伴随住房市场化、产权私有化的发展，住宅小区中的利益纠纷日益频繁，作为社会价值物分配空间的社区，其权威与服从关系的处理也将更加棘手。从权威与服从的视角出发探求城市社区中社区干部与社区业主群体之间的互动模式，可以发现：居委会因为没有执法权，又受到有限的资源和人手约束，权威被弱化了。在这种情况下，为获得业主的服从，实现社区团结一致行动，必然需要寻求某种形式的关系运作，因而形成稳定包容、稳定排他、变动包容、变动排他四种关系运作模式。这四种关系运作模式会不同程度地影响社区治理的正当性和效力。
作者简介
王维斌，复旦大学国际关系与公共事务学院博士后，研究方向为城市治理。
1
文献述评与问题提出
在伊斯顿看来，为社会分配价值物、民众接受或服从（这种分配），构成政治生活的两个本质变量，政治生活中的权威与服从问题即由此而来。伴随住房市场化、产权私有化的发展，住宅小区中的利益纠纷日益频繁，业主们围绕业委会组建、物业公司选聘、物业服务提供、公共收益分配和使用、维修资金使用、物业改造等议题展开论争，社区生活的政治化不可避免。作为社会价值物分配空间的社区，其权威与服从关系的处理也将更加棘手。
面对业主与业主以及业主与物业服务公司、开发商之间的纷争，既作为权威代表者和政府代理人，又作为群众性自治组织出场的居委会，要调解业主或业主群体之间的矛盾，促成社区服从和集体行动，实现共同利益，面临着艰难的权衡与选择。在社区层面，社区干部（居民区书记、居委会主任等社区工作者）与业主之间实际上处于一种双向互动的关系之中，对社区的单面向解读或者合作共治期待，要么失之于偏颇，要么过于理想。国家与社会、行政与自治、政党（政府）与群众，乃至共治视角，均未能完全呈现社区行动者互动的复杂性。应将城市基层的不同活动者视为具有自主思考能力、按照不同逻辑规则做出行为决策的行动主体，这隐含着通过不同行动者之间的互动来理解城市基层社会生活的可能，尤其是应对社区中的本质性互动——权威与服从关系，做出有说服力的解释。
基于以上认识，我们试图从权威与服从的互动关系出发，对社区进行一种新的解释。我们发现，居委会名义上的自治组织和实际上的权威代表者与政府代理人角色，使其不具备严格的科层权威，无法向居民施加命令与控制，权威因而被弱化了，但基层社区却没有发生大的动荡，原因何在？或者说，社区弱权威是如何获得服从以维持基本治理秩序的？面对自上而下的行政任务和自下而上的群众诉求，社区弱权威如何调整以适应新的治理情境、更好地发挥承转功能？通过调研，我们发现，无执法权的社区弱权威囿于有限的资源和人手，为实现权威行使效力，获得业主的服从，进而实现社区团结一致行动，不得不开拓非制度化的关系运作空间，于业主群体中感知服从动机、掌握组织形式，积极嵌入社区社会关系网络，构建稳定包容的社区治理秩序，以实现公平的资源分配、正当的行政干预和适恰的政策执行。
2
社区中的权威与服从
1
社区权威的弱化
韦伯将支配定义为：一群人会服从某些特定的（或所有的）命令的可能性。据此，支配或“权威”可能会基于非常不同的服从动机，比如，习俗、情感、物质利益或价值理性诸动机，而作为支配的基础，这些动机不够可靠，还需要正当性的信念。正当性支配有三种纯粹类型：传统型支配、法制型支配、卡理斯玛型支配。支配的正当性根据有三：习俗权威、法律权威、超凡魅力权威。
