摘要
随着脱贫攻坚取得决定性胜利和小康社会全面建成，新时期我国农民工工作的中心任务是继续推进全面市民化和高质量就业。文章聚焦农民工就业质量提升，从理论上阐明了农民工就业质量与市民化之间的关联，认为高质量就业是促进农民工高质量全面市民化的基础。但当前中国农民工就业质量偏低,且面临老龄化加剧、就业灵活性扩张、工资增长相对滞缓等挑战，非但难以支撑起农民工全面市民化的发展目标，还存在沦为城市新贫困群体的风险。因此，新时期要根据中国城镇化战略的发展形势和需要，合理应对农民工就业质量提升面临的挑战，不断调适中国劳动就业政策体系，完善和强化劳动保障型、收入分配型、能力培养型和公共服务型政策工具，通过四种政策工具的组合运用实现农民工就业质量和市民化的同步提升。
关键词：农民工；就业质量；市民化；就业政策
一、研究问题与背景
本世纪已进入第三个十年，我国如期打赢脱贫攻坚战，全面建成小康社会，实现了第一个百年奋斗目标，正处于全面建设社会主义现代化国家、迈向“共同富裕”和第二个百年奋斗目标的历史机遇期，同时也面临着新冠疫情大流行和“逆全球化”的巨大挑战，中国经济社会发展格局将发生一系列重大调整，农民工工作也面临着新的形势和任务。
在本世纪第一个十年，我国农民工工作和政策的重心是基本劳动权益保护。随着《劳动合同法》《最低工资规定》等法律法规实施，农民工劳动保护力度增加，工资收入快速提升，基本劳动权益得到有力保护，劳动条件和工作环境不断改善。在第二个十年，实现公共服务均等化是我国农民工工作的主要目标。从2011年《社会保险法》正式施行，到2017年《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》发布，户籍改革提速，城市大门逐步向农民工敞开，农民工逐渐被纳入统一的城市社会保障和公共服务体系。在第三个十年，随着户籍改革不断深化，城市落户限制全面放开，城市公共服务均等化基本实现，我国农民工工作的重心又在何处呢？
农民工作为我国产业工人队伍的主体构成，是支撑我国高质量发展的重要人才力量，提高农民工就业质量，改善农民工生活状况也是产业工人队伍建设的应有之义。2017年中共中央、国务院印发了《新时期产业工人队伍建设改革方案》明确提出“造就一支有理想守信念、懂技术会创新、敢担当讲奉献的宏大的产业工人队伍”，为实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的重要支撑和基础保障。习近平总书记在二十大报告中明确提出要推进“以人为核心”的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，而农民工及其家庭成员正是农业转移人口的主要来源。这为我国下一阶段的农民工工作重心指明了方向：一是全面提升农民工就业质量，将农民工培养成为高技能高素质的产业工人；二是高质量、持续、稳步推进农民工市民化，将农民工转化成为城市新市民。
就业质量依据不同的立场和视角可以包涵不同的指标，在关于农民工的研究中主要侧重于工资收入、工作强度、就业层级与发展、就业稳定性以及社会保障这五大方面的内容。我国农民工就业质量长期处于较低水平，这严重阻碍了农民工市民化以及“以人为核心”的新型城镇化。本文将从理论上阐明农民工就业质量与城市化之间的内在关联。自《新时期产业工人队伍建设改革方案》实施以来，我国农民工的技能素质和就业质量得到了一定提升，但是由于农民工群体学历技能偏低、就业灵活性增强、工资收入增长缓慢，无法支撑起高质量的市民化，也难以实现从农民工到中产阶层的跨越，有沦为城市新贫困阶层的风险。因此，要实现农民工的全面、高质量市民化，必须依靠高质量的就业，否则农民工市民化犹如无源之水、无本之木。
二、高质量就业与高质量市民化：
研判农民工问题的分析视角
1978年改革开放后，伴随着工业化、城市化和大规模的外资进入沿海地区，大量农民进城打工，但由于城市户籍制度限制，他们户籍身份不能随着职业变化和工作地变化而转变，从而出现了庞大的从事工商业但身份为“农业户籍”的群体，即“农民工”。根据国家统计局调查，2010年时全国农民工总量达到24223万人。其中，外出农民工15335万人，占比63.31%；本地农民工8888万人，占比36.69%。表1显示，过去10年我国农民工规模持续扩大，但增速缓慢回落。到2019年末，我国农民工总量超过2.9亿人，但受新冠肺炎疫情以及快速城镇化进程的影响，2020年全国农民工总量减少517万人，下降1.8%。随着2021年疫情基本得到控制，农民工总量反增2.4个百分点，达到29251万人，甚至超过2019年。尽管如此，农民工增速总体呈现逐渐滑落，这一趋势不会改变。
