作者简介
姜尔林，教育学博士，华东理工大学社会与公共管理学院副教授。
摘要
随着政策知识的重要性日渐凸显，包括智库研究在内的相关学术领域围绕政策知识的运用问题开展了大量研究，但对其生产问题关注较少，对国家之间政策知识生产的差异性及其根源问题更少涉及。知识体制理论通过比较政治经济学的独特视角，有效阐释了国家的政策制定体制和生产体制对于知识体制即政策知识生产的组织和运行的决定作用，进而追溯到政策知识生产的“国家起源”，不仅克服了相关研究的“盲点”，也弥补了智库研究的不足。对于我国的智库研究而言，知识体制理论在从政策知识生产系统看待智库发展问题、从类型多样性的角度把握我国智库系统的特色、从制度背景认识智库的基本特点以及立足基本国情探究智库建设的合理路径等方面具有重要的启示意义。
一
被忽视的政策知识生产体制多样性问题
当今世界，由于全球化等因素的影响，公共事务的复杂性不断增强，政策知识在公共治理中发挥着越来越重要的作用，各国越来越重视政策知识的生产，全球性的智库发展浪潮就是这个背景下的产物。然而，政策知识生产是如何组织的？国家之间政策知识生产的差异及其决定因素是什么？全球化是否会导致国家之间政策知识生产的趋同？这些问题无疑有着重要的理论意义，但学术界对此研究却非常薄弱。
实际上，“二战”后随着社会科学研究成果广泛运用于公共政策，政策制定中的知识问题即引起了较为广泛的关注，知识运用理论（Knowledge Utilization Theory）的产生就是这一背景下的产物，同时兴起的政策科学也对这一问题颇为重视。但总体来看，相关研究主要围绕社会科学知识的作用特别是如何促进政策制定过程中的知识运用，而对政策知识生产关注较少，尤其从国家层面考察政策知识生产的组织和运行以及跨国比较研究的更少。
20世纪90年代以来，智库研究逐渐成为热门领域并扩散到全世界。一些研究者注意到了国家之间智库发展的差异性并对之开展研究，知名智库研究学者斯通等人分别对各国智库系统的发展及其参与政策过程的情况进行考察，并试图解释各国智库发展方式不同的原因，被视为国际比较方面的开创性研究；在进一步的研究中，斯通与合作者还对智库在西方以及其他若干国家和地区的发展状况进行考察，并对其在经济自由化以及民主化进程中的作用进行分析。麦甘与合作者考察了不同区域国家的相关制度环境对智库发展的影响，旨在明确独立政策分析机构发展的“最佳条件”。这些比较研究虽然具有一定的启发性，但存在明显的局限。
一方面，研究视角的狭隘性。由于智库以及智库研究主要发端于美国，智库研究的一个重要传统或倾向是将“智库”界定为美国制度环境下的“独立性”非政府机构，在早期阶段这种情况更加明显。由于不同国家智库形态的差异性，当研究对象扩展到美国之外时就产生了概念的适用性问题，并围绕概念的界定产生了广泛而持久的争论。这种倾向导致的一个结果是对政党研究机构和国家研究机构（包括政府部门内部研究机构）重视不足，尤其是后者甚至被排除在研究视野之外，而在许多国家它们是政策研究系统重要的乃至主要的组成部分，因此这种基于美国式界定标准所进行的国际比较不可避免地存在明显的不足。
另一方面，价值取向的偏见性。发端于美国的智库研究还带有明显的话语霸权色彩，即赋予美国的智库模式以普遍适用性，甚至将之等同于西方的主流模式，并以“美国中心主义”的姿态对其他国家的智库发展进行评价。为此，艾贝尔森认为，由于大多数概念性工作和开创性研究都是在美国对民主理解的基础上进行的，智库研究存在美国“偏见”。这种状况无疑不利于比较研究，“美国对智库研究的偏见构成了跨政治系统智库研究的挑战”。“美国中心主义”遮蔽了不同国家智库系统真实形态的多样性，即使看到差异也视之为以美国为坐标的发展程度的不同。