韦伯对正当支配的分析可以说是一种统治或政体意义上的，在行政管理体系中，将这些支配类型应用于城市社区场域时，却存在不同程度的失灵。首先，社区并非孕育先例的传统共同体，习俗、宗法、家族联结稀薄。其次，居民区党组织、居委会通常没有执法权，无法对居民或业主直接施加命令和控制，而且抽象的法规不适用于社区生活，一些居民甚至认为社区中谈不上法律，所以，法定的非人格秩序不稳固，而人格化有着较大的发挥空间。正如在访谈中社区干部所反映的：“居委会在法律与人情之间游走，属地责任明确，一有问题，居民就说你们就是政府的形象代言人。但（居委会）没有执法权，如果执法部门不给力，很多问题只能和稀泥。居委会干部是个混脸熟的干部，不熟插不上话。”再者，作为日常交往场地的社区，并非“卡理斯玛”（具有非凡魅力和能力的领袖）现身之所；虽然一些贤能的社区管理者具有较大的人格魅力和较高的威望，但过于个人化了，因人而异、因时而迁，不够稳定。可以说，社区干部虽被视为权威代表者和政府代理人，其权威行使却因执行困难而打了折扣，因而被弱化了。
2
社区服从的分化
城市社区中正当性信念的动摇、权威的弱化，使得支配变得不稳定，需要将社区服从的动机找回来，具体来说，就是要关注社区群体的情感、物质利益或价值理性诸动机。韦伯也指出，秩序的正当性可以由两种主要的方式来保证：一种是内在的，包含情感、价值理性等；一种是对外在效果的期待，像利害状况等。反映到社区中，治理秩序的实现还需要照顾到具体居民的情感、价值理性和利益。在服从动机中，情感和观念（价值理性）有着重要的作用，会影响利害关系，有时甚至可能起决定性的作用。
产权私有化给社区蒙上了更加浓重的利益色彩，社区服从的利益考量越发突出，业主之间、业主与物业服务公司之间的利害冲突呈加剧之势，社区面临失序风险，而权威弱化消减了社区干部开展调控的效力。那么，任由事态扩大还是积极作为？如何作为？这考验着社区干部的应对技巧。此时，体现价值理性的社区党员、寻求社会报酬的社区志愿者，为居民区党组织和居委会提供了重要支撑，他们的从中协调有助于缓和利害冲突。在这一过程中，社区管理者能否识别社区中的支持力量、是否熟悉社区群体之间的关系状态、能否采取适当的关系处理方式，对于能否获得居民的服从至关重要。因此，弱化的社区权威更需要通过主动的关系运作来维持良好的治理秩序。这里的关系运作有两层含义：一是动态掌握社区群体的行动取向和互动状况，二是适时调适社区群体之间、社区干部与社区群体之间的相处模式。
3
社区群体的横向联结
正当性的信念一般以常量形式存在，而情感、物质利益或价值理性诸动机更具有主体性，是一种变量资源，动机只有转化为实际行动才能显示出具体影响，即需要考量出于某服从动机的群体数量以及群体间的力量分布，并将之加以组织化，才可使动机转化为有利的行动。“动机与道德原则同时也取决于结构嵌入，就是我和朋友间的关系所嵌入的社会网结构。”网络密度和邻里互动有利于增强归属感和邻里整合。
社会资本可被视为个体间的组织化联结机制。这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。帕特南在研究中注意到了从私人到社会的转变问题，私人的信任如何才能转变成社会的信任呢？在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个互相联系的方面产生：互惠规范和公民参与网络。因此，怎样使社会资本的积极效应在提高组织效率等方面达到最大化、怎样使其负面作用降到最低程度，都是比较重要的问题。
这里有一个重要的前提，就是我们说的社会资本到底是何种性质的社会资本？帕特南指出，在不同形式的社会资本里，可能最重要的区别是桥接性社会资本与黏合性社会资本，也可称为包容性社会资本与排他性社会资本。黏合性社会资本有助于加强特定的互惠和成员间的团结，有助于保持现状，会使人局限在自己的小圈子里，创造出一种群体内部的忠诚感，但也可能导致成员对外界的敌意。而桥接性社会资本则能够更好地连接外部资产、更利于信息扩散，有助于产生更广泛的认同和互惠。