三十年来，农民工群体在官方媒体和社会舆论中的形象发生了多次转变，黄典林通过对1980年至2010年三十年《人民日报》发表的与农民工议题相关的新闻话语的分析，发现随着时间的变迁，农民工群体在官方话语中的命名和再现方式由消极被动和具有威胁性的负面框架，逐渐转变为相对正面的“新工人阶级”框架。在农民工群体大规模出现的早期，由于城镇市民对农民的负面认知和城乡社会经济差距，农民工被贬低为“低素质”的群体，但当迁入地政府认识到农民工群体具有极高的经济价值后,他们又被视为地方经济发展中的工具性价值源泉，农民工形象以及城市接纳政策也随之发生了巨大转变。
新世纪以来，农民工问题一直是中国社会科学领域的研究热点。在中国期刊网以“农民工”为篇名进行检索，2001至2020年搜到期刊论文高达3.5万篇，学位论文超过5千篇。在理论上，农民工研究形成了社会分层视角、现代化视角、流动人口视角、阶级分析视角、公民权视角以及移民视角、城市化视角等多种理论视角，对中国社会科学的本土化作出重要贡献。同时，作为独具中国特色的社会问题，农民工也引发了国际学术界的长期关注，形成了一批具有国际影响力的研究成果。
笔者曾经指出，理解中国农民工问题必须从两个基本维度入手：“劳资之维”和“城乡之维”。当代农民工的产生是由于改革开放初期“农民”的两个被迫寻求生存机会的行为：一是迁移，二是雇佣。随着上世纪80年代“包产到户”政策的全面落实，农业生产效率不断提高，农村开始产生大量剩余劳动力，农民为了生计被迫进入到非农生产领域。“迁移”使农民实现了从农村到城市的空间转移，并在一定程度突破了户籍制度的制约，从而衍生出理解农民工问题的“城乡关系”之维；“雇佣”使农民实现了从农业生产领域到工商业生产领域的转移，实现了劳动力与资本的结合，构成了理解农民工问题的“劳资关系”之维。
上述两种分析维度形成了不同的研究假设和传统。在劳资关系的维度下，早期研究将农民工视为重要的生产要素即“剩余劳动力”，着重关注农民工的生产性和工具价值，忽视农民工的生活和消费需求。随着研究的深入，学术视野逐渐从资本转向了个体，一种将农民工视为底层劳工的学术话语在学界成为了主流，并着重关注资本对农民工的“剥夺”，这时期学术界针对农民工权益保护开展了大量的调查研究。在城乡关系视野下，农民工首先被定义为城乡二元结构中的流动人口或外来人口，意味着农民工只是一个城市中的临时性流动群体，终究要返回乡村。这一时期，农民工城市化是一种“半城市化”或“不完全城市化”，即工作生活在城镇（市）但户口在农村。处于“半城镇化”状态的人口，生活和工作在城市却不能平等享受城镇（市）的医疗、子女教育、养老等社会公共服务和福利。造成这一问题的根本原因是计划经济时代遗留下来的城乡户籍制度。但随着国家户籍改革力度深化以及新型城镇化战略的实施，城乡二元区隔逐渐被打破，农民工城市化进程开始提速。尤其是2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出要促进约1亿农业转移人口落户城镇。
新型城镇化战略的提出标志着农民工正式被承认为城市“新市民”的主要来源，也意味着学术界和政策制定部门不再简单将农民工视为一种生产性资源，不再单纯将其视为城市过客，而是开始考虑工厂和生产之外的消费、生活和情感，开始探索他们成为市民所需的居住、社保和服务。农民工在学术画面中不再是一个被割裂的剩余劳动力、流动人口或者低端劳工，而呈现出更加完整的“人”。这还意味着打破半城镇化，实现完全城市化将成为绝大多数农民工及其家庭的最终归宿。以往城乡二元生活和劳动力生产体制将被打破，农民工将通过完全城镇化实现生产空间与生活空间的统一，实现家庭劳动力再生产和个体劳动力再生产的统一，中国城镇化真正做到了“以人为核心”。
