本文基于变革性理论研究路径对中国中央层面的机构改革过程进行了研究。研究表明，驱动改革的通常是政治领导以及周期性的政治事件。改革进程反映出文化上的路径依赖现象，也包括文化对改革的内在抵制。与西方的改革经验相比，中国改革具有一些独特特征，如党的领导、传统文化以及复杂性等。同时，中国又从西方借鉴了一些结构性和文化性的解决方案，并使其适应中国特色。中国的改革进程用层叠的方式体现出了“新公共管理”和“后新公共管理”的混合特征。
作者简介
【文】克里斯滕森T．（Tom Christensen），挪威奥斯陆大学政治学系终身教授，清华大学杰出访问教授，研究方向为公共政策、官僚体制和政府组织；
【译】陈思丞，清华大学公共管理学院助理教授，研究方向为政策注意力分配、政府组织变革与创新、公共政策分析。
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引言
自从1970年代末中国实行改革开放以来，中央政府已经经历过八轮机构改革（Tian & Christensen，2019）。尽管并不是每次改革都是重塑政府组织的巨大变革，但是中国这几轮的机构改革已经远远超过西方国家通常所经历的改革实践（Christensen & Lægreid，2007）。公共部门的改革过程总是纷繁复杂的，涉及的文献涵盖改革的动因、改革方案设计、政策执行和改革效果等几方面的问题（Christensen and Lægreid，2002；Pollitt and Bouckaert，2017）。探讨中国情境下的机构改革需要关注三个方面的问题：第一，关注中国机构改革的技术环境和制度环境。根据Meyer and Rowan（1977）开创性的工作，一个公共组织的环境由技术环境和制度环境组成。技术环境意味着改革可能由于社会、技术、经济或政治等因素的整体变化所带来的外部压力而引起。而制度环境更多遵从的是新制度主义的逻辑，即强调全球化、理性主义、标准化运动的影响，并以象征、符号、风尚和时尚等代表合法性机制的词语为标签（Meyer et al.，2006）。第二，关注外部环境压力与中国情境的兼容性。无论是来自国内还是国际的外部环境压力，最终都会被本国的政治传统和行政惯例所过滤和改造，因此探讨外部压力影响的时候必须讨论其与本国文化的可比性和兼容性（Brunsson and Olsen，1993）。对于中国改革一个经常被提及的观点是，所有关于中国改革或者变迁的过程都是具有中国文化特色的（Lan，2000）。事实上如果外部压力与一个国家的文化和制度传统不同，那么改革将很难推行。而一个良好的文化适应性能够让改革过程和执行过程不费吹灰之力（Pollitt and Bouckaert，2017）。现实中，改革过程往往充斥着外部改革压力被本土文化选择、过滤并且最终改造的过程。第三，中国的机构改革具有很强的工具性特色，这就意味着高层政治和行政的领导者在机构改革过程中起着重要的作用（Hammerschmid et al.，2016）。中国的高层决策者可能发起并推行改革，这一做法在多党轮流执政的国家并不常见。中国的高层决策者也可能直接参与到机构改革的部门利益调整的谈判过程，这与欧洲非威斯敏斯特（non-Westminister）体系的国家颇为相似（Greve et al.，2016）。不过影响这些改革动议成败的关键在于，决策者对于政治和行政体系的控制程度，以及他们的理性决策能力即他们是否对政策目标和政策工具有清晰的思路（Dahl and Lindblom，1953）。
在比较全球改革过程中（本文比较的是中国和西方国家的差异），人们总是将重点放在趋同（convergence）或趋异（divergence）的两种过程中。趋同过程往往与全球化或国际化的过程相关，正如新制度主义理论所描述的那样，这一过程正在创造结构、文化和符号特征等方面的趋同；趋异过程往往与文化的特征和兼容性有关（Wright，1994；Christensen and Lægreid，2007）；从工具性视角看，如果工具性解决方案被各个国家广泛接受，那么采用相似的解决方案就会导致趋同。但如果国家与国家间的结构性差距很大，则工具性因素也可能导致趋异。