总之，对于不同国家政策知识生产的差异性问题，智库研究囿于自身的研究传统缺乏适用于比较研究的基本概念，更不可能开展科学的类型学分析。“智库研究的学术界至今尚未成功开发出广为接受的用于比较研究的概念和类型学。”正是由于包括智库研究在内的相关研究范式无法就这一重要的理论问题作出有效回答，知识体制理论应运而生。
二
知识体制理论的研究主旨、核心观点及主要贡献
与已有的研究范式不同，知识体制理论产生于比较政治经济学固有的“比较”基因，以及对不同国家制度多样性的高度关注，因而在考察国家之间政策知识生产的多样性方面具有独特的优势。
（一）知识体制理论的研究主旨
知识体制理论的提出者是美国达特茅斯学院约翰·坎贝尔和丹麦哥本哈根商学院奥夫·彼得森，二人均从事比较政治经济学及制度分析领域的研究。他们发现尽管比较政治经济学认识到知识体制所生产的政策思想被运用于政策制订，进而作用于一个国家生产体制的组织和运行并最终影响经济绩效，但只对“政策思想最初得以生产的组织与体制机制给予了极少的关注”，这是研究的“盲点”；而在包括智库研究在内的相关领域中，这一问题也没有受到充分的重视。
针对这一状况，坎贝尔与彼得森在比较政治经济学的政治体制和经济体制这两个基本概念的基础上，将知识体制作为研究的核心概念并对之进行深入考察。所谓知识体制，是指“生产和传播政策思想的行动者、组织和制度的集合”，也即政策知识生产的组织及其运行的体制机制。与已有的相关研究主要聚焦于政策思想如何影响政策制定不同，知识体制理论关注的是国家基本的制度特征，即政策制定体制和生产体制如何影响知识体制以及知识体制如何影响政策思想。简言之，其研究主旨是“政策制定和生产体制对知识体制以及知识体制对其产生的思想的初始的国家性独特因果效应”。
（二）知识体制理论的核心观点
知识体制理论的核心观点是一国的知识体制在相当大的程度上受到政策制定体制和生产体制决定，主要通过两个方面进行阐释。
1.知识体制类型的制度决定性
为了考察国家基本的制度特征对知识体制的决定作用，坎贝尔与彼得森根据政治体制和经济体制的核心内容，即政策制定体制及生产体制中最为经典的二分法，包括决策体制的分权/集权、开放/封闭以及生产体制的自由市场经济/协调型市场经济，将知识体制分为市场导向型、政治温和型、共识导向型、国家统制-技术官僚型，并将美国、英国、德国、法国分别作为上述四种类型的代表，分析基本制度结构影响下每个类型知识体制的基本特征（见表1）。
一是市场导向型知识体制（Market-oriented Knowledge Regime）。在政策制定体制方面，美国在权力结构上是高度分权化的，这主要由于其联邦制结构以及立法和行政机构之间的分权；存在两党之间“赢家通吃”的选举制度，候选人竞选经费主要来源于私人资金；从外部介入政策制定的节点多，政策制定过程开放程度高。美国的生产体制是典型的自由市场经济，政府对经济的干预少，商业协会在利益整合方面的作用有限，工会组织比较弱，社团主义甚至是闻所未闻。这决定了知识体制的特点是研究机构数量多、不同研究机构形成碎片化的结构、私人研究机构作用突出以及有竞争性的思想市场，这一知识体制最显著的特点就是“竞争”。
二是政治温和型知识体制（Politically Tempered Knowledge Regime）。在英国虽然两党之间也是“赢家通吃”，但与美国不同的是掌握权力的政党同时控制着议会和政府，制定政策的权力主要集中于行政机构，后者拥有高度专业化、长期任职的公务员队伍。在生产体制方面，政府对经济的规制较少，商业协会并非协调经济行为的中心，工会比美国组织程度高，但比多数欧洲大陆国家弱。这决定了知识体制的特点是政府研究机构的能力较强、公民社会的研究机构比美国少、倡导型研究机构作用相对有限，虽与美国一样有竞争性的思想市场，但相对温和。
