类别：政府治理
导言
在过去的三十年里，政府透明度的概念一直处于正在进行的公开辩论的最前沿。最近，两位美国等宾州大学学者Olumide Adeoye & Bing Ran（冉冰）通过对470篇关于政府透明度的文章进行系统文献综述，确定了与政府透明度相关的八个悖论和困境，包括①监管（管理）、②公共安全、③媒体解释、④协作治理、⑤职能能力（功能性）、⑥冒险、⑦隐私和⑧个人解释。然后，他们提出了一个全面的框架，说明如何调和这些悖论和困境，以实现更好的透明度，并最终实现有效的公共行政。论文发表在公共管理类顶级期刊PMR上面。
（文献来源：Adeoye, O. & Ran, B.(2023). Government transparency: paradoxes and dilemmas. Public Management Review, Published online: 1-23.DOI:10.1080/14719037.2023.2181981）.
研究问题
政府透明度的概念已成为公共行政领域一个快速发展的研究领域。然而，事实证明，定义政府透明度是一项艰巨的任务，学者们没有达成共识。例如，一些学者将政府透明度的范围限制在公职人员提供的信息量（Etzioni 2014，687）。一些研究人员试图解释政府的透明度，包括公众（外部行为者）在需要时能够获得信息，而不是等待信息（Porumbescu，Lindeman和Cucciniello，2017，841）。Meijer (2013, 430) and Grimmelikhuijsen et al. (2013,576）通过纳入信息提供者和接收者之间的制衡，为政府透明度提供了更广泛的定义。实现政府透明度的正确平衡需要所有利益相关者的工作知识和意识。因此，在Grimmelikhuijsen等人（2013年）定义的基础上，作者们提出了政府透明度的定义：政府需要做出努力，以增强有关政府内部运作或绩效的信息的可用性，这反过来又增强了公众等外部行为者对政府运作的内部可观察性和监控。
大多数学者认为，对于负责任和反应迅速的公共服务来说，更高的透明度是必要的（Lourenço 2015；Benito and Bastida 2009；Hodge 2007）。然而，其他学者对透明度的短期和长期意外后果持怀疑态度（Grimmelikhuijsen和Meijer 2014）。政府透明度举措变得更加复杂，公共行政人员正在就如何处理复杂性和不必要的后果寻求建议。当学者和公共行政人员意识到政府透明度的成本、意外后果和风险带来有时比预期更紧张时，情况尤其如此。在这种更广泛的背景下，作者们继续批判性地研究了两个问题：政府透明度有多矛盾，以至于它可能经常产生模棱两可和矛盾的结果？悖论视角可以用来更好地管理可能的冲突结果，而不是更传统的权衡方法吗？
悖论视角：悖论和困境
面对二十一世纪日益复杂的问题，关于悖论的管理和行政文献继续获得势头，越来越多的研究人员参与发展关于社会现象的悖论观点（Schad et al. 2016; Schad, Lewis, and Smith 2019; Smith and Lewis 2011）。在公共部门，当政府需要处理由于新技术、全球化流动性和机构碎片化而跨越垂直等级、横向管辖权边界和复杂社会结构的社会问题时，悖论和困境自然会出现，造成冲突、紧张局势和矛盾，这些冲突、紧张局势和矛盾助长了“邪恶问题”的概念，引起了公共行政研究人员和从业者的注意（Head 2008；Headand Alford 2015; Peters 2017)。然而，人们对治理的复杂性越来越感兴趣并不是没有一些争议和误解。这是因为，有时候在采用悖论视角的文章中，悖论、困境、冲突、紧张和矛盾等看似相似的词语被互换使用（Schad和Bansal 2018；Smith和Lewis 2011），使悖论视角在概念上模棱两可。虽然我们认识到，在某种程度上，这些单词的概念含义之间存在一条非常细的界线，但它们的区别值得进一步探索。本非军事化的区别将集中在悖论和困境上，因为随后的发现和讨论围绕着这两个术语，同时铭记这些术语中的每一个都有冲突、紧张和矛盾，因此它们模棱两可。
