宋代言路建设的观念选择与制度安排
作者｜胡百精 高涵
内容提要
在中国传统政治观念中，言路关乎政纲国本与兴亡治乱。宋代承继先秦以降“王道-仁政-民本-言路”一体同构的思想与制度遗产，创生了以“不杀言事者”为伦理底线，以“共定国是”为建制目标，以“异论相搅”为协商手段，以“道理最大”为规范基准的言路观念。在此观念导引下，两宋全面铺展谏院独设、台谏合一、风闻言事、给舍封驳、百官轮对、登闻鼓制等言制建设，形塑了贯通决策与权力运施全过程的协商性政治安排。宋代言制成就光耀古今，但也遭遇了至今仍然待解的历史难题。
关键词
言路 异论相搅 道理最大 共定国是 协商传统
正文
言路关乎政纲国本与治乱兴亡。此非现代才有的政治观念，先秦已视言路为天命与民心会通的政治安排。《尚书》提出国是若遭“大疑”，即须广开言路，“谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮”，以契应天命民心，“是之谓大同”。春秋战国对言路问题有丰富讨论，视言路窒塞为国之壅郁，“水郁则为污，树郁则为蠹，草郁则为蒉，国亦有郁，主德不通，民欲不达。”对于秦祚骤促，二世而亡，一个重要的历史解释即秦施行“诽谤者族，偶语者弃市”之苛法。汉唐以秦为鉴，主张“开天下之口，广箴谏之路”，“欲令耳目外通，下无怨滞。”
及至宋代，“言路通塞，天下治乱系”已为普遍政治共识。在传承前代思想和制度遗产的基础上，两宋开创了汉唐罕有、明清难及的开明言制体系。近年学界从权力结构、政治传播、文化精神诸领域切入，审辨两宋言制文本及其更迭创造，产出了一些返本开新之论。如李全德、季盛清等对台谏制、封驳制的考证，赵云泽、董翊宸对进奏院信息传通机制的讨论，陈秋云对劝谏纳谏观念的梳理，邓小南对制度文化何以影响言制运施的辨析等。
但既有成果多聚焦宋代言路史特定专题或细部，偏重对某种言路制度、观念的历史还原与解释，缺少整体性的历史观照和响应。这至少预留了三个待解的问题：对制度史与观念史的连接、统观，以免孤立看待“制度之则”而悬置“制度之理”；对制度体系的整体理解和判断，以免片面深入而未详察制度之间的互构与冲突；对言制实绩做出历史与逻辑相统一的评价，以免放大某些历史想象或重复常识性批判。本文试图融通宋代言路观念史与制度史，考辨王道仁政、祖宗之法、道理最大、异论相搅、共定国是等宋代言制观念的逻辑脉络；整体呈现谏院独设、台谏合一、风闻言事、给舍封驳、百官轮对、登闻鼓制等宋代言制的历史建构；最后从历史出发，依于逻辑，评述宋代言制实绩及其当代价值。
一、理想政治与言路安排
观念不可孤存。一种观念的生成和演进必有其不可抽离的社会历史语境。20世纪以来的观念史研究，大抵历经了单元观念范式、语境主义范式及新文化史或曰观念社会史范式的迁移。范式转换的主因乃观念具有历史性，不可孤立分析所谓主流、普遍或单元观念，而应完整考察观念与社会的交互建构。一方面，观念史阐释并非纯粹的某种致思理路的内索，而当把握观念所处的社会语境特别是制度条件。另一方面，制度乃观念的结晶和显化，实为“一种观念或思想建构的结果”。制度分析不可止步于规则阐释，更应深察其观念根由。
故观念史与制度史不可截然二分。专察制度史而无视其观念动因，独论观念史而忽视其制度前提皆不足取。已有研究者注意到此问题，主张将制度史纳入观念史研究范畴。周庆智将中国传统权利观念与信访制度并置，合观二者历史价值流变。邓小南认为制度并非死物，有其包括思想观念在内的生命、节奏和韵律，应“走向‘活’的制度史”，重视制度“生命”因素分析。在传播研究领域，吴予敏提出：“历史上人们的传播行为，尤其是制度化的传播行为，都是在一定的传播观念支配下发生的。”传播观念史与制度史当兼明互照，惜乎此类研究尚不完整、厚实，而流于碎片化、单一化。