农民工个体与家庭的城市化是实现中国式现代化的必然要求。近年来，在“以人为核心”的新型城镇化思想的指导下，中国户籍制度改革力度和城镇化推进速度进一步加快，农民工市民化率不断提高，对中国城镇化做出了重要贡献。图1显示，2000年到2020年，我国常住人口城镇化率从36.22%提高至63.89%，其中，户籍人口城镇化率从24.7%提高至45.4%。过去十年，我国已经顺利实现了1亿非户籍人口在城镇落户的目标。在城镇化增量的人口构成中，26%是农民工带来的增长，16%是自然增长，5%是农转非，53%为就地转移，即通过行政区域改划、更改统计口径实现部分人口城镇化。但是，在户籍城镇化率与常住城镇化率之间仍有18.49%的差距，这表明有接近两亿人还没有实现完全的城镇化，其中大部分是农民工。在新时期，随着经济社会的持续发展和促进城镇化措施的持续推进，我国城镇化率将保持上升的趋势，其中主要动力来自于农民工城市化。
2021年，国家发展改革委《关于印发2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务的通知》正式发布，其中明确要求：“城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策”，以促进农村转移人口有序有效融入城市。随着大多数二、三线城市流动人口落户限制取消，阻碍农民工市民化的制度屏障不复存在。但这并不意味着农民工市民化之路就一片坦途，还将面临住房、教育、医疗、收入等多重挑战，但最关键的是可持续、高质量的农民工市民化必须建立在高质量就业之上。
图2给出了本文立论的理论框架示意图。虽然影响农民工市民化的因素既包括经济因素也包括非经济因素，但经济因素起到了主要作用，尤其是就业和收入。当农民工处于低质量的就业状态即便在政策等一些短期因素的刺激下实现了居住空间的城镇化，仍会因就业质量低难以支撑城市生活，导致城市融入困难，甚至沦为城市相对贫困者，造成一种低质量不可持续的城镇化状态，或者“半市民化”状态，并不能真正体现“以人为核心”的城镇化。一般认为无法实现稳定居住是阻碍农民工城镇化的主要原因，但当前已有少数农民工通过抵押贷款在中小城市购买了商品房，不过因为缺乏稳定就业和持续收入，商品房还贷负担巨大，进而导致农民工家庭无法维持正常的城市居民生活状态，成为城市里的相对贫困者。只有稳定、安全与富有生产性的高质量就业才可以提供稳定可持续的经济收入、闲暇时间、社会保障，负担起在城市建立家庭所需的住房、教育、医疗等的生活成本和时间成本，为农民工的城市生活提供稳定的生活预期和长远的家庭规划。
就业质量概念由欧盟委员会在2002年提出，作为重要的经济、社会、政治议题，近来受到政策制定者、研究者、雇主以及劳动者的广泛关注。如何界定就业质量主要依赖于研究者采用的立场和视角。从经济社会视角，高就业质量有利于促进劳动力优化配置，实现较高的社会生产率和社会凝聚力，推动经济持续有序发展；从用人单位的角度，高就业质量则意味着雇佣高技能和高效率的劳动者；从工人的角度出发，高就业质量则意味着拥有健康、安全的工作环境、拥有高水平的社会保障和社会福利，得到公平的劳动报酬。根据2008年欧洲工会联合会的欧洲就业质量指数，就业质量主要包括6个维度：工资收入、工作稳定性、工作时间、工作环境、职业发展和集体利益表达。其中，工资收入是最为关键的衡量指标，工资收入越高则个体可负担能力就越强，才可以实现买房安家；其次是工作稳定性，是指收入水平和生活状态有预期、可持续的状态；工作时间和工作环境是就业质量的保障性指标，合理工作—休闲安排可以实现劳动与家庭的平衡，有足够时间抚育子女，提高生活质量，而健康安全的工作环境则是保障劳动者身心愉快的前提；职业发展意味着该岗位在技术、权责以及收入等方面具有成长空间；而集体利益表达则为就业质量其他指标提供了一种制度保障机制，意味着劳动者可以通过集体谈判等方式来提高工资收入和改善工作条件。
目前我国并未建立起对劳动者就业质量的动态监测制度，但从一些公开数据指标也可见一斑。首先，工资收入方面，根据国家统计局《2021年农民工监测调查报告》，2021年我国农民工月工资为4432元，低于城镇私营单位就业人员18.23%；工作强度方面，我国农民工超时加班现象非常普遍，周平均时间超过50小时，低技能农民工则更长，超过60小时。就业稳定性方面，由于工作地和户籍地分割等原因导致农民工更换工作频繁，就业稳定性较差。另外农民工的社会保障范围覆盖仍然不足，特别是近几年零工经济的繁荣，大量农民工没有参加就业地的社会保险。
