以下文章来源于中国土地科学 ，作者张英男 龙花楼
本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2023年2期
作者：张英男1，龙花楼2,3
单位： 1.浙江大学公共管理学院
2.广西大学公共管理学院
3.中国科学院地理科学与资源研究所
1 引言
城市与乡村的融合发展一直是党和国家关注的重点，改革开放以来，我国在构建新型城乡关系方面已经取得重要进展。党的二十大报告中明确指出“着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。在城乡融合新形态下，作为行政活动的主体、经济活动的载体、农业社会与城市社会的结点，县域既能承接城市，又能辐射乡村，成为了构建新型城乡关系的重要基本单元。
然而，长期以来以城市为中心的传统观念和发展战略使劳动力、资金、技术等要素单向流向城市，城乡发展的非同步性被持续扩大，城乡之间的区域失调和空间分化成为实现城乡融合进程中的重大挑战。国土空间规划作为我国国土空间资源开发与保护的整体谋划和顶层设计，对实现区域协调发展和城乡融合发展具有重要意义。国内目前相关研究主要侧重于其内涵延伸、体系构建、指标完善、策略实施等方面，对其在城乡规划方面的应用研究相对分裂。在提倡城乡融合发展的时代背景下，借助国土空间规划促进城市与乡村的协调发展已经成为共识，但从理论层面和实践层面探索国土空间规划如何促进城乡融合的相关研究亟待加强。
近年来，以国土空间规划为推手促进城乡融合发展的地方实践层出不穷，但鲜少有研究对实践背后的理论逻辑进行梳理。本文基于国土空间规划视角，从理论认知和实践探索两方面出发，围绕以县域为基本单元的城乡融合发展目标实现问题，论述国土空间规划支撑城乡融合发展的内在逻辑和可行路径，以期为我国新时代城乡融合发展提供科学支撑。
2 县域城乡融合发展与国家空间规划的逻辑机理
2.1 城乡关系、区域要素流动与空间结构理论
2.1.1 互惠式城乡发展
“互惠式”城乡发展强调城市与乡村之间的双向联系与合作互惠，尤其体现在乡村对城市发展给予要素支持的同时，城市对乡村发展进行资源反哺。政策干预是在乡村社会经济、生产力、机构能力、生态环境等原有背景下，通过改善要素的流动和积累以增强乡村在互惠关系中受益的重要手段。此外，城乡间形成的周期性网络通过分销农业和非农业商品、完善交易和交通设施，为要素流通搭建通道和平台，从而促进了“互惠式”城乡关系的发展，对实现城乡农业与非农业部分的“前后联动”具有重要意义。城乡对称互惠共生发展理论强调城乡之间在基础设施、教育医疗、收入水平等方面的差距不断缩小，在保证城乡功能异化、互补化的前提下，推动区域整体发展。
2.1.2 极化效应与扩散效应
极化效应一般指一定区域内单个城市在早期发展阶段的要素集聚状态，其目的是达成“增长极”的吸收成长，使“增长极”城市在周围地区生产要素和各类经济活动不断集聚的过程中得到发展强化；扩散效应一般指以“增长极”为核心的整个区域在后期发展成熟阶段的互动式发展状态，其目的是实现“增长极”的辐射带动。在某一区域经济发展进程中，两种效应同时存在且形成了循环积累的因果运动。
2.1.3 “流空间”理论
“流空间”被定义为由于城市间的物质流动不需要地理位置相邻也可以实现共享的社会组织，由点、线、面三种要素组合形成，具有三方面基本特征：其一，“流空间”中节点指城镇、村庄等社会经济集中点，各节点势能差提供了“流空间”产生的动力机制；其二，“流空间”中的线，即支撑廊道，由实体的交通流线与非实体的网络流线构成，工业与信息技术的双重进步促使以交通网与信息网为载体的空间网络逐步形成；其三，“流空间”的高度发育表现为区域一体化，降低了因地缘距离带来的成本，提高了区位自由度，要素流动使区域内各子区域间合理分工、相互配合，达成区域发展的整体优势。“流空间”理论强调区域内多节点的发展与融合，其提出的多维点轴体系将逐步替代单一中心结构，突破中心与边缘的传统界限。