因此，本研究将讨论以下研究问题：
•就驱动力而言，中国中央政府机构改革的主要特征是什么？
•它们与西方的改革措施相比，尤其是和那些受到新公共管理运动（NPM）和后新公共管理运动（post-NPM）浪潮推动的改革措施相比，有什么异同？
•如何基于一种源自组织理论的关注环境、文化和工具性因素的变革性分析路径，来理解改革的特征和过程？
本研究并不计划像其他研究那样，对关于中国中央政府机构改革的过程进行回顾，而是聚焦在过去十年我与中国同事关于相关议题的八项实证研究和二手文献上。当然本文的目标也不是回顾上百项关于西方的改革的研究，本文所回顾的西方文献是与本研究比较相近领域的主要工作。在随后行文过程中，本文首先呈现基于改革过程的变革性分析路径，然后基于我们的部分研究指出中国改革过程的主要特征，最后比较中国改革与西方改革的异同。
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研究公共部门改革过程的变革性分析路径
本研究所采用的用于分析公共部门改革过程的分析路径的起点是，改革的组织和制度的驱动力可以被理解为是由环境压力、政体特征和历史制度背景混合影响的产物（Christensen and Lægreid，2002；Pollitt and Bouckaert，2017）。这些因素定义了政治和行政领导者在决定和实施公共部门改革时候的操作空间或者限制条件。
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环境压力
Meyer and Rowan（1977）对技术环境和制度环境进行区分，技术环境更多指的是工具性因素，而制度环境指的是那些理所应当的事情，比如现实的社会构建、迷思、潮流和风尚（March，1994；Røvik，2002；Scott and Davis，2006）。来自环境的压力可能是决定性的（Olsen，1992），因为改革就是一些在环境中通过生存选择而留下的想法的结合。但是领导者也可以影响、塑造和改变这些压力。组织行动者对外部压力的适应可以分为四种类型：①“强制性适应”（mandatory adaptation）用来描述强势的行动者在“任务环境”下的情形（Selznick，1957；Thompson，1967），在这种情况下公共组织中的行动者非常依赖所拥有的组织资源的多寡。②“象征性适应”（isomorphic adaptation）强调的是行动者对于外部环境的规范和符号的适应，让组织表面上看起来与外部其他组织相似，而不考虑内部差异。假装有现代理念且理性的领导者可以在不改变组织内部实质性结构和工具性活动的情况下，通过在组织表面使用“橱窗装扮”和“形象塑造”，来增加领导者的合法性（Meyer et al.，2006），即“说”与“做”之间存在松散的耦合，被称为“当面一套、背后一套”或者“伪善”（Brunsson，1989）。③“协商型适应”（optional or negotiable adaptation）意味着来自更高级别的权威机构/参与者的技术压力并不是那么强，组织适应外部压力的过程常展现出不甚清晰的妥协，但是由于改革过程有更多的行动者参与，因此往往明显增加了改革的合法性（Mosher，1967）。④“务实型适应”（pragmatic adaptation）意味着制度环境的压力并不强，组织领导者可以适应来自不同组织领域的更具体的改革要素，务实地选择其中的一些而不是其他，或者以不同的方式对它们进行编辑或剪辑，即重新定义制度标准或规范（Røvik，2002）。这样的改革可能可以涵盖更加丰富的改革元素，与此同时保持着组织内部特征的多样性。
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文化因素
根据这种观点，改革主要是由国家的历史制度背景和文化传统驱动的。不同的国家有着不同的历史文化传统，因此其改革往往是路径依赖的。这就意味着每个国家的改革在其形成时期往往受到各自国家的背景规范、非正式制度和传统价值观念的影响而变得独具特色（Krasner，1988；March and Olsen，1989）。每个国家选择的机构改革道路往往反映了各自的文化根源，并且逐渐适应了本地“任务环境”的内部压力。文化视角相对于外部压力驱动改革的视角，更强调每个国家的制度自主性和内部驱动力（Selznick，1957）。