关于宋代言论生态和言制建设的逻辑起点，邓小南等已溯及宋初基于“事为之防，曲为之制”原则确立的“祖宗之法”，即“宋太祖、太宗以来逐渐形成的以防微杜渐为核心精神的基本治国原则,以及在这一原则指导下的诸多做法与说法。”中国思想素有怀古法祖传统，祖先崇拜既是伦理性、宗教性的，也是政治性的。儒家将敬祖由家庭伦理扩充为公共伦理，“亲亲故尊祖，尊祖故敬宗，敬宗故收族，收族故宗庙严，宗庙严故重社稷。”赵宋在“变家为国”时，将“祖宗之法”抬升为纲纪成宪与恒常坚固、不可违离的政治信条。此中与本文题旨关联最切者，乃太祖太庙的一条誓约：“誓不诛大臣、言官，违者不祥”。
自民国始，学界对太祖誓约多有考证，结论有三：有约而无碑，如张荫麟提出“不杀大臣及言事者”确为宋之祖宗家法，但无誓碑存在的实证；誓约誓碑皆属杜撰，如杜文玉认为太祖盟誓乃高宗和曹勋为政治需要编造的假话。而纵观宋史，北宋唯钦宗杀了童贯、蔡攸等，南宋仅高宗、宁宗有诛臣记载。“古者士大夫多被诛夷，小亦鞭笞。太祖皇帝以来，始礼待士大夫，终始有恩矣。”可知无论碑约真伪，其所传达的政治原则确乎真实启运，被奉为两宋不可更易的“祖宗家法”。
作为一项祖宗之法和政治承诺，不杀言事者确立了宋代言制的底线，却难称其为言制的观念之源。后文将补证，不杀之诺并非两宋君主仁心发动而首创的观念。宋初天下甫定，太祖即宣告：“我朝以儒立国，故命宰相读书，用儒臣典狱，以文臣知州，卒成一代文明之治。”在此立国思路下，宋代将肇始自先秦、由儒家光大的王道政治观念纳入了主流意识形态。
“王道”初见于《尚书》：“无偏无党，王道荡荡。无党无偏，王道平平。无反无侧，王道正直。会其有极，归其有极。”“极”乃天之极、德之极，即天命、道德的最高法则。王道运施之枢极，在道的层面是上承天命，在德的层面是下契民心，以成就仁政、民本之德治。就本体价值而论，天命与民心会通不二，而在世俗政治中则务须找到二者的桥接、贯通机制。天命何以昭彰？“天不言，使人发其意。”天命投射于民心，而民心何以表达？这就要广开言路，以使天命民心相通互抵。故开明言制——畅通的言路和包容性的言谏政策安排，实乃王道政治逻辑自然延展的观念性和制度性设推，是道之越超性价值，在德——以仁政和民本为中心的政治伦理领域的落实。正是在建构王道政治合法性的观念进路中，开明言制成为理想政治的道德担保和制度选择。
孔子发扬上古政治观念，勾勒了王道政治的理想框架：以天道、天命为政治合法性来源，强调知天命、畏天命；接续上古以德配天思想，奉持以民本主义为根底的德治理念；借由礼制落实王道仁政，“一日克己复礼，天下归仁焉”。孔子对天命、道德、礼义与理想政治关系的论述，是通过重申传统实现的。他以历史作为意义之源和权威依据，构建了一个从上古至周初的政治和道德乌托邦。旧邦的言谏观念亦得到坚持和重彰。《论语》称扬了“谏而死”精神，主张事君之道在于不可欺君，而可有犯颜之诤。
孟子亦视天为万物主宰，但主张天命与心性不二——性天合一，在观念上实现了天命由外在形而上主宰，朝着人之内在道德心性的转换。基于内向建构，王道即君主听天命、尽心性、行仁政，以“不忍人之心”事天保民。此中，纳言、行谏——“谏行言听，膏泽下于民”乃性天一体之仁的召唤，是先验、本然伦理在君臣、君民关系中的适用。显然，孟子将开言路、纳言谏的正当性归入了今日所谓美德伦理范畴。
荀子同样以“至道”为王道政治的价值基准，但与孟子的诠释方向相反。他反对内索价值之源，而将道显用于外在规范——礼法。“至道大形：隆礼至法则国有常，尚贤使能则民知方，纂论公察则民不疑，赏克罚偷则民不怠，兼听齐明则天下归之。”国之常道系于礼法，将尚贤能、致公察、明赏罚、开言路制度化，以使人民有方向、有信心、不懈怠。与孟子强调美德伦理的内在驱动不同，荀子更在意礼法作为规范伦理的外在约束。君主应依礼法向天下顾问求言，以增进耳目之明，宣泄知之蔽塞，免于“孤独而暗”。臣民则应持礼直言，以解国之大患。