2.2 城乡融合视角下县域国土空间规划的实践逻辑
国土空间规划是为实现县域城乡融合发展这一特定战略意图的政策手段，县域城乡融合发展是国家规划体系中的发展目标之一。国土空间规划是空间需求与空间生产之间的媒介，通过基于具有意识形态属性的战略意图，也就是对空间的需求进行规划的编制，从而充分发展国土空间的功能属性，引导和推动空间生产活动。城乡融合背景下国土空间规划的价值导向应扭转“以城市为本位”的理念，推动城乡共生发展，形成城市与乡村在产业、文化、人才、社会等全面融合的共同体。在城乡对称互惠共生发展的视角下，借助国土空间规划促进城乡融合的内在逻辑，可以视为是在政府这一共生界面的引导下，创造对城乡融合发展产生积极效用的共生环境（图1）。
2.2.1 “参流构形”：基于要素流动性视角的县域国土空间布局
传统国土空间要素与资源供给缺乏对区域间要素流动性及资源供需关系动态性的考虑。城乡融合发展的关键在于构建城乡要素双向流动的格局。县域国土空间规划应重点关注“定分区”“定体系”及“定形态”：
“定分区”：首先应明晰各区块的主体功能和相应的发展控制指引。“三区三线”划定是落实功能分区的重要途径。面向城乡融合发展的县域国土空间规划应综合考虑城乡间资源要素需求与供给的演化特征，加强对城乡间不同要素“供给—流动—需求”的模拟预测，为确定生态空间结构、城镇空间布局以及农业空间布局奠定基础。城乡融合视角下的国土空间“双评价”应充分评测城乡间要素流动对城乡资源环境承载、生态环境保护及农业生产、城镇开发建设所产生的压力与安全风险。
“定体系”：构建有利于城乡要素流动的村镇体系。县域村镇体系规划通过以县城为中心、以集镇为纽带，联结广大乡村进行县域空间规划和管治。城乡融合背景下的村镇体系布局应充分融入要素流动性。在统筹预测和分配人口的过程中应以城乡人口流动的过程与未来趋势为关键切入点；村镇布局要与支撑体系规划相衔接；需在要素流动视角下村镇等级体系评判的基础上实现城乡建设用地的统筹平衡。可运用手机信令数据等新兴手段从动态视角出发对村镇布局、产业发展及支撑体系等之间的普遍联系进行统筹协调的空间组织重构。
“定形态”：土地利用直接受区域产业结构的影响，而城乡要素流动与产业结构的空间组织紧密相关。城乡间产业转移是要素转移的基本载体。城乡间的产业布局与土地利用形态分异应在厘清人口、资本等关键要素在城乡间配置的机制与规律的基础上进行。针对不同的区域空间，应进行有区分的刚性管控与弹性管理。
2.2.2 “以形引流”：以区域空间布局引导城乡要素双向流动
在“流空间”视角下，借助国土空间规划对城乡要素双向流动进行指导，实际上是通过增强节点间相互需求、发展和完善流动所需支撑廊道实现要素的双向流动。在过去的发展进程中，生产要素向中心城市聚集，导致落后地区进入“要素外流—经济发展落后—经济发展动力不足—要素进一步外流”的恶性循环，需要激发落后地区的发展潜力，充分利用其土地、生态、民俗优势，打造区别于中心城市的互补性特色产业，构建中心城市与落后地区的要素流动双向体系，以扭转要素流动不均衡状态。同时，我国发展理念使资源配置集中于中心城市，需通过补齐落后地区基础设施短板，搭建畅通交通网、物流网和信息网，为区域要素双向流动提供物质保障和支撑基础。对于廊道中阻碍经济要素自由流动的限制性要素，应因地制宜推动其改革进步。