中国农民工的就业矛盾已从数量向质量转化。2020年我国常住人口城镇化率已达63.89%，处于世界中等偏上水平。进一步推进城镇化，促使农民工市民化不仅可以将农民工转化为消费主体，扩大内需，同时还能够缩小城乡收入差距，实现中国经济更为均衡的发展。促进农民工高质量就业是关系新型城镇化和农民工市民化成败的关键。基于这一理论观点，下面我们将聚焦农民工就业质量，深入分析提升农民工就业质量面临的挑战，提出下一步推进农民工工作的对策建议。
三、促进农民工就业质量面临的主要挑战
农民工一直是就业保障的重点人群，促进农民工就业关乎全社会就业局势与和谐稳定。2019年底新冠疫情爆发以来，我国农民工就业工作遇到了严峻挑战。虽然各地政府坚决贯彻党中央决策部署，各项稳就业政策不断落地，农民工就业形势总体稳定，但是农民工由于人力资本较低，缺乏充分的技能提升机会和畅通的职业发展渠道，在新冠疫情冲击以及产业结构加速调整的浪潮下，如何确保稳定优质的就业岗位以及收入水平持续提升不容乐观。下面，我们从农民工群体结构特征、就业机会、灵活性就业扩张和工资收入水平提升四个方面阐述农民工就业质量提升面临的主要挑战。
（一）农民工群体的结构风险
1.“人口红利”正在消失，老龄化趋势加剧。农民工人口红利不仅是中国经济腾飞的基础，也是城镇化的内在驱动力。当前农民工群体的主力是1980年以后出生的人口，但这批农民工年龄逐渐提高。在2011年，农民工平均年龄为36岁，而2021年则增长至41.7岁，10年增加5.4岁。从年龄结构看，50岁以上农民工占比也逐年提高。2011年，50岁以上的农民工占14.3%，到2021年达到了27.3%（如图3所示）。
农民工群体主要从事生产和服务岗位，对体力和灵活性要求较高。随着“70后”、“80后”等逐渐从40岁迈向50岁，身体机能（如负重、敏捷性、学习能力等）已经出现不同程度的下降，难以再快速适应新的岗位要求。按照目前趋势，在未来10年内，将有超过7000万农民工陆续退出劳动力市场。这意味着超过四分之一的农民工步入中老年阶段，我国经济发展的“农民工红利”将逐渐减弱。这些高龄农民工究竟是返回农村还是已经定居城镇，其退休生计如何维持，都是有待解决的现实难题。
2.学历和技能水平偏低，可能成为城市“新贫困阶层”。低学历是农民工群体的主要特征，也是阻碍农民工获得稳定就业机会，实现城市化的主要门槛。随着国家高等教育逐年扩招，农村青年就读大学的机会增加，但国家统计局《2020年农民工监测报告》显示，绝大多数农民工学历较低，初中及以下学历者接近70%，大专及以上学历农民工仅为12.2%。在技能方面，从我们最近开展的一项针对广东省农民工调查可见一斑，约70%的农民工没有任何职业资格证书，73%的农民工没有参加过职业技能等级评定，超过一半的农民工在过去两年没有接受过任何技能培训。
在改革开放初期，中国制造业以简单加工和组装为主，对劳动者素质和技能要求较低，义务教育就可以完成对生产工人的素质培养，但当经济发展达到中等收入阶段以后，随着产业转型升级，对劳动者技能素养要求越来越高。但是农民工由于学历教育不足，只能进入到城市次级劳动力市场工作，难以形成稳定的雇佣关系，企业不愿意对农民工进行长期、完整的人力资本投资；同时，农民工本人对素质和技能提升的重要性也认识不足，更加注重短期的眼前利益，频繁离职和跳槽，这也导致农民工技能、经验和知识无法在就业过程中得到累积和提升，难以完成从农民、低技能劳动者向高技能产业工人队伍的转变，也自然无法助推其成为城市新市民群体。
（二）新冠疫情以及产业转移等外部冲击
1.新冠疫情造成的就业冲击持续传导。新冠疫情冲击持续存在，作为制造业和服务业劳动力市场的主要构成，农民工群体受新冠疫情冲击巨大。以往针对H1N1流感疫情、SARS疫情、中东呼吸综合症等重大公共卫生事件的研究表明，对经济影响最大的不是死亡率、发病率、医疗支出等，而是由于商品和服务需求减少，导致企业生产或服务订单下降，进一步引发失业、裁员、减薪等就业问题，从而使得全社会生活和福利水平下降。在2003年“非典”期间，大量农民工失业返乡，其中服务业尤其是餐饮业、旅游业最为严重。新冠肺炎疫情对劳动者的影响也同样如此，来自零售、餐饮、交通、旅游和居民服务业的农民工是受疫情冲击最大的群体。新冠疫情发生后，我国城镇调查失业率上升，从2020年1月份的5.3%升至2月份的6.2%。作为一个拥有近9亿劳动力的大国，失业率每上升一个百分点就意味着近千万人失去工作和收入，背后是三四千万家庭人口将因此而陷入生活困顿。