为创生天下一统的权力和价值秩序，董仲舒对先秦王道政治观念做了更清晰的描画：对上“法天而行”，对下“行仁义法”，对内“泛爱苍生”，对外“爱及四夷”。较之先秦之论，董仲舒提振了王道政治的宇宙论前提。天乃宇宙秩序的创造者、摄持者，天子是其在人间的代理人。代理人以天道之名行使世俗权力，亦当担起天予的道德义务，承受天命谴告，否则“灾常先至而异乃随之”。这就在朴素的畏天敬天情感、全凭自觉的美德伦理、外在施加的规范伦理之外，以天谴天威震慑君权，使其不可放恣妄为。而广开言路、“乐受忠臣之谏”，乃免受天谴、回应天威的王道之策。
经由孔子的历史权威建构，孟子向内的道德心性建构，荀子向外的礼法规范建构，董仲舒在宇宙论层面的宗教性建构，言制建设得以嵌入王道政治体系。孔子总括性提出王道仁政，孟子将仁政归于本体性的美德伦理，荀子主张礼法外运——结成规范伦理网络，董仲舒并举君权天授和天命谴告之论——伸张君权而又节制之。作为王道仁政思想的要件，言制思想亦展现出天道导引、政治美德召唤、政治伦理规约等多重指向。
汉唐总体因袭以天道为原点，王道、仁政、民本和开明言制一体同构的政治观念，唯因时势、政风和君主个性不同，而有宽猛张驰之迁转。以儒立国的两宋则尽揽王道政治思想遗产，并引发了真正的深造与创造。深造者，即接续向前而致深实；创造者，即开前代未有之气象和作为。宋之深造者有二——不杀大臣、言事者，君主与士大夫共定国是；创造者亦有二——奉持道理最大，推行异论相搅。在开国之君和历朝君臣士人弘申下，此四项观念渐成两宋言路建制的准则，以下分而述之。
一是不杀之诺。不杀言事者非宋代独具的政治伦理自觉，历代多有君主表达此一良治愿望。如唐太宗称君主应“开怀抱，纳谏诤”，令有如“赴鼎镬、冒白刃”的言事者“无劳怖惧”。但“不杀”的仁政观念，唯有宋向上深造、超拔一节，升进为政治共识和治国纲纪，且在权力实践中得到更彻底的执行。宋代君主常以“朕于士大夫无所负”自勉，持守“好谏纳言者，自是宋家家法”。士人由是走出“谏则危身”之忧惧，唤起“以天下事为己任”意识，“未登仕籍，已忧天下，既入政府，则有所主张”。
二是共定国是。余英时认为宋代政治出现了“一个空前绝后的新因素”，即熙宁变法时期确立的一项政治原则：共定国是。共定国是之说最早见诸春秋时期楚庄王与孙叔敖的论对。孙叔敖提出王常自傲、士常自矜，皆不可独断国是，而须共定之。楚庄王深许之，表示迎纳“诸侯士大夫共定国是”。汉唐魏晋亦有抱此政治理想者，如汉宣帝“知王道之根本”，尝言“与我共治天下”，东晋傅玄称君子贤人乃“圣人所与共治天下者”。
宋代将“共治天下”、“共定国是”确立为决策正当性的准绳絜矩。太宗曰：“天下广大，卿等与朕共理。”后经真宗、仁宗、英宗持守不懈，至神宗熙宁年间，共定国是渐由一种观念倡导凝结为政治成制。凡国之要务，非由君臣共议、协商而不举。“不杀”之道德庇护，“共定”之价值导引，辟出了宋代开阔的言论空间。当然，共定国是虽有可贵的民主精神，却难免造成君臣之间、士大夫群体之间冲突牴牾、共识易碎。前者多表现为君相之争，后者则常致党争。
三是异论相搅。面对共定国是可能导致的“众人纷纷”、“异论纷然”，宋代君臣士人非但未保守后退，反而勇敢挺进，更化创造出一种新观念：异论相搅。太祖太宗已有异论相搅类似举措，真宗则公开宣称国是决策“且要异论相搅，即各不敢为非”。党争历代皆有，而似真宗这般公然鼓励持异议者展开意见竞争，以明辨是非者，实属罕见。这说明真宗也许相信不同意见公开搅和激荡，可澄明是非，涤清错误之见。异论相搅与“协于克一”并非天然冲突，公开、理性的意见竞争恰为达成多元共识、相率与一、共定国是的通途。至迟在神宗时期，异论相搅亦被列入祖宗之法。即使熙宁变法行至兴废抉择的命运时刻，神宗犹在法度和人事问题上坚持异论相搅。