三是共识导向型知识体制（Consensus-oriented Knowledge Regime）。德国在政策制定体制方面的特征包括：联邦制的结构以及政府权力的有限性；选举制度实行比例代表制，以保障共识的建立。其生产体制具有明显的社团主义特征，政府与组织良好的工商、劳工组织协商谈判以达成共识，其中政府发挥协调作用。这决定了知识体制的特点是直接提供内部专家知识和政策建议的国家研究机构很少、学术型研究机构居于主导地位、非党派性的研究机构长期由联邦和州政府资助、私人资助的研究机构影响力非常有限、国家高度重视政策知识的客观性与科学性。
四是国家统制-技术官僚型知识体制（Statist-technocratic Knowledge Regime）。在政策制定体制方面，法国有纪律严明的政党和实行比例代表制的选举系统，通常会组建联合政府；政策制定的权威在相当大的程度上由中央政府掌握，行政部门对于立法机构具有支配性地位，政策制定过程是封闭的，基本绝缘于外部压力团体；有长期任职并受过良好训练的公务员队伍，政策制定的技术性强。在生产体制方面，政府拥有很强的干预经济的能力，而不受工会、商业界的影响，在关键领域国有企业的作用较为突出。这决定了知识体制的特点是国家研究机构居于主导地位、准公共研究机构发挥一定作用但规模较小、倡导型研究机构少、政策知识的技术属性强。
比较研究往往涉及对所比较对象的评价，哪种知识体制是最好的也是受到关注的问题。对此，坎贝尔和彼得森认为，这是难以回答的规范性问题，每种知识体制都有其特定的优点和不足，更关键的是知识体制决定于并适应于政治经济体制，对于这一问题的回答还取决于哪种政治经济模式是最好的，但由于并没有组织政治经济的所谓“最好”方式，从这个角度看，也不存在“最好的”知识体制。
2.知识体制变革的制度规定性
知识体制并非一成不变的，其演变的动力、方式和结果同样体现了政治和经济体制的决定作用，坎贝尔和彼得森以美国、法国、德国与丹麦四国知识体制的变革为例，对这个问题进行了深入考察。
第一，知识体制变革的动因来自政治经济体制的需要。20世纪70年代中期后，随着西方资本主义国家经济发展“黄金时代”结束并陷入长期“滞涨”状态，各国知识体制被认为无法提供有效的政策知识来解决面临的经济社会问题，进而出现了思想危机（Crisis of Ideas）。但在不同的政治经济体制下，知识体制危机的体现是不同的，如美国是党派偏见的危机，法国是国家思想的危机，德国是社团主义的危机，丹麦则是政党意识形态的危机。这种情况加之此后经济全球化所带来的政治经济体制的变化，导致了各国变革知识体制的努力，以使知识体制更好地适应政治经济体制的需要。“当人们开始认识到，他们的知识体制不再提供所需的分析和建议，无法理解新的政治-经济问题时，就会采取行动改变它们。”
第二，知识体制变革的方式受到政治经济体制的影响。知识体制变革的方式也体现了政治经济方面的体制特征及受之影响的知识体制的决定作用。如美国的做法是发展更多的私人研究机构，施行更加进取好斗的策略，私人资金则在其中发挥了非常重要的作用；法国不仅设立新的国家研究机构，还通过“外部化”战略，向国家研究机构之外寻求新的政策思想来源，包括政府出资设立准公共研究机构和政党智库，这种战略实际上也是国家主导的；德国是改进研究机构之间的协调方式、强化对研究机构的认证，以及在政策思想来源方面向更多的准公共研究机构开放；丹麦则是以研究机构之间协商与合作的方式，不断提升政策研究的科学性。这些都体现了各国自身的传统，“简而言之，每个国家的变化体现了路径依赖——即知识体制是以政治经济的国家特点相一致的方式变化”。
第三，知识体制变革的趋同深受政治经济体制的制约。在“黄金时代”结束和经济全球化的共同背景下，各国知识体制的变革是否会导致趋同是一个备受关注的问题。研究发现，直到20世纪80年代还很少有相同之处的各国知识体制的确存在一些趋同倾向，包括开展更为复杂的技术化研究、越来越重视“战略营销”、倡导型研究机构模式的繁殖等。然而，进一步的考察发现，不同国家知识体制的趋同机制受到本国政治经济体制的明显制约。因而，这些趋同的倾向并未导致趋同的结果，即使部分存在趋同现象，在国家知识体制内部以及国家之间都是“非常不平衡和部分的”。
