政策等因素，社会经济发展水平长期滞后，面临着巨大的发展压力。除此之外，自改革开放以来，由于沿袭“镇镇开发、村村点火”的传统发展模式，云浮市各级地方政府“一窝蜂”的抢项目、争资源，导致同质竞争、无序发展。为破解这一难题，云浮市云安县借助“美好环境与和谐社会共同缔造”行动，率先在全县范围内推进主体功能区建设，通过划分主体功能、统筹区域资源，促使云安县“错位发展、以特取胜”。因此，其发展经验对于当前改革创新县域主体功能机制、加快推进基层治理现代化具有重要的实践意义。
一、云安县划分主体功能区的主要做法
云安县作为广东省云浮市的改革试点，以县级行政区域范围为基本单元实施主体功能区划，通过立足实际差异、明确主体功能、构建保障体系等一系列措施，着力统筹区域、县域以及城乡之间的协调发展。
1.立足实际差异，统筹区域发展。云安县充分考虑各地经济基础、区位条件、人口分布、资源禀赋等差异，研究制订《云安县主体功能区规划》，在全县划分“优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”等3类主体功能区，形成合理的区域经济结构和区域分工格局。
一是“优先发展区”。该功能区的范围包括六都镇在内，面积204平方公里，占全县面积的16.9%，发展定位是打造“工业新城、港口新城、绿色新城”，成为云安循环经济发展的支撑点。该区以石材、水泥、硫化工及其构成的新型材料、农副食品加工业等循环经济产业为主要特色，通过循环经济工业园等载体，增强工业经济实力。同时，云安县还将六都镇作为同城化中心城区的一部分，承担部分城市服务功能，以规划建设循环经济工业园为载体，逐步打造成为中国最大的新型石材生产基地、中国最大的硫铁矿制酸基地和华南地区最大的硫化工产业集群、西江流域最大的水泥生产基地、广东内河第一大港、省级循环经济产业示范园等。
二是“重点发展区”。该功能区的范围包括石城镇、镇安镇2个镇在内，面积291平方公里，占全县面积的24.2%。发展定位是打造工农业聚集区，逐步确立经济发展第二极的地位。该区以砂糖橘、西瓜种植等为主要特色，通过南盛十万亩柑橘种植基地等项目的建设与带动，提高农业产业化经营水平与农民收入，促进城乡一体化格局形成，进而发挥区位、交通、资源优势。同时，该区大力发展石材、纳米碳酸钙、松脂、腐竹加工和采矿产业，积极、有序、有选择地承接珠三角产业转移，并大力发展蚕桑、鳄鱼龟、松脂等特色农业，形成了具有特色的工业走廊、绿色走廊。
三是“开发与保护并重示范区”。该功能区的范围包括高村镇、白石镇、富林镇、南盛镇、前锋镇5个镇在内，面积708平方公里，占全县面积的58.9%，发展定位是打造全县的重要生态屏障、水源涵养区、人与自然和谐相处示范区、农村综合改革先行区。该区以南药沙糖橘种植和林场资源开发与保护为主要特色，强调生态环境的保护与资源的适当开发相结合，为全县提供健康舒适的生态环境。同时，该区以生态保护为主体功能，适当选点集聚人口与产业，大力发展与生态功能相适应的特色产业，促进人与自然和谐共处，逐步确立生态云安的战略地位。
2.明确主体功能，统筹县域发展。主体功能区划分后，云安县以强化县域经济建设、镇域社会建设、村级社区建设为重点，按照不同区域城乡基本公共服务均等化的目标要求，明晰镇村两级功能职责是“基本职责+主导职责”，明确各地“该干什么、不该干什么”，着力统筹县域内各级主体的发展。
一是明确镇级功能职责为“5+X”。“5”即“社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设”等基本职责；“X”即赋予各地不同的功能定位、职责要求和经济社会发展目标等主导职责。
二是明确村级功能职责为“5+1”。“5”即“农民增收、社会稳定、公共服务、生态保护、组织建设”等基本职责；“1”即以年度中心工作为主导职责，包括需要村级贯彻落实的县委、县政府的决策部署，以及乡镇结合功能定位、职责要求和社会发展目标而交办村级完成的工作任务。