当公共组织面临外部改革进程和压力的时候，改革必须经过文化兼容性的检验，即所推行的改革方案其所依据的规范和价值观与现有行政体系的非正式规范和价值观之间的契合度越大，改革实施并获得成功的可能性就越大（Brunsson and Olsen，1993）。相比之下，缺乏文化兼容性将导致改革方案无法推行或者被迫对某些来自外部的改革要素进行删减或调整。因此组织的领导者在改革过程中需要扮演不同的角色（Selznick，1957）。一方面，领导者必须有“管理历史的必要性”（March，1994），要对文化传统保持敏感，维护和发展历史道路。另一方面，为了避免僵化，领导者需要逐渐改变文化传统，以适应新的和不断变化的环境和背景。而改变文化传统的努力需要辅助以一系列重要的工作，例如对改革方案的宣讲、战略目标的具体化、新成员的社会化、组织培训，以及创建改变组织成员传统观念的文化符号。
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政体特征
影响机构改革的第三个方面是政体特征的相关因素，即国家之间的宪法特征和政治行政体系的结构不同，可以解释领导层处理国家改革时的差异（Weaver and Rockman，1993；Olsen and Peters，1996）。政体的主要特征、选举制度、政府形式和正式的内部决策机制都可能影响一个国家决定和实施公共部门改革的能力。政治和行政领导者也能够将公共部门组织结构的重构作为实现改革目标的手段（Egeberg，2014）。当然改革成功的前提是领导者对改革及其实施过程有着相对较大的控制权，并且他们有着良好的理性计算或选择政策工具的能力（Aberbach and Christensen，2014）。强调政体特征可以有两种不同的关注点，一种关注行政等级制，另一种关注政体的协商属性。前者关注行政体系所遵循的明确的层级结构和明晰的政策目标，而后者则关注不同行动者之间的异质性、冲突和谈判（Allison，1971；March and Olsen，1983）。
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整合变革性分析路径的若干要素
基于变革性分析路径组成要素所构成的动态约束条件，政治和行政领导者在通过行政设计和积极的行政政策来启动和实施机构改革方案的时候有多种备选方案（Christensen and Lægreid，2002）。控制改革进程的政治能力可能被那些能增强政治领导者的能力和注意力的政体和结构性的因素所影响，也可能因为来回拉锯的谈判过程或改革方案与本土的历史-制度规范的兼容性不足而减弱（Brunsson and Olsen，1993；Christensen and Peters，1999）。
适应外部压力不仅与环境决定论有关，而且可能与政治行政的领导者的意图有关，与专业团体或咨询公司“证明”某些“政策处方”可行的行为相关，与代议制民主体系的“当面一套、背后一套”或者“伪善”有关，或者受到有众多参与者的谈判过程的影响（Brunsson，1989）。由公共部门领导者发起、有意识设计、借鉴国际经验的改革，可能只会导致对于部分改革要素的模仿，并因此造成国家间机构改革的差异（Røvik，2002）。或者说，改革的“病毒”只有在一段时间后才能渗透到一个国家的行政体系当中（March and Olsen，1983）。因此，变革性分析路径不仅涉及融合和整合不同的观点，而且涉及转化：即将不同改革方案中的结构特征、文化因素和制度压力的相互依存、共同演化、动态互动的过程纳入分析路径。
变革性研究路径可能会采用三种方式进行分析。第一，我们可以从国际上的信条、思潮和改革运动出发，观察它们是如何被国内政治行政的文化和政治行政管理人员的工具性选择这两种国内力量所影响，并因此而被过滤、修改、转译和解释的（Olsen，1992）。第二，研究中央决策者们精心设计的改革方案在遇到文化约束和外部压力的时候可能会被转换（Christensen and Lægreid，2002）。第三，也可以以文化特征作为研究起点，关注其他的约束条件（工具设计和外部压力）是如何被现存的规范和规则所转变和过滤的（Olsen，1992）。