当前学界对异论相搅的评价偏于负面，将异论相搅理解为一种帝王术，“蓄意让政见相左、各不相容乃至怀有宿怨的大臣共宿一朝”以实现分权制衡。另有倒果为因者，认为神宗运用“‘异论相搅’的那条家法”，导致了熙宁变法败落。前述评价有其合理成分，却难言公正。作为祖宗之法的重要条目，异论相搅乃宋代君臣士人共持的价值基准，即使带有“治术”性质，亦必含藏公认且正当的价值。对此，宋人自身的评价或比后世之论更近实情。作为熙宁变法当事人，司马光坚持基于异论相搅而“致一”的政治原则，提出“兴亡不在朋党，而在昏明”。是非利害之争不足惧，兴亡的关键在于真理之昏明。秦观亦未将变法失败归因于异论相搅，反视之为宋朝超越汉唐的重要理由，“政事之臣得以举其职，议论之臣得以行其言，两者之势适平。是以治功之隆，过越汉唐。”
四是道理最大。《梦溪笔谈》载太祖尝问宰相赵普：“天下何物最大？”普对曰：“道理最大。”太祖“屡称善”。天下最大者不是天子，亦非天本身，而是作为普遍、终极法则的“道理”。此即在天与天子之外，设计了一个评判宇宙自然和人间社会的新标准。“道理最大”后来亦进入祖宗之法。“‘道理最大’说建立起一种独立于君王欲念之外的客观标准,在一定程度上可以说是对于‘君王至上’体制的一种精神限制。”那么，道理安在？何种道理堪为天下国家的根本法则？
宋代儒学最重要的进展乃建树理学，至朱熹而集大成。理学将先秦、汉唐儒学的常用概念——天命、天道、天志等统称天理，且将重心放在“理”上。在理学那里，理挺进至第一义，不再是由天创生的某种规则或意志。天则退后至第二位，仅用来强调理之形而上先验属性，宇宙论设定已然无存。朱熹谓：“有此理，便有此天地；若无此理，便亦无天地。”此乃中国传统思想的一次重要飞跃，形而上存在论摆脱粗糙宇宙论，专注探究先验、普遍的终极之理。
在政治设计上，理学将王道政治的存在论预设，从宇宙论天道转换为真理性天理。在“天下之定理”面前，君主与天下人是平等的。从关乎“天下朝夕太平”的军国大事到日常洒扫应对，认识和判断的唯一标准是道理最大。君臣士人皆须通过穷理尽性来完满人生，担起家国天下之责。若能返身而诚、明理存道，则天下治理“如一条平坦底道路”。程颐谓：“自古能谏其君者，未有不因其所明也者”。所明者何？理也。吕祖谦认为言谏之未善，是因为君臣“诚之不至”“理之不明”。朱熹上书孝宗“务大根本”，而“天下之大本者,陛下之心也”，建议孝宗存天理、格君心。
不杀之诺、共定国是、异论相搅、道理最大，共同成就了后世一些知识分子眷恋不已的宋代政治文明。此中潜运的逻辑主线是，不杀之诺兜住了言路言制建设的道德底线，共定国是标划了言谏政治的目标，异论相搅乃通往此一目标的方法和路径，道理最大则为公议、协商提供了理性规范。“王道-仁政-民本-言路”一体同构之政治观念框架，“不杀之诺——异论相搅——道理最大——共定国是”递次延展之逻辑主线，整体呈现了宋代言制的观念地图。廓清此一地图，方可统观两宋繁复的言制安排及其迁转兴替。
二、立国元气与制度选择
宋人曾以“庙堂之有所失，给舍得言；给舍之有所不及，台谏得言；台谏之有所不能言，天下能言之”描述其时宽广的言路格局。以历史行动者——言事主体视角察之，宋代言制总体可区分为四类六种：以台官谏官为主体的谏院制、台谏制、风闻制，给事中、中书舍人主导的封驳制，文臣百官参与的轮对制，庶民上陈意见的登闻鼓制。此中，谏院制、台谏合一、风闻言事、百官轮对四项制度用以保障决策前协商、慎议和监督，给舍封驳乃事后辩议、纠正和补阙机制，登闻鼓制面向庶众，提供日常民意表达通路。此一贯通权力实践全过程的制度体系，实为不杀言事者、共定国是、异论相搅、道理最大诸观念的政治载具，乃观念语言的制度化表达，托寄了王道政治理想。