由此，云安县把镇村两级的履职重点转移到优化“三农”服务、均等公共服务上来，形成合理的功能履职格局。
3.构建保障体系，统筹城乡发展。云安县以“政策杠杆”强化各地功能作用发挥，配套建立与主体功能区建设相适应的县域统筹保障体系。它具体分为政治保障、经济保障以及社会保障三种类型，贯穿于镇级和村级两个层面，着眼于城乡基本公共服务均等化，致力于实现统筹城乡发展。
一是政治保障。云安县按照“和谐社会护航，考核机制导向”的总体思路，建立社会维稳、绩效考核体系，以组建县镇村三级综治信访维稳中心（站）为平台，建立“矛盾共排查、纠纷共调处、问题共研判、预案共制定”的工作机制，实施“日排查、周研判、月考核”制度，变事后处理为事前排查、研判、防控，有效维护社会稳定。2010年，云安县调处矛盾纠纷2227宗，调处成功率由原来89%提高到95.2%，95%的矛盾纠纷化解在镇村，没有发生群众越级到市、赴省、进京的非正常上访、集体上访，并妥善处理了多宗牵涉人数较多、对立明显、跨辖区的基层矛盾纠纷。同时，云安县建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制，设置47个共同指标和13个类别指标，并科学设置分值权重，以相同的指标内容、不同的指标权重，实行分类考核，将考评重点放在功能履职上，体现权责一致。
二是经济保障。云安县按照“保障基本、体现共享、注重激励”的原则，建立税收共享、财政保障机制，先后出台“项目招入地与所在地税收共享”、“资源地和项目地税收分成”、“园区税收增量共享”、“乡镇运作全额保障”等政策，这样既保障了乡镇运作，又理顺了乡镇利益关系，更激励了乡镇履行功能职责的积极性。2010年，云安县保障镇级运作经费1360万元，平均每镇170万元；激励机制对镇级财税奖励781万元，比2009年增加384万元，增长80.3%；园区税收县级库增量960万元，共享增量税收20%部分达192万元。其中，在职村干部工资由“基本补贴＋绩效补贴＋村集体经济创收奖励”构成，基本补贴、绩效补贴由县财政统筹，一般村干部的基本补贴标准为每人每月850元，支书、主任每人每月900元，另加通讯费100元。2010年，云安县投入村级保障运作经费达761万元。从2011年起，村级保障经费由每村每年1.56万元提高到3万元，主要用于保障村“两委”基本运作和推进新型城镇化建设，让群众享受均等化的城乡基本公共服务。同时，云安县还推行创新激励型的村干部退休养老保险政策，以“在职干得好，退休待遇高”为原则，把养老金发放标准从原来每月160至340元提高到260至458元，并把村干部在职年度考核获优秀的次数与养老金挂钩，按分段比例法计算增加附加养老金，激发村“两委”干部履职尽责的动力。
三是社会保障。云安县在推进县域主体功能区建设过程中，坚持以解决社会民生问题为“经”，组织社会主义新农村建设大会战；同时以基本公共服务下乡为“纬”，探索新型城镇化建设模式；辅之以美好环境与和谐社会共同缔造行动为“线”，探索建立共铸和谐施政机制，把施政方式从“政府大包大揽、越俎代庖”向“共谋、共建、共管、共享”转变，党群携手共同编织一个统筹城乡发展的社会化服务网络。其次，云安县以推进社会公共服务均等化为途径，建立完善的社区服务体系。通过构建“三网融合”平台，把远程医疗、远程教育等服务连接到镇，提升基层公共服务水平；在村层面，通过组建“一站三社”，将原来县、镇部分公共服务职能下派到村，为村民提供良好的公共服务；还有，在村庄开展“户分类、村收集、镇运输、县处理”的垃圾处理模式，开展改水、改路、改厕、改灶、改圈等“五改”工作，改善村庄面貌，营造良好人居环境。与此同时，云安县还将建设高效的服务型乡镇政府作为社会管理体制改革的立足点，将乡镇政府的职能转变到维护市场秩序、强化社会管理和优化公共服务上来。通过设立农村土地流转服务中心、劳动力服务中心、农业发展服务中心等便民服务中心，全心全意地为群众服务，“有问题找中心”成为当地群众的共识与习惯。