在新冠疫情导致的经济危机下，造成农民工就业困难的，还有大中专毕业生对农民工群体的就业挤压将会加剧。一般来说，大学生与农民工分别处于初级和次级劳动力市场，彼此之间虽有竞争关系，但是重叠较小，大学生并不会对农民工就业造成严重的影响，但随着大中专毕业人数的不断攀升，他们与农民工的就业重叠将会增大。根据教育部最新官方数据，2021年我国高校毕业生人数达到909万人，2022年超过1000万人。受疫情持续冲击，就业岗位总体减少，大中专毕业生就业难度增加，将会降低求职期望和岗位要求，下沉至次级劳动力市场“抢夺”农民工的就业岗位，造成部分中高技能农民工的就业困难。
2.大规模产业转移导致稳定就业岗位减少。新世纪以来，农民工短缺和人工成本上涨一直是沿海地区制造业面临的主要难题。2002年至2016年期间，中国制造业小时劳动力成本增长了7.7倍，从每小时0.547美元，增加至4.212美元，对比发达国家以及“亚洲四小龙”仍有一定的成本优势，但与东南亚等国家相比中国劳动力成本劣势逐渐扩大。2016年中国制造业小时劳动力成本是印度尼西亚的4.2倍、越南的2.7倍、菲律宾的2.1倍、泰国的1.7倍和马来西亚的1.3倍。在广东，尽管受到疫情冲击，2020年复工复产以来，用工短缺特别是一线农民工短缺再次成为企业面临的首要难题，71.6%的制造业企业存在缺工现象。
近年来，已有大量的制造业将工厂或者生产订单转移至东南亚等劳动力价格更低的国家，从中国对外投资数据可见一斑。“一带一路”倡议发出以来，中国资本在“一带一路”国家投资力度逐年增强。根据商务部中国对外投资公报，截至2020年末中国境内投资者在“一带一路”沿线的63个国家设立境外企业超过1.1万家，当年实现直接投资225.4亿美元，同比增长20.6%，占同期中国对外直接投资流量的14.7%。从行业构成看，流向制造业的投资76.8亿美元，同比增长13.1%，占34.1%。总体来看中国低端制造业主要向东南亚、南亚以及墨西哥外迁，纺织服装产业和电子制造业外流态势明显，中高端技术密集型制造业回流至发达国家的趋势也明显增强，设备行业、化工行业以及计算机电子行业是回流的重点行业。产业转移会进一步诱发中国经济的去制造业化，制造业大量的稳定的就业岗位流失，而这些岗位从业者主要是农民工。这将进一步引发一系列连锁反应，造成经济衰退和失业率上升，特别是新冠疫情尚未得到有效遏制的情况下，产业大规模转移将会让中国经济和农民工就业雪上加霜。
（三）灵活就业导致农民工就业安全风险加剧
1.“零工经济”背后潜藏的脆弱性风险。近年来，新经济、新业态、新模式的兴起带来了全球生产和组织方式的重大变革，也引发了农民工的“就业革命”，宣告了一个“零工经济”时代的到来。特别是由于新冠疫情复杂多变，进一步加剧了劳动市场的不确定性，依靠新技术产生的弹性生产被更加广泛地采用。我们调查显示，有23%的企业采用小时工或临时工，14%的企业使用共享员工的方式，还有超过10%的企业采用了劳务派遣、劳务外包等提高用工灵活性的方式。据报道，目前我国灵活就业人员规模达2亿左右，其中互联网平台就业约8000万人。
依托大型平台的零工经济虽然降低了社会的交易成本，有效缓解了城镇就业压力，但引发了一系列社会和监管难题。其中，灵活就业隐藏着严重的脆弱性，比如存在就业支持体系中的雇主责任模糊，传统的劳动关系规制方式难以适应新形势下的发展变化；再比如，现行基于雇佣关系的社会保障制度无法较好覆盖这一群体，多数灵活就业人员没有参加就业地的社会保险，对我国社会保险基金的可持续性产生巨大的威胁。尽管已经有多项旨在促进灵活就业人员社会保障制度政策出台，但是由于职工社会保险企业和个人缴费负担过重，社会保险挤压现金收入，因此许多农民工主动选择逃离完全劳动关系的就业方式，对参加社会保险积极性不高。
2.社会保障覆盖率仍有待提升。社会保障在农民工城镇化进程中扮演着最后的兜底角色。没有完善的社会保障，一旦农民工在遇到工伤、失业、重疾病等个人或家庭变故，就会立刻陷入贫困，城市化进程也会因此而中止。很多农民工之所以不愿意落户城市，主要是因为缺乏城市社会保障，而保留农民身份，还可以享有“土地保障”，这就形成了农民工“半城市化”现象。因此，农民工要完全转型成为新市民，社会保障体系尤为关键。