悖论可以理解为“组织固有的相互依存和持续的紧张关系”（Schad等人。2016年，10）。根据Smith和Lewis（2011，387），悖论提出了“矛盾但相互关联的元素（二元性），这些元素同时存在并随着时间的推移而持续存在；当孤立地考虑时，这些元素似乎是合乎逻辑的，但当并列时，这些元素似乎是不合理的、不一致和荒谬的”。相比之下，困境表示“一种紧张关系，以至于每个相互竞争的替代方案都具有明显的优势和劣势”（Smith和Lewis，2011年，386），其劣势更加明显。在困境中，它是两种选择之间的“要么”和“或的关系，而在悖论中，对立面在一个融合的整体（“和”关系）中共存。然而，不能排除悖论和困境之间的重叠，这表明这两个概念之间存在密切联系。例如，Smith和Lewis（2011，387）假设“当更长的时间范围表明A和B之间的任何选择都是暂时的时，困境可能会被证明是自相矛盾的”。
在缺乏能够捕捉围绕政府透明度的多维歧义的广泛理论的情况下，本文采用悖论视角所倡导的悖论和矛盾的透镜来研究与公共部门透明度有关的各种矛盾、竞争异常激烈但不可或缺的因素。
研究方法
本研究进行了系统的文献综述，以确定催化政府透明度悖论和困境的情况。系统文献综述是“对特定主题的相关研究进行全面搜索，然后根据预先确定的明确方法对确定的研究进行评估和综合”（Klassen，Jahad和Moher，1998年，700）。利用广泛接受的系统审查和元分析首选报告项目（PRISMA）来报告系统综述（Liberati等人，2009年）。系统综述遵循搜索方法、纳入和排除标准以及审查和提取调查结果的最终样本量。
1.搜索方法/包含（纳入）和排除标准
（1）用Web Of Science来搜索关于透明度的文章。搜索了所有年份（从1900年到2020年）发表的标题中包含关键字“透明度”的文章。这种方法背后的假设是，与“知情权”、“信息获取”、“披露”、“政府保密”或“开放政府”等其他广泛而松散的词语相比，标题中包含“透明度”一词的文章提供了一个专注于透明度问题的有限而明确的框架。使用这些标准，从科学网检索了15614篇文章。
（2）接下来，过滤了上面生成的结果，以保留在公共行政纪律中发表的文章，因为我们的重点是政府透明度。在科学网中，选择了“公共行政”的搜索标准作为主题类别，这种过滤过程将文章数量减少到451篇。
（3）然后，在步骤2中进一步过滤了结果，以仅保留同行评审的文章。经过公共行政领域编辑和评论员的审查，与报告、会议文件等相比，同行评审文章提供了更好的客观视角。这使文章数量减少到340篇。
（4）为了交叉检查这340篇文章的覆盖范围，在ProQuest数据库上重复了从步骤“1”到步骤“3”的过程，以将结果与Web of Science的结果进行比较。与Web Of Science中的340篇相比，ProQuest生成了279篇最终文章。进一步的审查显示，两个数据库之间有98%的重叠。在对结果进行分类后，总共在111种期刊上发表了386篇文章。进一步研究了386篇文章的这一结果。
研究发现
从系统搜索文献的文章中发现了八种自相矛盾和困境的情况。它们包括：（1）隐私—困境（2）个人解释-悖论（3）功能能力（功能性）-悖论（4）冒险-困境（5）协作治理-悖论（6）监管（管理）-悖论（7）公共安全-困境（8）媒体解释-悖论。
这些情况被进一步归类为具有四个嵌入式级别的框架，这取决于每个情况帮助揭示治理透明度作为一个复杂现象的范围：个人层面、组织层面、组织间层面和社会层面。认为悖论和困境之间非常薄弱和流动的差异，但发现表明有可能区分它们——当这些悖论和困境与调解和缓和突发事件的（促进或降级透明度的因素）相互作用时，可能会产生不同的模棱两可的结果。矛盾的是，矛盾但相互关联的元素（二元性）同时存在（“和”关系），并随着时间的推移而持续存在。在困境方面，紧张是造成紧张的，因为每个竞争的选择都有明显的优势和缺点，并且更容易出现两种可能性之间的“非或”关系，其缺点更加明显。