二、云安县划分主体功能区的成效
从2010年至2011年，经过两年的实践，云安县主体功能区建设工作取得显著成绩，逐步转变了经济发展方式、基层履职方式以及城乡统筹方式，有效破解了一系列发展难题，为县域主体功能区机制改革创新积累了经验。
1.转变经济发展方式，有效破解发展难题。在2010年，面对国际金融危机冲击，云安县各级按照功能定位发挥作用，形成了“功能互补、错位竞争、有序竞合”的发展格局，使经济发展从恶性竞争向有序竞合转变，从粗放发展向集约发展转变，从“快”字当头向“好”字优先转变，促进了经济与生态的和谐发展。到2011年，坐落在“优先发展区”的循环经济工业园以仅占全县1.09%面积，创造出全县83.5%的地方财政一般预算收入和81.6%的税收收入，构筑起全县经济命脉。
2.转变基层履职方式，有效破解施政难题。“不唯GDP论”的政绩导向，让功能类别各异的乡镇在同一起跑线上竞争，避免了抢资源、抢项目的恶性竞争，把乡镇发展重点转移到功能发挥上来，在发展上平衡了镇与镇的关系，使乡镇从管理型向服务型转变，基层干部从“业务员”向“公务员”回归。从云安县2010年的考核情况来看，属开发与保护并重示范区的高村镇综合得分位居首位，充分体现了“功能发挥好，考核得分高”的特色。
3.转变城乡统筹方式，有效破解建设难题。云安各地围绕主体功能区划要求，明晰各自角色定位，扎实有效地推进了新型工业化、新型城镇化、农业农村现代化“三化融合”的农村综合改革，统筹了区域城乡发展。2011年，云安县地区生产总值增长16.3%，地方财政一般预算收入增长33.92%，先获后评国家可持续发展实验区、全国法治县（市、区）创建活动先进单位、广东省农村综合改革示范县、广东省依法治省先进单位、广东省林业生态县、广东省人口与计生工作先进单位，同时还被评选为“中国改革（2010）年度十大县市”之一，云安发展亮点频现。
三、云安县划分主体功能区的经验启示
云安县坚持以错位发展代替无序发展的思路，在推进主体功能区机制建设中立足实际差异、整合优势资源、注重分工与合作、尊重人与自然，进而激发县域各级主体的活力，促成了统筹区域协调发展的新格局。
1.立足实际差异，走出特色之路。功能区建设要围绕发展这个中心，因地制宜地明确各地应该发展什么，怎样去发展。以主体功能区划理念明确哪些区域应该优先发展，建立“项目入园、集约发展”的科学发展新模式；哪些区域应该重点开发，不走“先开发后整治、先污染后治理”的弯路；哪些区域应该开发与保护并重，杜绝城镇无序发展，生态破坏严重等现象发生，形成“一镇一业、一村一品”的特色主导态势，不断做大县域经济的蛋糕，不断夯实农民增收的基础。
2.整合优势资源，统筹区域发展。县域主体功能扩展通过对不同资源环境承载能力、区位条件和发展基础分析，确定不同地区的发展重点和开发强度。同时通过利益共享机制与政绩考核机制的创新，有助于发展机会空间分布的合理化，从而形成良性的县镇、镇际关系，使各镇（村）在良性互动中实现整合协调发展。
3.注重分工合作，明晰主体功能。云安县通过确定各镇的主体功能和产业发展方向，引导各镇形成建立在自身资源禀赋基础之上的产业结构，从而使县域产业分工更加符合整体发展和长远发展的需要，相应地引导人口在空间上的有序转移，使各地常住人口规模与经济规模相适应，促进生产力布局和人口分布的协调，实现县域资源在空间上的优化配置。
4.尊重人与自然，优化人居环境。县域主体功能区机制通过确定不同地区的开发强度，对生态脆弱、资源环境承载力较弱地区以保护为主、开发为辅。加强生态修复与环境保护，引导超载人口逐步有序转移，实现人与自然的和谐相处。同时通过对地区发展条件的分析，宜工则工、宜农则农、宜城则城，实现城市与乡村的互促协调发展，有利于城乡良好人居环境的形成。
转自：“社会学苑”微信公众号
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