“十三五”时期，尽管我国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，但是这套社会保障体系仍然是建立在城乡户籍身份分隔的基础之上。农民工为了增加到手工资，仍然选择按照家乡的最低缴费进行参保，而不愿意参加工作地的职工社会保险或居民社会保险。根据《2014年农民工监测调查报告》，农民工医疗保险参保率为17.6%、养老保险参保率为16.7%；2017年国家卫计委流动人口调查数据显示，在11.7万农村户口且未受过高等教育的流动人口样本中，参加城镇职工医疗保险的仅有11.94%，参加城镇居民医疗保险仅有3.54%。到2020年，外出农民工和本地农民工“五险一金”的参保率均有一定提高，截至2020年6月底，全国虽然已有6375万农民工参加企业职工养老保险，占农民工总数的22.3%，但这一比例仍然远低于城镇户籍职工。此外，随着新业态新经济的崛起，农民工大量选择从事网约车、外卖、快递等灵活就业，从而更难被纳入到城市社会保障体系之中。
（四）农民工工资水平仍然较低且增长缓慢
较高的工资收入是实现农民工市民化的必要条件，但是我国农民工工资长期处于较低水平。北京大学卢锋教授研究表明，1979年到2010年的30余年，农民工平均工资大体以略高于9%的年增长率保持增长，其中1990年代后期到新世纪初年增速较慢，2002年以后较快增长，2010年达到1690元。导致农民工工资迅速增长的原因虽有最低工资制度等制度性因素，但主要是劳动力市场短缺造成的。之后，农民工工资虽然继续增长，但增幅减慢。2014年以后农民工工资又进入到增长缓慢的阶段，尤其是2016—2019年期间，每年增长均在6.5%左右。
图4显示，根据国家统计局数据，2019年农民工月平均工资达到3962元。2020年受疫情影响，农民工工资增速放缓，较2019年增加110元，为4072元，2021年则逆势上涨，增加到4432元。虽然农民工的工资水平较2011年翻了一倍，但是远低于物价增长速度，与政府、金融、IT、科技、医疗等行业高收入群体的工资差距越拉越大，沦为城市新贫困群体的风险增加。郭君平等研究发现农民工虽然摆脱了绝对贫困，但仍存在较为严重的相对收入贫困和相对消费贫困，按照人均可支配收入50%的相对贫困标准测算，农民工群体有28%的处于相对贫困风险中。一方面，我国农民工工资增长较大程度依赖最低工资机制，但2015年以来中国最低工资标准由“两年一调”改为“三年一调”，农民工工资增长步伐随之放缓；另一方面，社会保险缴费基数不断提高，一定程度上降低了农民工实际可支配收入。如果再考虑通货膨胀、中美贸易摩擦等经济因素，中国农民工近五年的实际收入水平与期望值差距较大。下一步，要提升农民工的城市化率，就必须保持其高水平、可持续的收入增长。只有将农民工的收入提升到能够维持城市家庭一般生活需求的水平，其对城市化的诉求，才会被激发出来。
图4 2005—2021年农民工工资收入
四、新时期提升农民工就业质量的政策方向
高质量就业是我国就业优先政策的主要目标，只有高质量就业才能实现农民工的高质量、全面的市民化。就业质量虽有多个维度，但与城镇化最密切的是工作安全与劳动收入。现有研究主要从人力资本、产业结构、社会关系网络、劳资关系等因素来探讨如何提升农民工的就业质量，很少有研究关注到公共政策实施对农民工就业质量的影响。就业质量需要国家和政府的制度保障，通过法律、行政、公共服务等手段来提高农民工就业的稳定性和社会保障的覆盖率。劳动收入属于初次分配的范畴，在初次分配过程中市场机制起到决定性作用，国家一般不会对收入分配过程进行直接干预，只能通过间接的劳动法律法规和就业政策介入劳动力市场。合理运用劳动保障、收入分配、能力培养和公共服务四种政策工具，发挥公共政策合力是提升农民工就业质量的主要方向。
（一）完善劳动保障型政策，筑牢安全底线