借助国土空间规划强化区域发展的扩散效应，促进区域的整体发展，主要有三方面途径：其一，以县域内重点村镇为规划重点，通过构建完善的中心地等级体系，避免中心镇区过度集聚和无效扩张，实现县域发展空间格局高质化；其二，以县域内相对落后的乡村地区为规划重点，加强乡镇级国土空间规划的引导作用，优化乡村地区空间布局，利用地区优势培育特色产业，推动乡村地区经济发展转型，实现乡村资源价值多元化；其三，以区域内中心镇区与乡村地区的互动关系为规划重点，加强土地产权制度改革，并破除城乡相对割裂的社会管理体制。
2.2.3 “形流耦合”：县域城乡空间多要素耦合协同
城乡融合背景下的国土空间规划的目标在于实现城乡间的空间公平、促进区域要素顺畅流动及城乡间的均衡发展。城乡间要素流动的复杂多维性体现在要素类别的多样性及空间层级的多尺度性，不同要素在县域尺度呈现不同的组合方式与流动特征，具有显著的系统性，需要根据要素属性，分类别进行空间技术干预与政策引导。
差异化制定城乡空间要素管控规则与引导策略。制定匹配要素市场化流动趋势以及符合不同村镇等级势能差的空间资源配置措施是推动城乡要素有序流动的关键。可以通过城乡空间的功能分区来重构城乡要素的供需关系。从纵向传导来看，在规划的内容安排上，针对不同层级的村镇空间，在开发时序上对各类空间要素的开发、保护进行统筹安排和部署。从横向的要素组合来看，统筹协调区域内管制类要素与用途型要素的边界与相互关系，厘清政府与市场在城乡空间要素配置中的角色定位是合理确定各类功能规模与空间布局关系的关键。
城乡要素相互关联，具有系统性。城乡之间的空间布局与规划不能单纯考虑某一要素，需要构建多要素耦合协同的系统观。以人口在县域内的流动方向与强度为切入点，匹配相应的用地规模、产业布局、公共服务需求，将功能分区、用途管制、资源配置进行统一结合。
3 城乡融合背景下基于差异化目标的县域国土空间规划实践探索
在以上相关理论的指导下，许多地区在构建网络化空间格局、统筹公共基础设施建设、优化产业结构和布局、完善乡镇级空间规划等方面已经有了富有成效的实践和创新成果。为形成可复制可推广的经验做法，加快更大范围内的城乡融合发展进程，本文从面向“一体化”的都市圈地区、面向“郊区化”的大城市腹地、面向“中心化”的偏远边缘地区三个角度出发（图2），以促进城乡融合发展为目标因地制宜地提出有针对性、有可操作性的建议，形成“参流构形—以形引流—形流耦合”的经验体系。
3.1 面向“一体化”的都市圈地区县域国土空间规划
区域协同：深化以协同为核心的都市圈县域空间战略定位。都市圈内的县域国土空间规划应以协同为核心，通过加强都市圈内多方面的空间协同，引导都市圈地区要素融合，促进区域发展不协调、城乡发展不融合等问题的解决。应在厘清县域与中心城市及周边节点县城的要素流动规律与机制的基础上，明晰该县域在都市圈产业体系中的定位，并基于比较优势发展特色主导产业。
网络体系：构建多中心，多节点村镇体系和网络化空间格局。县域内各节点通过人才、资金、技术等要素流在城市及村镇等级体系中形成良性互动。应根据人口流动、产业转移、经济社会发展状况等因素，合理规划都市圈内县域村镇体系的等级和规模结构，构建多中心、多节点的村镇体系，促进组团式发展和城乡融合发展。同时，以县域功能为导向，确定多层次、多节点的功能分工格局。
流动支撑：统筹交通、通信等基础设施和公共服务设施建设。在基础设施建设方面，应加强县域间综合交通网络协同，构建城际和市郊交通网络；统筹都市圈内重大基础设施建设，形成一体化、网络化布局。在公共服务设施建设方面，应加强公共服务设施协同，合理优化各类公共服务设施布局，同时扩大优质公共服务辐射半径，尽可能实现空间均衡配置。
3.2面向“郊区化”的大城市腹地县域国土空间规划实践
底线框定：用地紧约束条件下的精明增长的空间基底。以人口流动为切入点划定大城市腹地县域的“三区三线”为“郊区化”发展明晰管制性要素的空间边界。关注县域人口流动的城市人口“离心化”疏解和人口“向心化”聚集两个方面及其带来的建设用地需求问题。“三区三线”划定应充分统筹考虑人口流动及相关产业的转移、资本流动，框定城镇开发边界与农业、生态空间范围；同时预留弹性空间，构建刚性与弹性相结合的国土空间开发边界。