业主只有通过组织化才能实现共同决策，这时，组织化的形式问题变得很重要。业主所处的关系网络是桥接性的还是黏合性的，会直接影响业主间的分化组合状况：桥接性的关系能够包容大多数，而黏合性的关系可能导致派系对立。基于这一认识，社区干部应发挥能动性，积极引导业主群体的关系走向。
4
社区权威的纵向引导
社区权威行使者不仅对社区中居民关系的组织形式和分布有所认知，同时，他们自身也是社区关系的积极建构者。纵向行政动员往往使居民间的交往关系被吸纳或建制化，而国家基层组织的网络化则提供了社会资本增生的空间和激励。依据社区群体间的关系状态，可以形成三种权威运作关系的方式：积极吸纳、折中调和与正当干预。
积极吸纳。社区权威的支持力量比较清晰，权威行使者对此也有认知和回应，并将这一部分业主和团队吸纳进权威行使的轨道。这部分人以社区中的党员、志愿者、楼组长队伍为代表，他们对于权威行使者的态度和支持是正向和积极的。
折中调和。社区中的关系并不全然是桥接性或黏合性的，往往是多个黏合性群体的复合，或者是桥接性群体与黏合性群体的复合。针对某些议题，通常会同时存在支持者与反对者，反对者的人数可能不多，但他们之间处于黏合性关系之中，显得牢不可破。此时，权威行使者需要通过支持方说服开导反对方，实现一种折中式的运作，但也要避免双方冲突的激化。
正当干预。这种情况更多牵涉业主的物质利益，比如，业主要求公布公共收益和专项维修资金的使用情况以知晓其来龙去脉，要求罢免业委会，或者要求更换不称职的物业服务公司等，此时，社区中的反对方能够团结一致行动。对此，权威行使者要慎用支持力量，审慎介入纠纷，避免业主的反对矛头指向自己，但同时也要善用法律法规赋予的正当职权，做好指导和监督工作。
社区权威在调解物业纠纷、配给资源以及执行政策的过程中，常会引发关系竞争。为什么社区群体与权威方会在关系运作上竞争？这源于嵌入社会网络中的资源增强了行动的效果：促进信息流动、对代理人施加影响、个人社会信用的证明、增强认同和认可。这四类要素可以解释为什么社会资本能够在工具性和情感性行动中发挥作用。因此，社区群体不会被动接受社区权威的引导，而会与之竞争。这一方面拓展了社区群体合理要求的空间，另一方面也约束了社区权威的行使边界。可以说，社区权威和社区群体关系的结合方式，或者说关系运作的模式，决定了社区群体是否会服从及权威行使的效力。
5
关系运作与关系权威的形成
1
关系运作
社区一线管理者要在服务递送、任务执行与不断满足居民诉求之间探寻适当的干群相处方式。一方面，个体对自身所处的社会关系有所认知，并在不同动机下加以运用。社会资本是通过社会关系获得的资本，它借助于行动者所在网络或所在群体中的联系和资源而起作用。另一方面，社会网本身就嵌入在经济与政治的制度脉络之中，这个脉络往往高度影响着谁会认识谁以及会产生什么结果。因此，在受影响群体与权威方的双向作用下，彼此形成了不同的关系运作模式：社区群体从自身的服从动机出发，于所属的社会关系网中认知群体或组织的服从态势，运用不同的策略，试图影响权威行使者；同时，权威行使者动态掌握社区群体间的关系状况，对其加以引导，由此形成不同的关系运作模式，进而影响到权威行使的效力及社区团结一致行动的实现，如图1所示。
由此产生这样一个因果链条：服从动机—关系运作—行使权威的效力—团结一致行动。社区中关系的类型、权威的样态、权威引导关系、关系影响权威的方式和方向的不同，会影响关系运作的模式及关系权威行使的效力，进而影响团结一致行动的实现。也就是说，社区权威经由关系运作的中介才能发挥实际的效力，关系运作模式影响着社区服从的规模和分布。