综上所述，通过对政策知识生产体制的类型学分析以及变革机制的动态考察，知识体制理论认为，政策知识生产的组织和运行是由国家最基本的特性，即政治体制和经济体制决定的，“我们的主要论点是，政策思想起源于国家，它们的产生方式在很大程度上是由国家特定的制度决定的”。
（三）知识体制理论的主要贡献
相对于已有的研究范式，尤其是智库研究，知识体制理论的主要贡献如下。
其一，为考察国家政策知识生产的组织及其运行提供了更具包容性的概念。以往涉及国家层面政策知识生产的研究中并未提出有影响力的概念工具，智库研究则由于不同国家智库形态的差异性，导致对“智库”这一基本概念的界定成为“难以完成的命题”。在这种情况下，知识体制理论将所有不同类型的政策知识生产机构纳入研究范围，并从整个系统层面考察政策知识生产的组织、结构、运行和功能，不仅通过提出“知识体制”这一更具普适性的概念有效克服了“美国偏见”及其导致的困境，而且为智库研究提供了更为开阔的学术视野。
其二，通过类型学分析充分呈现了国家之间智库系统的多样性。知识体制理论在深入系统的国际比较的基础上，科学地进行了知识体制的类型划分，非常直观地呈现了国家之间政策知识生产系统，亦即广义的智库系统的差异性和类型的多样性。这种类型学研究非常具有启发性，受之影响，凯尔斯楚普阐述了西方智库存在的两个不同传统，即国家扮演关键角色的欧洲大陆传统和一个促进市场条件下公共政策“互动”的英美传统。纳希亚潘等人基于这一理论提出了与西方主流话语不同的智库发展的“东亚叙事”。这类研究进一步丰富了不同国家智库系统的多样性叙事，也有力地冲击了智库研究的“美国中心主义”。
其三，通过国际比较有效阐释了政治经济体制对智库系统的决定作用。智库研究尽管也注意到国家的制度环境对于智库发展的影响，但由于研究视角的局限，对制度环境决定作用的阐述不够清晰有力，且存在明显的意识形态化倾向。知识体制理论在区分不同类型知识体制基本特征的基础上，聚焦比较政治经济学的核心关注点，从政治体制与经济体制的角度考察知识体制的最初始决定因素，进而追溯到政策知识生产的“国家起源”，其解释框架更为客观、简洁，也更具说服力。如鲁泽以此为基础研究德国与美国智库在气候变化政策中不同的作用，认为知识体制模型为系统地考察政策研究机构运作的背景提供了一个“合适的起点”。还有研究者从政治经济体制变化所带来的影响，尤其是政策制定体制变化的角度，分别考察了从发展型国家到后发展型国家转变的韩国和日本知识体制的发展。
其四，预示了国家之间智库制度移植的限度。在全球化以及全球性智库发展浪潮的背景下，美国智库的“繁荣”容易对其他国家产生示范效应，而美国智库研究的话语权则会强化这一效应，使得美国智库可能成为其他国家不加鉴别效仿的对象，从而提出了智库发展实践中相关制度的可移植性问题。知识体制理论关于制度环境的决定作用的深入考察，包括对各国知识体制变革机制的分析，在必要性和可行性两个方面均明确地预示了国家之间智库制度移植的内在限度，对智库发展研究具有很强的启示作用。
三
知识体制理论对我国智库研究的启示
在开展中国特色新型智库建设之后，我国智库研究一度热度空前，但这一研究领域在我国的兴起带有明显的“知识引进运动”以及“知识移植”的特点，即对西方的理论和观念未经分析和批判就视为理所当然，进而对中国的问题做出非彼即此的判断。由于缺乏足够的理论自觉，对这一产生于美国独特制度环境的研究范式的局限性认识不足，从而导致了智库研究中的一些误区。在这种背景下，知识体制理论由于研究视野更加开阔、理论更具有普遍性，故而对我国智库研究具有多方面的启示意义。
（一）从政策知识生产系统全局看待智库发展问题