1.个人层面
（1）隐私
各级政府都拥有关于公民个人的私人信息。然而，努力尽可能保持透明，同时不侵犯个人隐私，这造成了一种困境。
（2）个人解释
向公众提供的信息内容受制于个人或群体的不同解释。这种不同的解释产生了一种自相矛盾的效果：对一些人来说，它被积极地解释，从而增加了他们对政府的信任程度；对另一些人来说，它被消极地解释，从而降低了他们对政府的信任程度（Piotrowski和Van Ryzin，2007年，310）。
2.组织层面
（1）功能性
公共组织经常努力同时实现效率和效力，但政府的透明度使两者更难齐头并进，从而造成了一种自相矛盾的紧张局势。
（2）冒险
当政府应该透明的想法与公共服务人员倾向于避免冒险的事实发生冲突时，对公职人员来说，事情就会变得复杂了。他们有时不得不在做出受欢迎但可能有害的决定或做出可能适得其反的不受欢迎但潜在有价值的决定之间做出选择，从而造成进退两难。
3.跨组织层面
协作治理
协作治理是一种多组织安排，一些确定的参与者通过审议共识和集体决策共同努力，追求共同目标（Ran和Qi，2019，608；Wang和Ran，2022，24）。这种安排中的组织往往对透明度的程度和过程有不同的看法，从而在政府透明度工作中造成了自相矛盾的紧张关系，对过多开放性的厌恶（私营部门心态）和对开放需求的迅速增加（公共部门和民间社会心态）试图在合作安排中共存（Hevenstone和von Bergen，2020，205；Aaronson，57）。
4.社会层面
（1）监管
正如可以通过法规进一步促进政府透明度一样，同样的法规或其他自相矛盾的法规也可以用来阻碍公民的透明度。政府透明度倡议往往与其他监管实践相冲突。因此，必须认识到这些小规模冲突的可能性，以确保它们得到有效缓解（Deighton-Smith 2004）。
（2）公共安全
关于政府透明度，监管和公共安全遵循相同的逻辑，但略有不同。在由执法、国防、惩戒和急救人员组成的公共安全的分部门，透明度带来了道德困境，因为它可以帮助增加问责制和减少腐败，但与此同时，发布与安全相关的信息可能会增加对公民生命和适当关系的威胁。
（3）媒体解释
向公众提供的信息内容受到媒体的不同解释，特别是随着媒体的极性和意识形态血统的不断增长。这些不同的解释具有奇怪的影响：一些媒体可能会以积极的眼光显示一条信息，而另一些媒体可能会以负面的眼光显示相同的信息。在政府透明度方面，早些时候确定的媒体解释和个人解释具有类似的逻辑推理。媒体在促进透明度原则方面的作用怎么强调都不为过。
结语
从本研究系统文献综述的结果来看，很明显，公共部门管理的政治和行政领域的透明度具有更深层次和耐人寻味的双重性。由于这种模糊性，透明度乐观主义者和悲观主义者在过去20年里一直在争论和反驳公共部门应该在多大程度上使用透明度。当我们把政府透明度的概念视为自相矛盾时，双方都有有效的观点。
对政府透明度复杂性的自然反应是使用权衡方法，即对一部分的偏好以牺牲另一部分为代价。例如，阻止人们共享信息的安全相关规则通常是必要和首选的。然而，这种权衡可以使官员们很容易忽视或规避鼓励开放的规则。权衡方法可能在短期内发挥作用，但它似乎不是最好的解决方案。因此，引入了悖论的观点，为管理政府透明度复杂性提供了新的视角。
管理政府透明度努力与和解的第一步是承认。接受是悖论管理过程的第二步，意味着与公认的现实共存。作为第三步，协同作用是指构思新颖和创造性机制的持续动态过程，以处理长期成功的冲突元素。
转自：“治理学术”微信公众号
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