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中国改革进程
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以历史为导向的研究
Ma and Christensen（2018）分析了1949—2016年历次中国中央政府机构改革的结构化演变过程。研究发现中国改革的演变明显受到政治周期的影响。这种政治周期的影响主要表现在两个方面：关键历史变革（例如，中华人民共和国成立早期、“文化大革命”时期和改革开放时期）的影响和不同时期在位领导人的影响。从变革性分析路径来看，在1979年之前的改革演变模式是间断和不连续的，也就是说，外部冲击导致的，在关键的节点出现的“间断均衡”（Baumgartner and Jones，1993）。
除了来自文化视角的解释，中国的改革也能够从工具性视角得到解释，因为中国的政治领导者通常是变革的开启者，他们愿意发起和实施改革与变革（Patashnik，2014）。从技术环境因素看，1949年后新中国刚刚结束内战并且急需开启工业化进程，由此建立了许多新的政府部门。“文化大革命”后，新的经济、社会和技术改进的需求日益增加，由此促使1990年代早期的经济部门整合。从制度环境因素看，多轮改革的目标是为了展现政治实力并提高政权的合法性，同时抵消公职人员对于改革内部的文化抵制（Lan，2000）。
Chen、Christensen和Ma分析了1949—1976年中央政府机构撤并的动因（Chen et al.，2019）。其主要研究问题是，来自最高层领导的政治关注是否使得各机构有着更高的生存概率？答案基本上是肯定的。对于规模较小、行政级别较低和非核心职能的机构，来自高层领导政治关注的影响就更加明显，因为这些机构相比强势的部门有着更低的组织能力并缺乏资源支撑。高层领导的政治关注显著提高部门生存概率的结论，与工具主义视角的推论高度一致，即政治领导者有着明晰的目标，并且期望通过改革来实现其目标（Egeberg，2014；Boin et al.，2010；Pollitt and Bouckaert，2017）。而中国的党政同构体系进一步加强了这种组织特征（Rothstein，2015）。相关结果还体现了文化机构的作用，即部门机构的政治优先级排序是路径依赖的；较弱势的机构的政治优先级水平更多地依赖其所拥有的非正式关系网络；从政治领导者的角度看，对于一些较弱势机构的高度关注，本身有着很强的政治信号功能。
Christensen、Dong和Painter回顾了1970年代后期以来历次中国中央政府的机构改革（Christensen et al.，2008），文章提出的问题是究竟这些改革有多少是借鉴西方的改革经验？研究结果发现，历次改革的驱动因素是多种多样的，有些来自内部因素，有些来自外部影响。1980年代的改革首先是国内因素驱动的并有着很强工具性色彩，同时也受到文化因素的抵制。1993年的改革则反映了邓小平的政治首创精神。而1993年和1998年的改革都有着为融入全球市场经济而做出结构性调整的原因，并且在结构转型和理性判断的过程带着明显的“后新公共管理运动”的特征。因此，这两次改革都遵循了政府管理经济的一般国际模式，但是也有着明确的中国特色（Westney，1987）。2003年的改革是由国际的技术压力所驱动的，因为加入WTO的谈判对政府组织架构有所要求，即国际组织成为国内改革的推动者。这一次的改革中，体现出了当时的改革理念中也有“认为西方模式是最好、最现代的模式”的成分。这项研究还表明，从2003年的机构改革开始，中国政府的改革可以用向西方国家的广泛学习和借鉴来刻画。但是随着时间的推移，这种借鉴变得更加聚焦和更有选择性，例如聚焦于借鉴美国、经合组织和欧盟相关国家的市场和监管模式，与此同时也越来越关注对国际改革的实际经验的收集。然而还有一个趋势，即中国借鉴并实际采纳的模式甚至比大多数的西方国家更加的纯粹和理想化，比如在卫生和教育领域的改革实践（Christensen et al.，2008）。因此，中国的这种学习和借鉴的机制类似于Westney（1987）研究日本明治维新时期的借鉴机制，即首先从国外“理性购物”选择最佳和最相关的模式，然后让改革模式适应国内的文化规范和价值。重组政府机构组织以促进工业发展的模式也是受到了东亚邻国的启发。
