王笛｜地方自治可做社会稳定的基石吗？

地方自治可做社会稳定的基石吗？

作者 | 王笛，澳门大学讲席教授

转自 | 勿食我黍

近代中国的国家政权建设问题，引起了近代史学者的大量关注。黄东兰通过比较的视野考察中国的自治运动，对这个问题的讨论做出了新的贡献，她的书将帮助我们更好地理解中国政治体制转变的过程与复杂性。作者的关注点不在于日本自治运动的影响，而在于其在中国的嬗变，以及回答这一嬗变中发生的问题。黄因在这个重要议题上的出色研究，获得了东京市政调查会藤田奖。

在本书中，黄比较了在英国、德国和日本的“自治”与“地方自治”的概念异同。作者认为，人们经常认为地方自治是“地方政府与中央政府分享权力”，“反对中央集权”，或“地方独立”。然而实际上，地方自治的理论与实践之间有着巨大的落差。理论上，现代国家中的“地方自治”保障一个国家的主权，并有助于强化其政策。而自治的实践实际上必须要面对中央政府与地方政府间利益的冲突。在国家政权建设的过程中，国家利益总是取代地方利益。

黄东兰在她的分析中认为，尽管晚清自治的运动仿效日本，但当自治被引介至中国时，由于中日两国间政治、意识形态以及社会的不同，还是出现了巨大的变异。1909年，当清政府颁布《城乡自治条例》时，梁启超指出，清政府的自治政策是“日本城乡制的移植”。黄认为这是梁启超的一个误解，并试图寻找发源于中国的自治（通过考察自治的传统概念）与以顾炎武为代表的地方行政理念二者之间的关联。

对于顾炎武的经世思想，多数学者都已关注到他对郡县制度的批评，并认为他回归分封制度的理念是地方自治主张的起源。然而黄东兰指出，顾炎武的改良思想由两部分组成。一部分是官僚制度的内部改革，比如废除总督和巡抚，以便皇帝的诏令更快地传达至地方乡镇。顾炎武还建议取消禁止官员在其出生地任职的回避制度，并给州县官员更多的权力。其改革思想的另一部分是从地方百姓中挑选下级官员（乡官），以协助州县官处理征税、治安、诉讼等问题，这一观点对清末改革者影响巨大。

黄东兰还对在19世纪末20世纪初支持地方自治的知识分子的不同政治构想，以及这些构想与日本自治思想的关系进行了探索。作者发现了自治的三种形式：严复的“个人自治”，欧渠甲的“各省独立”，以及康有为的“公民自治”。黄主要分析了第三种。自治在晚清宪政运动中成为知识分子关注的焦点。改良主义者康有为和梁启超相信，日本在短短30年内崛起的背后原因，就在于其自治的体制。康梁希望将民众都置于地方自治的框架之下，以奠定坚实的社会基础。

黄东兰指出，顾炎武的改革理念成为中国知识分子接受现代自治的一个中介，顾炎武推崇的“乡官”，成为与从外部引进的自治理念相区别的标志。黄还考察了留学日本的中国学生以及访问过日本的地方官员以及乡绅所理解的日本式自治：行政体制自内务省而下，至府县、郡以及乡镇，十分高效；各级议事会成员从居民中选出，以作为政府与普通百姓间沟通的媒介。然而在“救亡图存”的大旗下，中国知识分子忽视了日本自治中的一个特点：官员得到过多的权力。

黄东兰仔细分析了地方自治的各种理念，并提供了许多个案研究，包括1907年天津的县级自治实验、1911年江苏川沙的反自治事件，以及民国时期山西的乡村体制，用以探讨近代中国地方自治的嬗变。在日本，地方自治由两种体制组成：一是行政部门，二是郡县、市镇及乡村的各级议会。在明治政府废藩置县以及官员控制各级自治机构后，县级政府的新体制在旧制度的基础上得以确立。行政官员由内务省任命，负责工业、农业、灌溉、教育、卫生等事务。尽管地方公共组织在城镇和乡村合法运作，但它们却在国家行政序列中排序最末，还要执行来自州、县、郡各级上峰下达的命令。天津以及其他地区的自治没有采用日本自治中“官员主导”的核心原则，把官方控制与自治相分离。

自治机构由城镇乡的议事会议员构成，从地方选出，但从未纳入地方行政系统之中。他们只在地方福利、教育，以及卫生等方面发挥作用。在新政时期，清政府依靠地方精英来加强社会控制，并有意将自治退居到“官方行政的补充”这样的角色。地方自治的参加者继承了地方精英负责农业灌溉、福利、教育、卫生，以及其他公共事务的自治传统。在晚清的宪政运动期间，所有党派，包括立宪派、清政府、地方士绅，都支持自治的概念，这一点在川沙的例子中已得到证明。基于对满清中国和明治日本的自治的比较，黄东兰总结道，中国的地方精英相较于日本的地方精英而言，有着更大的施展活动的空间，他们运用议会合法地实现了许多有益于地方的事业。

相较于晚清的自治，民国时期阎锡山推广的“村治”更接近于日本的“城乡制”，其融合了中国传统的“保甲”与日本体制。另一方面，在阎锡山的统治下，县区建立起来了，自然定居点变成了行政村，用省、县、区、村、邻里最后到家庭的这一从上至下的网络，对社会进行有效的控制。另外，阎锡山并没有照搬日本间接选举的方法，而是推行全体居民直接选举村领导的制度。当然，阎锡山的“全民自治”，从未真正代表过人民的意志或利益，他的体制仍然是官方主导的一种。

本书是一个优秀的研究成果，其立足于坚实的材料、清晰的叙述、谨慎的分析，阐释了中国的自治的特点、不同的面向以及其建构的过程。这一研究为我们了解国家与社会、中央与地方政府，以及个人和集体等等复杂关系，都提供了更好的认识。本书是研究中国近代自治运动的最新发展，并应该推荐给所有对中国政治与社会变革感兴趣的学者。

本文系为黄东兰《近代中国的地方自治与明治日本》（黄東蘭『近代中国の地方自治と明治日本』東京、汲古書院、2005年）所写的英文书评，发表于《中国历史评论》第12卷第2期（Chinese Historical Review，vol.12，no.2，Fall 2005）。

转自：“书斋里外”微信公众号

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