2
关系运作模式
根据前文的分析，在正当性根据维度上，社区权威存在着法律和人格魅力两种权威形式。这里，法律权威指政治或法律赋予的职务权威，比如，居民区党总支书记和居委会主任的权威，而且社区中的行政作为越来越要求合法合规。虽然领袖的超凡魅力权威在社区的日常生活中不常出现，但在一些担任具体职务的社区干部身上确实体现着较大的人格魅力。在社会关系维度上，社区群体也存在着桥接性关系与黏合性关系两种形态，若被动员起来的社区群体处于桥接性的关系之中，则可互相包容、相向而行；社区群体若处于黏合性的关系中，则相互对立、背道而驰。因此，两相结合，社区权威形成以下四种关系运作模式。
1.稳定包容模式
在这种模式下，人格魅力附属于法律，社区干部的人格魅力服务于政治和法律要求其承担的社区职能（公共安全、公共管理、公共服务），包括维护小区治安、开展社区文化活动、召开社区议事会、监督垃圾分类、协调小区综合改造，以及指导和监督业委会的运作、调解物业纠纷等。相应地，居民若以治安志愿者、垃圾分类治理志愿者、涵括多个年龄层次的文体组织及照顾最大多数业主利益的业委会等形式组织起来，在居民与社区干部之间就易形成团结协作的关系，从而实现较好的社区治理。所以，社区干部往往乐于桥接这样的居民组织，培育尽可能多的社区群众团队，并让群众团队之间保持良性互动。此外，居民区党组织和楼组长队伍是社区中实现关系桥接的关键支持资源，是居民区书记和居委会主任依其权威可以调动的人员。街道的社区学校有时会成为社区中培育社区能人和社区群众团队的组织枢纽。在此基础上，上海市L街道充分挖掘和调动社区中的能人（有某方面的技艺），设立能人工作室，绘制能人地图，搭建社区“能人圈”平台，以撬动和整合社会资源，在能人与团队、团队与社区居民之间编织起一张联结网络。从这个事例可以发现，街道和居民区在有意识地培育桥接性关系，以丰富集团（团体）生活，弥补个体因缺乏集团生活而在公共观念、纪律习惯、组织能力、法治精神上的短缺。另外，这些桥接性组织更多带有兴趣、技艺、公益指向，其自身能否从活动型组织转变为功能型组织进而参与到社区治理中来，关乎这种团结一致是不是治理导向的，关乎行使权威的效力。
当前，业委会在社区治理中的地位越发重要，而如何使业委会成为一种桥接性、包容性的组织，获得大多数业主的信任，就成为权威行使者需要更加重视的问题。把好业委会候选人关、提高业委会成员中党员的比例、派驻有公信力的党员参加业委会会议、居委会成员与业委会成员交叉任职以及培养业委会执行秘书等，都是权威行使者意欲将业委会建设成桥接性社区组织应有的努力方向。这些努力能够在小区面临物业治理问题时，促使大多数业主团结一致行动。所以说，这种稳定包容的关系运作模式是一种较为理想的状态。
2.稳定排他模式
格兰诺维特认为，能否涌现出人们在大范围中信任的地方领袖，会因社区社会网结构而大不相同。如果一个社区充满了强连带，则会倾向于产生很多分裂的封闭小团体，从而导致社区动员组织出现问题。领导者与潜在的跟随者之间可能因为路径（居间者）数目的减少致使网络产生支离破碎的情况，从而抑制个体对该领导者的信任，进而影响到个体是否要投入精力与资源在这样的动员与组织之中。对业主协会施以管辖的政治权力有时会不利于邻里整合。在小区的利益生活中，尤其是在业委会候选人的选择上，社区干部与处于黏合性社会关系中的业主产生关联，会招致处于黏合性关系中的其他业主对于候选人选择代表性和公正性的非难，甚至可能致使业主大会的召开流产。