由于受传统智库研究的影响，我国的智库研究也存在明显的狭隘性倾向，研究的方向主要偏重于非政府类研究机构，对体制内研究机构关注较少，且主要局限于机构层面，看不到政策知识生产系统的全部。以此为基础进行国际比较，尤其是在与美国进行比较时，由于我国所谓非政府“独立性”研究机构整体规模较小，自然会得出我国智库发展严重不足、政策知识“供给不足”乃至“知识短缺”的错误判断。由于与美国政策知识生产系统的巨大差异，产生于美国特定环境的关于智库的狭隘界定并不适合于我国，而“知识体制”这一更具包容性的概念则可以有效克服这种不足。为此，有研究者认为，尽管其起初是运用于对发达资本主义国家的研究，“但这个概念在应用于中国时被证明是合适的和非常有用的”。
通过知识体制理论的视角，可以从系统层面考察我国政策知识生产的全貌，包括不同类型政策研究机构的功能重心、政策知识生产的特点及其相互之间的功能互补关系，不仅可以避免围绕“智库”概念界定的无谓争论，也可以避免孤立地研究某种类型政策研究机构甚至将不同类型政策研究机构的功能对立起来的倾向。同时，在我国的知识体制下，国家研究机构特别是政府（部门）研究机构是政策知识最直接的来源，也是中国特色智库系统最重要的组成部分，但已有的智库研究囿于学术视角的狭隘对之重视不足，因此必须在政策知识生产系统视角下加强对这些政策研究机构的结构、功能、运行等问题以及改革路径的研究，以更好地促进决策咨询系统的发展。
（二）从类型多样性的角度把握我国智库系统的特色
长期以来，由于对世界范围内智库系统的多样性了解不足，我国智库研究在认识自身智库系统时存在一定的误区，尤其是我国与美国智库存在明显差异的情况下，由于美国智库研究话语的影响以及对美国智库的过度关注，这种差异往往被片面地理解为与对方的“差距”，从而导致对中国智库系统特色认识上的自信不足。而其导致的另一种倾向是不与其他国家比较，关起门来论特色，使得特色成为“特殊”的代名词。结果正如有研究者所言，由于在智库发展特色研究中国际视野的缺失，容易导致中国智库的特色不为国际所接受与认同。
在这种情况下，知识体制理论的类型学分析及其拓展研究为更准确地辨识我国智库系统的特色提供了更为全面和明确的参照，有利于克服在特色问题认识上的偏差，进而确立中国特色智库系统的制度自信。例如我国智库系统的一个基本特征是国家发挥重要作用，包括公共机构占据主导地位且主要依赖公共经费等，但这一特征并非我国的特殊之处，更不能理解为我国智库系统的不足，其实在公共利益的基础稳固、国家协调经济社会事务能力强的制度环境下普遍存在这一情形，前述德国、法国的知识体制都是如此，因而在分类上接近前述凯尔斯楚普所说的国家扮演关键角色的欧洲大陆传统，这与促进市场条件下公共政策“互动”的英美传统具有明显的差异。而具有这一特征的国家为切实保障智库的公共利益取向，更强调其对于私人资本的“独立性”。如在德国，政府资助被视为确保智库独立于私人资金的重要手段。国家的关键作用在东亚地区体现得更为突出，该地区无论对智库的资助还是智库的领导权往往都掌握在国家手中，尤其最初一代智库则基本为国家直接建立的机构。再如，就智库影响力的实现途径而言，我国智库主要是通过与行政机构的制度化联系而不是思想市场的竞争。有研究者认为这是制约我国智库发展的重要因素，但实际上通过思想市场的竞争实现影响力是美国式“市场导向型知识体制”的典型特征，而在国家发挥关键作用的知识体制下往往都相对谨慎地对待思想市场与“观念竞争”。如德国对思想竞争持节制的态度，其政策咨询领域长期被相对少数关系良好的“内部人”所主导。而通过制度化的联系渠道实现影响力则是诸多以行政机构为中心的知识体制的特点，法国就是如此，其对政治领域的“市场”一直持不信任态度。在东亚地区，大多数智库的功能也并非提出不同的政策思想，而是通过各种渠道向决策系统传递政策知识。因此，有研究者认为，由于与美国知识体制的差异，在我国的“政治嵌入型知识体制”中不存在成熟的思想市场。
（三）从制度背景认识我国智库系统的基本特点