一是谏院独设。宋初言制建设经历了一段短暂空窗期，“谏臣虽设，言路不通”。雍熙五年（988年），太宗始令谏官论朝廷之得失，举刑政之烦苛。天禧元年（1017年），真宗颁布“天禧诏书”，诏设谏院，置谏官六员，由中书、门下左右谏议大夫、司谏、正言担任。初时员属短缺，仅有鲁宗道、刘烨二人。明道元年（1032年），仁宗将门下省旧址改造为谏院办公场所，真正置谏院始于此。元丰年间，神宗依《唐六典》复置三省职权，将谏官归入新增设的中书、门下后省。赵宋南渡后，高宗复建谏院并将之独立。建炎三年（1129年），诏令谏院别置，不再隶属于两省，谏院遂成独立机构。绍兴四年（1134年），谏院印寄放于中书门下后省，但“谏官职事并不干预”。作为独立言事机构，谏院脱离或不受中书门下干预，也因此不受宰相节制。谏官选任由“皇帝亲除”，任者多为公正清直之人。
二是台谏合一。台谏乃台（御史台）官与谏官的合称。秦汉至唐，台谏分立而设。谏官掌规谏献纳，纯为言官。御史负责监察，职在纠察官邪、肃正纲纪。宋御史职设初循隋唐旧制，后依“天禧诏书”要求别置谏院，同时赋予御史以言谏权，专设言事御史六员。言事御史对“诏令不允，官曹涉私，措置失宜，刑赏逾制，诛求无节，冤滥未伸”诸事负有弹举之责，“每月须一员奏事”。当御史获得谏权，与谏官的职能边界便开始模糊，渐成台谏合一之势。真宗朝台官谏官不但职能上互通，人事委任上亦有交叉，如右司谏蔡齐兼侍御史知杂事。崇宁二年（1103年），徽宗明确谏官亦可论奏百司——借由言谏监察有司官员，与御史职掌几无分别。《宋会要》谓：“谏官职在拾遗补阙，凡朝政阙失，悉许论奏，则自宰臣至百官，自三省至百司，任非其人，事有失当，皆得谏正。”自是，谏权与监察权合流。
钱穆对比唐宋言谏制度提出：“（唐代）谏官的职责是专门谏诤皇帝的过失……宋代则谏垣独立，并无长官……于是谏官遂逐渐转成并不为纠绳天子,反来纠绳宰相。”晚近亦有研究认为宋代谏权有下沉之势，君主“得以在台谏监察权和宰执行政权的制维平衡中始终居于裁断是非、抉择利害的主宰者的地位”。从两宋政治风气看，钱穆等人的说法未必符合实际。南宋章如愚在《群书考索》中述及，其时御史对“失德亡道”之君和不胜任的将相一样不客气，“君至尊也，相与将至贵也，且得谏责纠劾”。谏权如此高张，实际“加强了对皇权的监督和制约”，“完善了中国古代的权力制约体系”。
宋代将台谏价值拔升至“立国元气”，即立国的根本气力之源。《宋史》云：“尝考宋之立国，元气在台谏。”台谏官品秩不高，而职权极重。面对台谏直言激辩，上则“天子改容”；下则“宰相待罪”。道理最大乃台谏最重要的思想和言事武器。“（君）虽得以令臣，而不可违于理而妄作，臣虽所以共君，而不可贰于道而曲从。”元祐元年（1086年），御史王岩叟累奏苏轼撰策题不当，哲宗未降责苏轼。岩叟力诤：“陛下不主张苏轼，必主张道理，愿于道理上断事”。道理超越君权，成为是非裁断的终极尺度。台谏因之怀抱巨大的政治勇气，常以道理之名规谏君主、纠正阙失。
三是风闻言事。“台谏言事，许以风闻。此祖宗之法，所以防奸雄隐伏不测之变也。”台谏官员但凭风闻，无需确凿消息来源和实据，即行纠弹之权。魏晋南北朝已有风闻“旧例”，宋代对风闻制的改造，主要是免除风闻言事者的责任。“谏官、御史则虽失实亦不加罪，此是许风闻言事。”哲宗朝御史中丞傅尧俞谓：“朝廷置御史，盖虑下情壅塞，开广聪明，故许风闻言事，所谓言之者无罪，而闻之者足以戒也”。风闻言事是一项危险的政治特权，稍有不慎即致谏权滥用。台谏官员显然意识到了这一点，他们自觉约定风闻言事的底线原则：取自公议。御史陈襄曾上奏神宗：“既闻中外之议，不敢不言，事虽不实，诚亦得之舆论。”陈襄所称之舆论，乃“中外之议”——公议的结果。朱熹之后的理学代表人物真德秀谓：“台谏之论，每以天下公议为主，公议之所是，台谏必是之，公议之所非，台谏必非之。”公议何以如此重要？