以我们曾调研的S小区（高档商品房小区）为例，街道、居委会以及开发商较为支持以F先生为首的业主大会筹备组成员自然转化为业主委员会委员，因为这一组业主代表多为第一期楼盘中的业主，房屋质量问题较少，反映的一些问题开发商曾较积极地予以解决，维权诉求不那么强烈。在筹备业主大会的过程中，F先生曾说，如果没有其他业主有意愿参与业委会委员的选举，他们将自然地集体当选。一石激起千层浪，另一拨因房屋质量问题严重而拒交物业费的业主（反对方）不同意这一做法，并怀疑他们的意图及背后有不可告人的交易。在未交物业费的业主中，还有一拨人对F先生也颇有意见，因为F先生曾批评他们在小区会所中跳广场舞降低了会所的档次。处于黏合性关系中的这三方之间存在较大的分歧和矛盾，且负有指导监督责任的社区干部并未对此进行及时公正的介入（倾向于支持F这边），致使业主委员会的筹备工作无法继续，最终宣告失败。在这种稳定排他的模式之下，社区干部只可能得到相对固定且有限的支持，难以组织包含更广泛业主的团结一致行动，影响到业主在权益和资源上的公平获得。
3.变动包容与变动排他模式
在这两种模式下，法律权威附属于个人魅力（体现在居民区书记或居委会主任等的人格魅力上），业主的服从更偏向于这个人本身。如果富有人格魅力的居民区书记或居委会主任在一地的任职时间比较长，那么，他们就可能发挥相对稳定的影响；如果他们遭遇调动，那么，该地的权威服从关系就是不稳定的。也就是说，法律权威影响在不同的时段和地方是有差异的，且个人魅力权威的行使可能是包容性的，也可能是排他性的，即可能产生或积极或消极的影响。
如何动员业主形成组织参与进来而实现社区共治，是社区治理中面临的一个难题，权威行使者在解决这一问题上的意愿与能力差异，体现了其是否具有个人魅力以及个人魅力的大小。一个好的居民区书记或居委会主任能及时、全面地掌握业主的情况，如业主们的爱好、技能、职业、家庭状况，既知晓其服务需求，也能够挖掘出有利于治理的支持资源，进而在社区社会关系的建构上有的放矢，将服从态势引向合作共治。如果富有个人魅力的居民区书记或居委会主任在任时，既能够引领并团结班子成员，又能够桥接起居民区内的功能性组织（比如业委会、物业服务公司）与活动性群众团队，并将活动性群众团队培育转化为功能型、治理型组织，那么，社区治理就会取得较高的绩效。
变动包容与变动排他模式的最大差别在于依凭居民区书记或居委会主任的个人魅力处理利益型组织时造成的负面作用的大小。当前，小区业主的物权意识和利益诉求越发高涨，也更多采取组织化的方式来表达利益诉求。面对这样的情况，权威行使者需要知道业主间的组织化形态是建立于桥接性关系还是黏合性关系之上，并采取相应的措施，尽量使组织化利益的表达更具包容性。如果业主间的组织化建立于黏合性社会关系之上并有排他性，同时，权威行使者本身又倾向于支持或默许这样一种组织化方式，就比较容易造成业主之间的分化。在这种情况下，想要团结一致解决问题，就会面临极大的阻碍，权威行使者自身的正当性和公正性也就不存在了，有权威但不能带来服从。结果就像帕特南所说的，良性治理有利于形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利，这些构成公民共同体的本质特征；相反，（因缺乏这些品质而形成的）恶性治理使背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞互相强化。因此，权威行使者应预防社区治理中恶性循环的形成，并避免自身成为恶性循环的触发者。社区权威行使者能否做到公正而积极负责，影响着社区能否可持续地实现良性治理，因此，对其调整应慎重，并注意调整时机的选择。