“十三五”期间，我国社会保障制度体系逐步完善，覆盖范围不断扩大，建成了世界上规模最大的社会保障体系。截至2020年底，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险的参保人数分别达到了9.99亿人、13.6亿人、2.17亿人和2.68亿人。但是，随着新业态、新经济和新模式的兴起，农民工就业灵活性和多元化不断扩张，造成了农民工就业的抗风险能力下降。随着定居城镇的农民工人数不断增多，在就业灵活性不断增强的同时，提升就业安全性是下一阶段我国农民工就业质量的主要任务。因此，提升农民工就业安全性需要进一步完善保障型政策，筑牢安全底线，避免农民工成为城市新贫困阶层。在社会保险方面，一是要放宽灵活就业人员养老和医疗保险参保条件，二是要适当降低个人社会保险的缴费负担，三是要推进失业保险、工伤保险向所有劳动者的广覆盖。在社会救助方面，要转变仅限户籍居民为救助对象的条件限制，对在本地长期居住生活、遇到急难的农民工予以同等救助待遇，逐步实现农民工社会救助的“常住地救助申领”。
（二）强化收入分配型政策，提升收入水平
随着绝对贫困被消灭和小康社会全面建成，如何建构合理的收入分配格局，提高中低收入群体的收入水平，实现共同富裕成为当前中国社会发展的主要任务。农民工主要依靠工资劳动或者个体经营作为生活来源，一直是中低收入群体的主要构成。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“实施扩大中等收入群体行动计划，以高校和职业院校毕业生、技能型劳动者、农民工等为重点，不断提高中等收入群体比重。”当前，农民工工资收入增长乏力，已经成为制约农民工城镇化进程的重要因素。在提高农民工就业质量和工作环境的同时，必须完善收入分配机制，确保农民工工资持续增长。下一步一是要完善集体协商机制，充分发挥企业民主，构建和谐劳动关系；二是要根据经济发展适度调整最低工资标准，推动农民工工资稳步增长；三是要进一步完善收入分配机制，确定合理的劳动定额，确保农民工获得合理的劳动报酬；四是要建立完善技能薪酬体系，提高技能作为生产要素在收入分配中的比重。
（三）健全能力培养型政策，提高就业能力
收入分配和劳动保障体现了就业质量的结果性指标，而就业能力则是达到满意就业结果的主要动力来源。就业能力是指劳动者获得和维持雇佣机会的能力，其最核心的指标是劳动者的技能与素养。农民工工资增长缓慢和就业质量偏低的主要原因是未受过良好的教育以及技能偏低且无法实现持续积累。因此，最为关键的是要加强对劳动者技能的投资，提升其就业能力，本文将这类政策称为能力培养型政策。国家高度重视提升农民工技能水平，2017年4月《新时期产业工人队伍建设改革方案》正式实施。2022年，根据全国总工会“产业工人队伍建设改革五周年”发布的数据，五年来“财政部会同人社部指导各地从失业保险基金中提取资金1139亿元统筹用于实施职业技能提升行动；人社部开展补贴性培训8300多万人次，完成企业新型学徒制培训124万人。全总会同教育部开展农民工‘求学圆梦行动’，培训各类农民工600万人次。”但由于农民工数量庞大、群体多元，如何构建符合农民工特征的技能提升体系，仍有很大的政策空间。就未来一段时间来看，一是要建立与高质量社会经济发展相适应的人力资本积累体系，改革职业教育，将未考上大学的农村初、高中毕业生全部纳入到职业教育；二是对已经进入到劳动力市场的青年农民工，要建立终身职业技能提升体系，实施新生代农民工职业技能提升计划，加强对新生代农民工等农业转移人口的职业技能培训；三是强化企业主体责任，支持规模以上企业广泛开展岗前培训、新型学徒制培训和岗位技能提升培训，实现对农民工技能培训的全覆盖。
（四）优化公共服务型政策，促进就业公平
公共就业服务是国家基本公共服务的重要组成部分，是稳定扩大就业、化解失业风险的基础手段。我国现已建立起一套覆盖全国的公共就业服务体系，包括职业介绍、职业指导、职业培训、岗位开发、就业补贴、招聘活动等几十种服务或补贴项目，但是由于信息宣传、户籍身份以及投入资源的限制，农民工一直没有被完全覆盖到。2021年8月国务院印发《“十四五”就业促进规划》，强调要着力打造覆盖全民、贯穿全程、辐射全域、便捷高效的全方位公共就业服务体系。已有实证研究表明，公共就业服务对农民工就业质量具有显著正向影响，且职业介绍、职业指导、职业培训等不同类型的公共就业服务均提高了农民工就业质量，其中公共就业服务对农民工就业质量的正向影响在老一代、低收入、女性和低就业质量农民工群体中更为明显。所以，加强和优化公共就业服务制度对促进农民工就业质量具有重要的意义。从笔者对公共就业服务政策和经办的调查来看，在未来一段时间内，一是要破除公共就业服务项目中对于户籍、学历、居住地的限制，实现公共就业服务对不同地域、身份农民工的全覆盖；二是要将公共就业服务延伸至“就业过程”中，不仅是介绍或推荐工作，而是要关注农民工就业全过程，实现对农民工就业质量的动态干预；三是要根据农民工群体特征和就业性质，多种形式宣传公共就业服务，简化公共就业服务申办流程，积极推进就业服务下企业、下乡村、下社区。