真德秀的回答大抵代表了宋儒的共同主张：“公议即天道。”他们相信“天下有不可泯没之理，根本于人心、万世犹一日者，公议是也……能使公议不行于天下，不能使公议不存于人心。”朱熹早说得明白，人人居敬穷理，即可见“古今共由之理”、“公共之理”。作为动词的公议，乃各方共同发现、讨论、确认公理的过程——不免伴随异论相搅；作为名词的公议，则表征公理——天下最大的道理，而台谏乃道天下之公议者。王岩叟奏参蔡确、章惇而未被哲宗采纳，遂上疏直言：“盖臣之所据，是朝廷公器，臣之所陈，是天下公议，虚公器而不言则负朝廷，弃公议而不恤则负天下，臣苟如此，陛下置之何用？”
四是给舍封驳。此为给事中和中书舍人专司的事后监督、纠正机制。封驳即封还、驳正皇帝诏书。两汉已有封驳记载，唐代将封驳制度化，由门下省给事中职掌封驳权。宋初依唐例重建封驳。淳化四年(993年)，太宗任左谏议大夫魏庠与知制诰柴成务为同知给事中，制敕失当者可封驳以闻。同年又诏令通进、银台司兼领门下封驳事。真宗时设门下封驳司，但仅有文字发放权，沦为“发放之司”。包拯曾奏请复置、充实封驳权，“窃睹国家循旧例置门下封驳司，以近臣兼领，未尝见封一敕、驳一事，但有封驳之名，而无封驳之实。”元丰改制初，门下省设封驳房，5个月后诏罢。
给事中封驳变迁不定，宋发展了新的封驳形式——中书舍人封还词头，以为封驳职能的“代偿”。宋有“言路，台谏给舍”的说法，给舍即给事中、中书舍人。自唐以来，中书舍人负责草拟诏敕，词头是皇帝对政务的处理意见，为草诏依据。封还词头即草诏时，若事有失当，中书舍人可拒绝草诏，论奏封还。唐已有封还词头的个案，至宋方发展为制度。宋首例封还词头见于仁宗庆历年间，知制诰富弼驳回诏封刘从德妻为遂国夫人的词头。《续资治通鉴长编》等史料载仁宗至钦宗时期，中书舍人至少封还词头25例，其中成功15例。《宋会要》赞曰：“命之未下，则有给舍封驳。及其既出，则有台谏论列，其为过举鲜矣。”
五是百官轮对。台谏、给舍皆属言谏职官，执掌朝廷专设的言路。为在更开阔的权力结构中实现共定国是的王道政治观念，宋代推行了规程化的百官轮对制度。史料中有轮对、转对、次对等不同说法，皆属“官僚轮流以次面对言事”。轮对始于太祖建隆三年（962年），上谕：“今后每遇内殿起居，依旧例次第差官转对，并须指陈时政阙失……朕当择善而行，无以逆鳞为惧。”苏轼所呈《转对条上三事状》言轮对乃“祖宗故事”，行之则“天下幸甚”。宋初轮对周期为五日一次，高宗时调整为每日轮对，孝宗、光宗一度改为三日、八日。在常规轮对之外，两宋尚有召对、夜对、经筵留身等共议国是举措。仁宗皇祐五年（1053年）的一道诏书透露了其时百官轮对的内容：“凡朝政得失，生民利病，灾异时数，直言无隐，不得徇私挟情，抉擿阴细，无益治道，务在公实。”为使百官指陈得失急务，神宗诏令轮对官员所言有可行者加以甄奖。高宗对言事不当者免于责罚，“自令臣僚转对……纵有不当，亦不欲责罚，恐人不敢论事”。
百官轮对必然产生激烈的异论相搅，君臣之间、士大夫群体及其背后的利益集团之间常有尖锐的批评、争讼。如淳熙十一年（1184年），陆九渊在轮对中指责孝宗“临御二十余年，未有（唐）太宗数年之效。版图未归，仇耻未复，生聚教训之实可为寒心。”此等全然不顾君主威势、面子的谏诤，于漫长帝制史中实不多见。轮对制自宋初延续至宋末，理宗淳祐六年（1246年）仍有轮对记载，绝非一时一势一君为救急情，或故作开明姿态而采取的权宜之计。