综上所述，我们认为，社区权威行使者在对社区中的社会关系进行认知和了解的基础上，要明白想要建构的社会关系网的性质（是包容性的还是排他性的），对社会关系建构的方向有所把握，使个人魅力的发挥得到制度化的保障，形成稳定包容的权威服从关系，增强关系权威行使效力，完善嵌入式的领导方式，促成更为广泛的团结一致行动，让治理成果和公共福利惠及最大多数居民。正因为社区权威实际上体现为一种关系权威，没有执法权，无法要求层级—命令式服从，面临软化、弱化的问题，其更应合法合规合政策地履职、公正积极负责地作为。
3
增强关系权威行使效力的制度优化路径
除了上面提到的关系权威特点，社区权威的弱化与居民区的班子建设、多任务下的注意力分配、事务繁杂与负担过重、法规的空间适用等也有关系。因此，增强关系权威行使效力应从以下方面入手。首先，科学搭配居民区书记和主任，实现其年龄、性格、经验等的契合，畅通反馈合作情况的渠道。探索设立书记、主任工作评估模拟实验室，请一些退下来的有经验的书记、主任作为评估专家，对在任的书记、主任定期开展工作评估，给出诊断意见（包括书记、主任搭配方面的问题反馈），改善书记、主任的领导能力、协调配合能力。
其次，系统掌握社区工作者流动的共性和个性原因，在源头上把好社工资质关，不让社工的选择受到人情关系的影响。要平衡好外来社工与属地社工（可被选入居委会）对于职业前景的预期，解决外来社工的工作动力问题；尽快建立社工淘汰退出机制，提高其处理专业管理问题（物业管理、业委会指导、维修资金使用等）的能力；明确各条线社工的工作内容和岗位职责，尤其是厘清各种交叉事项、易造成推诿的模糊职责；做好首问接待、业务引导工作，根据本居民区居民的特点、经常反馈的问题，完善相应的办公流程，以更好回应居民的需求。
再次，精简和规范各种涉及居民区的事务和会议，能精简尽量精简，能合并尽量合并。系统梳理相关事项清单，严格增量任务的下放，让居委会有更多的时间和精力处理本居民区的自治共治事务，做好服务工作。同时，完善上级职能部门及时回应居委会诉请的制度和机制。
最后，提高法规的空间适用力。抽象的高阶法规政策只有被转换为“长着牙齿”的社区治理规则，才能咬出痛感，产生威慑。执法部门和上级政府应在适当时机对居委会予以支援，以提高法规政策在基层执行的力度。这些都有利于增强权威行使的包容性和正当性。
社区党组织和居委会虽有一定的权力支撑，但在日常互动过程中，在履职和政策执行过程中，更多体现为某种权威，履职和政策执行的效果最终取决于自身权威的运用，而这种权威实际上以关系权威的形态存在于社区中。也就是说，它要识别社区中各群体之间的关系类型和分布，做到稳定包容地行使权威，以惠及最大多数居民，实现最好的政策效果。关系权威的实质意味着它需要付出更多的精力了解群众的需求，因此，不应承担过多的行政任务；关系权威也意味着它在日常生活中缺乏执法权，当面对商品化小区中的权益纠纷时，基层执法力量需要及时予以回应。关系权威的实质也凸显了社区是个关系社会，不同于科层政治，有着自身的运作逻辑。因此，我们认为，社区不应被过度行政化、科层化，要给生活留出空间，而不是全面占领，因为全面占领即意味着全面负责，既可能面临资源不足以满足需求的窘境，也可能失去社区这样一个国家与社会之间的缓冲地带（吸纳新问题、转化新矛盾），从而导致一系列刚性冲突。这既在某种程度上说明居委会作为基层群众自治组织的合理性，也暴露了其缺陷，因此，满足群众需求、及时回应居委会诉请的自下而上的协同治理越发重要。
文章来源：《领导科学》2023年第2期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