在我国智库研究中，比较普遍地存在脱离制度环境“就智库论智库”的现象，就是对我国智库系统的一些特点不是从制度环境的角度去考察其存在的依据，而按照是否与西方尤其是美国智库系统的情形一致作出是否合理的判断。有研究者认为这是源于对西方智库研究的“路径依赖”，忽视了中国政治经济和历史文化的差异性对于智库发展的影响，从而导致中国智库研究时常陷入“身份迷失”的困境。
在这种情况下，知识体制理论关于政策制定体制和生产体制对知识体制决定作用的分析，包括国际比较研究，为从制度环境认识我国智库系统的基本特点提供了有效的分析视角。比如纳希亚潘基于该理论考察中国的政策-知识联结问题，认为官方和半官方智库在政策建议中发挥主要作用、智库影响力取决于与政府部门的行政联系等特征与集中化的政策体制这一因素紧密相关，这一制度背景决定了智库寻求影响力行动的有效性。再如一些研究者所提及的我国智库系统呈现出围绕决策中心的“圈层结构”，实际上也是以行政机构为中心的政策制定体制的产物，东亚国家和地区的智库系统普遍存在类似情况，即权力与知识体现同样的集中化现象，智库的功能则与其位置紧密相关。比如在日本，官僚精英主义的政策体制导致官方研究机构居于主导地位，民间智库影响政策的机会很少，这也是“为什么在日本没有发展出‘美国式智库’”的关键因素。在韩国，由于同样的原因，知识体制是“垂直的”“金字塔结构”，公共研究机构居于有利位置，私人性或独立性研究机构乃至大学的研究中心与决策圈的联系则是“边缘化的”。
（四）立足国情研究智库建设的合理路径
理论对于实践具有指导作用，带有美国式偏见的智库研究对智库建设实践具有明显的误导性。比如国外学者对中国智库的研究往往执着于“独立性”，认为与政府的密切关系损害了智库的“独立性”，因而培养所谓“独立性”智库是未来必须要走的发展道路。在对我国智库系统特色及制度环境的决定作用认识不足的情况下，这种误导作用体现在智库研究方面就是脱离制度环境盲目照抄照搬美国经验的倾向，甚至“言必称美国”，将美国智库的一些特点简单地转换为对中国智库发展的政策建议。
而知识体制理论关于制度环境决定作用的深入考察，包括对知识体制变革过程的国际比较，充分揭示了一个国家智库系统变革的动因源自政治经济体制的实际需要，变革的内容和方式也必须与之相适应，因而要根据本国的国情决定智库建设的道路。简单地移植其他国家智库发展经验或具体制度只是一种思想上的懒惰，不仅行不通，甚至可能是危险的，尤其在中美两国制度环境存在巨大差异的情况下。正如有研究者所指出的，“美国智库的环境是独一无二的，如果不适应其他国家的文化和背景，就不能移植”。一些研究者主张中国智库建设应该走“市场竞争”的道路，甚至认为体制内智库也应该市场化，这明显忽视了我国政治经济体制的基本特点，若付诸实践则是非常有害的，“一旦将智库完全推向市场和社会，由市场和社会提供资金来源，智库很容易像美国发生的情景一样被强势利益集团所俘获，成为政策游说的工具”。再如被广泛认为是美国智库成功经验和效仿对象的“旋转门”机制，在很大程度上是美国“赢家通吃”的政党制度的产物，在其他许多国家并不存在，如德国的制度环境下并没有这一美国式的政府和智库之间的人才流动机制。这一机制也未必适合中国的制度环境，实证研究发现，在中国的“政治嵌入型知识体制”下，“旋转门”机制在增加智库影响力方面的作用微不足道。因此，在智库建设中，虽然可以借鉴和学习他国的有效经验，但必须以中国智库发展的真实需要和制度环境的适应性为前提。
综上所述，知识体制理论对于我国智库研究具有很强的适用性，通过对这一理论的运用，可以克服当前智库研究在诸多方面的不足，并深化对相关问题的研究，从而为更加科学地推进中国特色智库建设提供智力支持。
原文见于《东南学术》
2023年第2期
转自：“东南学术”微信公众号
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