通过对1982年到2018年八轮中国政府机构改革的分析，Tian and Christensen（2019）发现在前四轮改革中精简机构的努力很大程度上没有成功。而市场化公司化的改革导向在1988、1993、1998和2013年的改革中都有所反应，这与新公共管理运动相一致。而以“大部制”和“服务型政府”为主要着眼点的最后三轮改革具有典型的后公共管理特征。在历次改革中工具性因素占主导的特征能够得到明显的观察，在以新公共管理运动为导向的改革中，高层决策者发起改革并致力于推动机构精简和专业化，而在以后公共管理运动为导向的改革中，高层决策者们通过多种政策工具来增加组织协调。从历次改革的文化规范和价值的角度看，经济价值总体上占主导地位，但是在最后一轮的改革中，与后新公共管理运动相关的集体主义和道德价值日益重要，特别是在新兴的反腐败运动中所体现的那样（Christensen and Fan，2018）。这篇文章将中国新的改革历史当作是一个文化性的“层叠”（layering）的过程，即改革从旧公共行政、新公共管理和后新公共管理中间提取层叠的要素，从而塑造了一个在结构和文化上都更为复杂和混合的体系（Mahoney and Thelen，2010）。
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当代中国的结构性改革和变迁研究
Dong、Christensen和Painter分析了中国中央政府大部制改革的动力机制（Dong et al.，2010），大部制改革是典型的受到后新公共管理运动启发的改革（ChristensenandLægreid2007）。他们的主要结果发现，大部制改革的外部技术压力较高，而内部行动者的政治兴趣较低。这也反映在推动大部制改革的过程中，政治行动者不那么活跃，内部的行政争吵比较多，相关决策者也没有对改革得以发生的先决条件进行深入的分析。中国的改革者们对西方国家大部制改革的经验不是特别感兴趣，但是对普遍化和理想化的模型更感兴趣（Westney，1987）。从工具主义和象征性视角的分析上看，大部制改革像是被“炒作起来”并且和“一厢情愿的幻想”联系在一起（Downs and Larkey，1986）。这一过程也具有明显的文化视角特征，即在推进机构的时候，机构之间存在着很多文化阻力，从而限制了改革推行的力度和范围。
Tian and Christensen（2020）分析了中国在2008年、2013年和2018年，由中央政府推动的与后新公共管理运动相关的服务型政府导向的改革，相关改革主要涉及大部制和建立跨部委协作网络（领导小组）。中国政治领导层所采用“服务型政府”和“大部制”的模板是从多个不同来源（学术界、地方政府和西方国家）（Dong et al.，2010）借鉴而来的。这两种模式都同时具有工具型和象征性的意义，并且都致力于服务民众和企业。但是，从文化的角度来说，这些模式在采纳的过程中也展现出具有中国特色的内容。建立领导小组、协调小组和特别委员会作为跨部门的议事协调机构，强调横向、组织间的协调和谈判等改革，都有从新公共治理理论中提取的元素（Osborne，2010）。这一系列的改革反映了中国现代的改革正在走一条新的文化道路。
Christensen and Fan（2018）对中国最新的公共改革进行了分析，其研究问题是中国最近推动的一些新的改革措施，例如大部制改革、空气污染防治、经济适用房建设、医疗保健和反腐等，是否具有典型的后新公共管理运动的特征。这些改革通常是为了解决那些新公共管理导向的改革所产生的问题的。这些改革通常是政体导向的，这意味着政治领导人正在将这些改革作为应对经济增长所带来的挑战的“补偿性”措施。这些改革经常试图在经济价值，环境可持续性，社会平等，集体主义和道德规范之间取得平衡，而所有这些都是中国传统历史文化路径中具有象征意义的元素。