五、结语
中国正在经历世界上前所未有的大规模人口城镇化进程，也在推进着世界上最大规模人口的共同富裕。按照常住人口统计，我国城镇化率已经超过60%，但是若以户籍人口计，2020年我国城镇化率水平仅约45%。无论哪一种口径计算的城镇化水平距离发达国家80%的平均水平仍有较大差距，这也意味着巨大的城镇化潜力将为经济发展持续释放动能。按照目前趋势，“十四五”末我国常住人口城镇化率将达到70%。这意味着，届时全国将有约10亿人居住生活在城市。但长期以来，由于户籍制度的阻碍，我国城镇化一直是“不完全城市化”，呈现典型的“二元结构”，即城市流动人口的工作生活在城市或东部地区，而其家庭仍然在农村或中西部地区。近年来户籍改革不断深化，为突破城乡二元社会结构，全面实现农民工市民化提供了可能，但是由于农民工人力资本偏低、缺乏稳定就业和收入，市民化进程仍然布满荆棘。
在此背景下，提升农民工就业质量和实现农民工市民化是新时期中国农民工工作面临的两大中心任务。农民工是在中国特殊城乡“二元结构”下从农业社会向工业社会转型的产物，是户籍制度变革滞后于经济发展的结果。“二元结构”的制度安排确保了城市以及东部沿海地区享受来自农村、中西部劳动力转移的巨大人口红利，又将失去劳动能力者和需要农民工抚养的老人、儿童及时输送回农村，农村承担了快速工业化和城市化的负外部性，在中国大城市几乎没有“城市贫民”，也没有形成连片的贫民窟。因此，可以说过去几十年中国经济韧性和社会稳定都受益于“二元结构”带来的灵活性。但是，一旦农民工定居和落户城市，就意味着失去了返回农村的退路。在遇到非典疫情、新冠疫情以及经济危机时，失业率增加，大量由农民工转变而来的新市民将成为城市新贫民。因此，在大规模推进农民工融入城市和实现市民化的过程中，必须要防止农民工因为失去土地保障、失去返乡退路，而在经济危机中沦为城市新贫民。
本文的主要学术意义在于，我们从理论上系统阐述了农民工的就业质量与城镇化之间的关系。没有高质量就业作为基础保障，农民工城镇化犹如沙滩上的大厦，存在随时倒塌的风险。推进农民工市民化必须考虑到其就业稳定性、收入可持续性以及完善的社会保障体系，否则城市化难以持续、有序。同理，促进农民工就业工作也必须考虑到其可能对农民工融入城市产生的短期或长期效应，灵活就业、平台就业、地摊经济等短期内解决了农民工生存压力，但是由于缺乏社会保障和稳定的收入来源，无法起到真正促进城镇化的作用，这种就业方式需要进一步提升社会保护水平，否则将演变成低质量就业，为经济社会长足发展埋下隐患。因此，本文认为新时期我国农民工就业工作要利用劳动保障、收入分配、能力培养和公共服务四种政策路径，通过政策合力提升农民工就业质量，贯彻落实国家就业优先政策的基本要求。事实上，这些建议所涉及的政策体系已经基本形成并得到了部分实施，但是由于中国各地发展差异、农民工群体规模庞大以及农民工需求的多样化，一些政策没有得到充分落实或供给相对不足，政策效果尚不明显，因此本文再次强调这些措施，呼吁将全面提升农民工就业质量作为推进农民工市民化的基础工程。
作者简介
孙中伟：华南师范大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，社会学博士，主要从事劳动就业政策研究。
张旭创：华南师范大学政治与公共管理学院博士研究生，主要从事人事人才与社会保障研究。
文章来源：孙中伟,张旭创.新时期农民工就业质量提升的主要挑战与政策应对[J].浙江工商大学学报,2023(1):147-159.
DOI：10.14134/j.cnki.cn33-1337/c.2023.01.013
注：本文转载自浙江工商大学学报
转自：“社论前沿”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