分类施策：差异化的村镇发展定位与振兴路径。在郊区村镇体系规划中，应按照“多规合一”要求在村与村的横向联结及村与城的纵向联结中因地制宜、实事求是，构建与中心城市相适应的“镇区—中心村—一般村”多层次村镇体系，统筹基础设施和公共服务配置，引导中心城市功能有序疏散以及人口、产业等在郊区适度集聚，激活镇区功能。
要素配置：为县域城乡空间融合发展提供制度保障。通过存量挖潜及拓展建设用地增加途径的方式解决用地难问题。在符合规划和用途管制的前提下，应积极探索政策创新盘活存量建设用地。空间规划编制过程中，应基于村域的“人户分离”状态，形成差异化的村庄分类发展导向。
3.3 面向“中心化”的偏远地区县域国土空间规划实践
产业布局：优化产业结构和布局，健全县城产业体系，推动产业转型升级。在县域国土面积范围内落实上位规划确定的主体功能和自然资源利用控制指标的基础上，研究优化产业布局。通过推进产城融合，优化县域产业结构和布局，健全产业体系，吸引农业人口转移和外出务工人口回流，从而发挥产业对县域就地城镇化的支撑作用。
服务供给：加强县域城镇基础设施和基本公共服务建设，提高综合承载能力。在基础设施建设方面，需加强跨区域交通基础设施建设，同时完善县城及小城镇内部的道路网络和公交线路。在基本公共服务建设方面，应提高县域城镇在民生保障方面的配套服务水平，完善服务保障体系，提高县域城镇对“中心化”发展的综合承载能力，保障以县城为中心的就地城镇化的实现。
空间重构：以土地综合整治为抓手，整理居住空间，提高居住聚集度。以中心村建设为引导，吸引人口适度集聚，规划上满足因农村就地城镇化发展而扩张的居住需求。针对不同农村条件进行农村居民点布局优化、规模化住宅社区修建等措施，同时推进人居环境整治、用地布局优化。以新型农业社区为载体推进农村就地城镇化，能够在县域范围内形成“县城—中心镇—中心村”多级城镇化格局，有序推动县域就地城镇化发展。针对偏远地区乡村建设用地低效失序问题及建设用地的刚性约束，可探索城乡间跨区域联动管控路径，从发展权配置的视角出发创新城乡土地资源配置机制。
4 结论与讨论
将城乡融合理念融入国土空间规划，以国土空间规划为抓手，通过资源优化配置促进城乡差距的弥合。本文系统解析了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论认知，并探索了实践路径，结论如下：（1）初步解析了国土空间规划赋能县域城乡融合发展的理论逻辑，提出了以“参流构型—以形引流—形流耦合”为核心的县域国土空间规划支持城乡融合发展的实践逻辑。（2）对县域国土空间规划赋能城乡融合发展的实践路径进行了探索分析，从差异化的视角对都市圈地区、大城市腹地及偏远地区的县域城乡融合发展提出合理的实践路径。
本文仅从基础理论的视角对县域国土空间规划赋能城乡融合发展的理论逻辑进行了解析，并对相关实践路径进行了探索，仍有待更系统、深入的研究。（1）本文仅按区位将县域的城乡融合发展及其目标进行了分类阐述，未根据不同的分类体系对县域类型进行细化，提出差异化的国土空间规划策略，形成可复制可推广的国土空间规划体系。（2）目前关于国土空间规划的理论与实践尚不成熟，需加强基础理论研究，探讨“流动性”视角下国土空间功能提升和支撑体系建设，探索“形”与“流”结合的国土空间结构优化策略。加强要素流动与人类活动对国土空间格局、机理及未来演化方向的评价、模拟与预测，探索面向多维城乡融合的国土空间规划实践路径。
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