中国的后新公共管理运动的改革反映了其异质，复杂和混合的政府体系。组织重构、多样化监管和激励措施的调整是系统地推动改革所必须的多样化手段（Pollitt，2013）。但是，试图将推行后新公共管理运动的改革作为“补偿措施”或改变经济发展方式的尝试在政治和文化上都存在争议。从文化的角度来看，一个有着悠久的等级制度和特权传统的国家，走上一条新的文化道路是不容易的。这些改革无论是从工具性视角、还是从象征视角上来讲都是存在争议的，一方面，强调个人利益的改革与社会整体的经济成功之间存在矛盾，另一方面，强调自利动机与旨在建立一个更加平等和可持续的社会集体规范之间也存在着深刻的冲突。这些改革在真正推行的过程往往遇到非正式的文化上的挑战和阻力，并经常导致中央政治领导层更多只是采取具有象征意义的改革姿态而不是真正的执行（Patashnik，2014）。
由Ma and Christensen（2019）完成的最后一项研究，以国家卫生和计划生育委员会以及国家新闻出版广电总局为例，探讨中国中央政府机构合并的问题。这项研究主要也是建立在工具性视角的基础上，同时涉及政府组织结构、办公地点距离和领导者个人特质等因素的影响（Egeberg，2014）。第一，结果发现相比国家新闻出版广电总局，国家卫生和计划生育委员会的合并过程更加的成功，而国家新闻出版广电总局在2018年的机构改革中又被撤销。单单从工具性视角无法解释这种差异，因为两个部门都是来自相似职能部门的合并，改革设计上并没有什么不同。第二，一个非常重要的因素是办公地点的距离。国家卫生和计划生育委员会合并前的机构，办公地点的距离比较近。临近的办公地点影响了部门互动的模式，即它在正式组织结构之间创造了一种动态的互动关系，从而促使部门合并取得更大的成功。第三，广电系统和新闻出版系统的物理分立因素的重要性，说明了文化因素和象征因素（Goodsell，1977）的延续性，也挑战了Krasner（1988）所提到文化水平整合现象。第四，国家卫生和计划生育委员会合并成功的案例也表明部门领导的重要性。新的部长不仅受过良好的教育，拥有着清晰的目标导向的思维（Dahl and Lindblom，1953），而且总是积极参与到部门的深度文化整合中，她拥有Selznick（1957）所称的“政治家的才能与风度”。
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比较中国改革经验与西方国家的改革进程
根据本文回顾的八项研究，对比西方国家的改革实践，并广泛地参考其他相关研究，我们可以从中学到什么？（Christensen and Lægreid，2002；Greve et al.，2016；Hammerschmid et al.，2016；Pollitt and Bouckaert，2017）。我们可以将中西方改革经验总结为相同点和不同点的两个方面。
从相同点上看，第一，人们在中西方的改革实践中观察到相同的现象，并且能够使用相同的分析工具来加以描述和解释（Christensen et al.，2008）：在促进或者调整改革时候危机的作用（Aberbach and Christensen，2001）；外部的压力以及日益全球化的制度环境的影响（Hammerschmid et al.2016）；“机会之窗”的存在以及政策企业家在选择“流行”的思想或解决方案时的作用（Kingdon，1984）；路径依赖与传统的重要性和“间断均衡”现象（Baumgartner and Jones，1993）。其次，无论是在中国还是在西方，许多改革实践既反映并最终影响社会发展的方方面面，也都旨在增强领导层的合法性和政治支持，在执行过程中也遇到了许多文化上和其他方面的阻力（March and Olsen，1983；Zhang and Straussman，2003；Patashnik，2014）。第三，与许多发展中国家甚至某些发达国家相似，中国政府机构改革并没有完成从旧公共管理模式向新公共管理模式、后新公共管理模式的根本转变（Tian and Christensen，2019）。中国政府的改革是一个持续不断、动态学习的层叠（layering）过程，在此过程中新的改革是补充而不是代替原有的结构和文化。这与其他许多国家的改革实践相似。无论是从工具性视角还是从文化视角来看，这种改革的层叠（layering）过程都导致了一个具有更多复杂性和不确定性的混合模式。