六是登闻鼓制。“用下达上而施于朝,故曰登闻”。登闻鼓之设，乃下层百姓向上——直抵权力中枢传递民意的渠道。登闻鼓制可溯至上古时代，被视为最能展现传统民本思想的言路方案之一，堪称“社稷安泰的利器”。宋初承唐代匦函制、登闻鼓制。匦函颇类今日信访、举报、官方信箱等舆情采集手段，下层官吏和百姓可投状于铜匦，表达意见或诉求。武则天垂拱年间，朝廷设匦院处理投状。太宗太平兴国九年（984年），诏改匦院为登闻院。淳化三年（992年），置理检院，负责审核登闻院投状。真宗景德四年（1007年），改鼓司为登闻鼓院，改登闻院为登闻检院，亦置鼓。鼓院、检院、理检院皆掌受文武官吏和士民章奏表疏，但进状先经鼓院，鼓院办理迟滞、不管或管不了的，方进检院；检院投状中“冤滥沉屈者”，再进理检院。至此，登闻鼓制形成了“初鼓院，次检院，次理检院”的三级受理机制。
鼓、检、理三院进状皆“实封”，由皇帝亲览。仁宗曾命晏殊先审检院进状，右司谏范讽进言劝阻：“非上亲览决可否，则谁肯为陛下极言者？”进状大抵可分两类：上诉举告，议论朝政阙失。后者与一般言谏论政无甚差别，前者则内容广泛，个人冤屈、家事细务、官员失职枉法、谋反等皆可击鼓以达天听。宋代史料中多有官民击鼓申冤上诉的记载。淳化四年（993年），京畿百姓牟晖因家奴丢猪而伐登闻鼓。太宗“诏令赐千钱偿其直”，理由是“似此细事悉诉于朕，亦为听决，大可笑也。然推此心以临天下，可以无冤民矣”。
登闻鼓制在官方内部言路体系之外，增辟了常态化官民互动渠道，为民意表达提供了日常机会和正式通路。而民意直达天听，势必造成皇帝和决策中枢陷于万般细务，对底层生活世界的纷杂问题应之不及，难顾周全。有鉴于此，朝廷不得不对登闻鼓制设限。在内容上，规定“除官典犯赃、袄讹劫杀，灼然抑屈，州县不治者方许诣登闻院”。在进状人身份上，要求已判结的“贬降官”不可妄诉，不得通奏状。在程序上“禁民越诉”，“须具州县施行不当、曾经转运使披诉日月，司、登闻院乃得受之。”在时效上，明令“凡所送官司除程，与限一月结绝，仍具结绝因依备申谏院”。
以上清理了宋代言路观念和制度建设整体图景，观念史之维包含两条主线：“王道-仁政-民本-言路”一体同构之观念框架，“不杀之诺——异论相搅——道理最大——共定国是”之逻辑链条；制度史之维包含六种主要言制安排：谏院独设、台谏合一、风闻言事、给舍封驳、百官轮对、登闻鼓制。观念与制度互动互构，前者为后者提供了以王道政治为中心的思想前提和价值动力，后者则是前者在世俗政治中的保障和落定。
对于言制所潜隐的党争风险、行政虚耗和效率低下等问题，宋代君臣士人不可能无视。而为捍卫异论相搅、共定国是等祖宗之法，他们甘愿付出某些昂贵的制度代价。每当言制运行遭遇滞碍、空转或断辍，多有士大夫挺身而出，吁请复置、更化制度或将其拉回正轨。他们能够说服君主，或曰君主可悦纳的理由，正是通往王道政治理想的那些不可侵篡的天理、仁政和民本信条。制度共识植根于观念共识，正所谓“建基本于不拔”。不拔之基的说法来自南宋大儒袁燮，他对宋代政风和言路有一诚实评价：“祖宗立国以来，言兵不如前代之强，言财不如前代之富；惟有开广言路，涵养士气，人物议论足以折奸枉于未萌，建基本于不拔，则非前代所及。”
三、言制实绩及其历史可能性
宋代言制建设并非中国思想史上一次偶然冒险，亦非制度史中一小片段的尝试。从先秦自觉的言谏器物、通路和职官之设，到秦汉隋唐对言谏机制和伦理的探索，传统言制设计至两宋达及顶峰。宋代言制的要素、内容和程式，经历了三百余年历史时空的实际操运和检验。此乃真实的传统，是历史之河长周期淘洗的思想和制度遗产。封驳制等久经历史检验而终能存续“本身便是成就”，“封驳官的前仆后继，屡败屡战，君主的晓谕再三、胜之不易都体现了封驳制本身的成功与士大夫集团力量的存在。”