那中西方的机构改革有什么不同呢？首先，中西方之间的主要差别是机构改革所产生的时代背景不同。过去几十年中国经济取得了巨大飞跃，中国用30年时间实现了西方国家100年才能取得的成就，这也意味着中国在面临经济社会问题和实施改革方面都面临着更大的挑战。与此同时，中国也必须不断地在经济价值与其他道德规范和社会价值之间寻找平衡（Christensen and Fan，2018）。
其次，与西方国家相比，中国中央政府机构改革受到政治周期和政治行政控制的影响更大（Rothstein，2015；Ma and Christensen，2020）。这一特征在Chen et al.（2019）中有明显的呈现。西方国家关于机构撤并研究，通常将机构终结的原因归因于意识形态变化和执政党的轮替（Lewis，2002；Boin et al.，2010；James et al.，2016），但很少提及政治家个人的影响。而中国体制的独特性在于，部门本身的重要性，高层领导的影响，以及高层领导所使用的“批示”这一独特管理工具都相当重要。在西方国家，政党轮替通常在很大程度上影响政府机构的生命周期（Pollitt and Bouckaert，2017），但是在党政同构的国家，国家和政党的权力是高度集中的，因此中国的党和国家领导人在改革的过程中起着主导作用，这与西方国家在改革中强调政党轮替影响的传统有很大的不同。中国的历次改革也显现了，中国正在从西方的新公共管理运动和后新公共管理运动中学习有益经验，同时使它们适应自己的传统行政体制和价值观（Christensen and Fan，2018），并因为最高领导人的独特作用而形成了一套独特的管理方案。
第三，由于政府规模的原因，中国正经历着比西方国家更为严重的机构臃肿的问题，因此精简机构显得更为重要（Christensen and Fan，2018）。与此同时，中国中央政府推行的政策在基层的执行情况也比西方国家更具挑战性（Christensen et al.，2008）。从这个角度看，中国可能更像美国，而不是盎格鲁-撒克逊国家。中国庞大且结构复杂的行政体系也意味着，其决定和实施后新公共管理改革所面临的文化挑战，尤其是在接受新的文化规范和价值观方面的挑战是巨大的（Patashnik，2014）。
第四，西方国家行政体系中经典的政治/行政二分从未出现在中国的政府机构改革中（Tian and Christensen，2020）。西方国家的许多改革工作是由专职事务官员发起或实施的，而中国的改革主要由政治领导人所推动，这是中西方之间的主要差异（Pollitt and Bouckaert，2017）。中国改革过程中政治领导人在公共组织改革中所起的主导作用与美国政党政治中领导人的角色相似，但是与西方议会体制中行政领导人较少直接介入政治过程有很大的不同。
第五，从比较的角度来看，中国和西方国家出台的许多后新公共管理运动的措施是为了应对一些新公共管理运动措施所带来的负面后果的（Christensen and Fan，2018）。这在环境政策、住房政策和医疗卫生政策领域中表现尤为明显。但是与其他国家相比，中国最近几轮以“后新公共管理”为导向的改革有着独特的效果（Tian and Christensen，2019）。大部制改革和协作治理都是后新公共管理运动的有力工具，旨在通过政府积极的宏观协调而不是依靠基于个体自利动机的竞争来确保更广泛的价值；而中国的服务型政府建设也是后新公共管理运动的重要内容，是以服务为价值导向的治理；中国行政体系中的各类领导小组是一种独特的、松散耦合的、有中国特色的协调机制，该机制可以改善党委和政府各部门之间的协调，并加强执政党对政府的领导作用（Tian and Christensen，2020）。虽然调整组织结构和授予新组织权力相对容易，但是削减现有组织的既得利益则非常困难。这就意味着，任何实质性的改革在执行过程中都面临着来自传统和文化的挑战，改革者需要大量运用具有象征意味的策略性的改革措施（Dong et al.，2010）。而中国建立服务型政府的努力仍然在继续（Tian and Christensen，2020），目前很难从文化价值的角度识别中国服务型政府建设有何特色。总的来说，中国社会主义行政体系的根本特征是，执政党通过工具性视角和文化视角的多种政策工具，来领导政府机构改革和各方面的重点工作。
第六，Ma and Christensen（2019）所研究的两个部委的机构合并的案例展现了改革背后的动态机制。国家机构合并实施过程中决策者们所遇到的挑战，与西方国家的改革案例类似（Pollitt and Bouckaert，2017）。但是，这些改革经验有多少是中国特色的呢？似乎可以说他们是完全不同的。一个特征是机构合并过程中缺乏对内设机构和部门职能的实质性整合，这反映出部委的工作人员对行政体制改革的长期的非正式的抵制。Lan（2000）在分析中国改革经验的时候也明确地指出这一特征，中国的改革具有明显的路径依赖的特征，并且总是在机构膨胀和精简机构之间来回反复。另一个典型特点是由执政党控制的中国公共部门领导的任期管理。这个复杂的任期管理，总是试图平衡政治因素和官员个人职业生涯的多种考量。比如，在重要岗位上任用能力较为综合的官员（Egeberg，2014）。
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结论
从以下几个方面看，中国决定和实施中央政府机构改革的前提条件与西方国家完全不同的。首先，中国的党政同构体制和行政体系内相对严格的等级制度，使得与政治领导人以及重大历史事件有关的中国的改革周期变成一个更加有意思的议题（Chen et al.，2019；Ma and Christensen，2019）。其次，政治与行政二分是西方国家行政体系的根本，但是在中国政治与行政之间缺乏明显的区别，由此也导致改革过程中进一步影响了行动者之间的互动机制（Christensen et al.，2008）。第三，尽管过去十年来中国机构改革方案较为均衡，但是改革开放以来的总体改革还是比西方国家更加集中在特定领域，以应对过去25到30年间中国经济的超高速增长（Ma and Christensen，2019）。第四，中国政府机构，尤其是中央政府的规模和复杂性，使得其改革工作要比西方国家困难得多（Tian and Christensen，2019）。第五，中国公共机构的文化传统、相关的规范和价值观比西方国家的传统有着更为悠久的历史。这对在中国推动改革有着更加重要的影响，这也就意味着中国的改革必须在文化上更加具有兼容性（March，1994）。
尽管所有因素都指出，无论是结构上、文化上还是象征意义上，中国的中央政府机构改革都具有典型的中国特色，但实际上中国还是从西方经验中学习了很多东西，无论是关于经济增长和现代化的一般观念，还是更具体的调整组织架构和改变价值规范的措施（Christensen et al.，2008；Tian and Christensen，2019）。基于Westney（1987）在她研究日本明治时期改革过程所使用的概念，中国向西方学习的方式可能更容易被理解。通过对西方国家的实地考察和对西方改革经验的分析，中国一直是国际改革理念的的“理性购物者”。而中国的改革从美国借鉴的经验，要比从西欧国家借鉴的更多。这些来自西方的概念已经适应了中国的结构和文化特征，由此形成了一个复杂，混合和层叠的体系。与西方国家行政体系相比，这是一个混合了旧的公共行政，新公共管理和后新公共管理元素的更为复杂的组合（Mahoney and Thelen，2010）。
文章来源：《公共管理评论》2020年第1期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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