当前学界对两宋言制的评价大抵有两个指向：积极肯定宋代的言论生态和较之汉唐更成熟、比之明清更开明的言制体系；批判两宋言制建设的局限和流弊。负向评价主要集中在谏权问题上：谏权之于君权的虚弱——未能有效节制君权，谏权之于相权（行政权）的强势——过度分权导致中枢权力涣散、决策效能消极低下，乃至引发灾难性党争。此两种看法未免宽疏，且相互矛盾——一面指认谏权“不足”，一面又判定其“有余”。若欲完整、务实地评价宋代言制，须从谏权与君权、谏权与相权、制度与人事、制度与思想四组关系入手。
一是谏权对君权形成了实质而有限的制衡。在言制体系担保下，宋代谏权确有节制君权之功，但不可过度放大。邓小南指出：“言路既无法超越君主威权，‘独立’言事、‘开广’范围，必定有其限制。”王家范将台谏制喻为笼中鸟，“虽有‘权力制约’之意，毕竟被关在君主制的鸟笼子里，长不大，飞不高。”而承认谏权之于君权的虚弱，并不意味着否定谏权制衡之功，以免又轻忽其历史价值。在既有宋代言制研究中，“放大”和“轻忽”两种倾向皆非少数。前者视谏权为独立于君权、相权的“第三势力”，后者则囿于“君主专制”、“封建专制”之历史解释定式，将言谏贬抑为帝王的政治手腕或表演。
历史从来不只一种面孔。举证素材不同，历史描摹的面孔便不同。最贴近历史之问的真实答案，唯在完整观照中才能显现。言谏乃节制君权恣肆的闸门，但机柄犹握在君主手中。如现代史家盛赞的封驳制，对君权实有节制之功，却非真正阻扼君权的制度之堤。在庞大政治和权力体系中，即使一项“好制度”，亦仅在有限向度以有限力度尽其所用。为确保诏令推行无滞，宋代君主通过换人和罢黜两手反制封驳。仁宗因委任杨怀敏的诏书被封还，换掉了草诏人胡宿。神宗干脆将换人草诏制度化，“唯是当制日曾封还词头，其词头再下，若元封还之官却在当日,即转送以次官命词”。
君主亦可绕过常规言路，从内廷直接下达政令，此即所谓“内降”。元祐元年（1086年），哲宗因顾虑有人反对安焘、范纯仁的任命而内降诏令，“不由给事中，直付所司”。右司谏苏辙提出异议，指出封驳乃祖宗法度，理应君臣共守，“陛下即令废法以便一时……臣等窃恐百司法度，自此隳废”。御史中丞刘挚亦称此举乃“朝廷之大失政也”，并质问哲宗：“陛下何故自隳典宪？”内降有违祖宗之法和言制安排，造成言路空转，但可确保君主意志顺利施行，成为皇帝逃避监察、专断独决的有效手段之一。
百官轮对亦非总是通畅。太宗淳化二年（991年）、真宗咸平三年（1000年）、高宗绍兴二年（1132年）皆有“复置”轮对的记载，此亦反证其间曾多次断辍。仁宗皇祐三年（1051年），天章阁待制梅挚奏请复百官进对。仁宗对曰：“今朝廷得失，军民利害，自公卿至于士庶，皆许指事而陈之。纵涉缪妄，亦未尝加罪，何用此纷纷也？”轮对人选亦有限制，权臣更可于其中施加影响，“士大夫不为大臣所喜者，往往俟其对班将至，预徙它官……盖轮其官而不轮其人，此立法之弊。”
二是谏权与相权维持动态、紧张均势。平田茂树认为宰执与言官“通过反抗、结合等过程形式形成集团，并发展为政治对立”，乃宋代政治之常态。与汉唐不同，宋之台谏职掌谏权和监察权，且脱离宰执控制，成为抗衡行政权力的专门势力。按照秦观的说法，天下之事一分为二，“执政之臣以行之，议论之臣以言之”。前者宰制百辟，镇抚四夷，与天子经纶于帷幄之中；后者则须学知古今，器识通务，为辨曲直、争是非而奋不顾身。理想状态是执政、行事者与监察、言事者之势适平，“足以相制，而不足以相胜”。如此，兴事功与开言路齐举并彰，天下则升平无事。
守此平衡不易。台谏过于强势乃至滥用言事、监察权，则造成百官日夜惮惧不安，唯恐违失差池，终致消极懈怠、不敢作为。当“谏官锋芒太凶了，闹得太意气，太无聊了，社会乃及政府中人，都讨厌谏垣，不加重视，不予理会，于是谏官失势”，历史的天平又将滑向相反一端，则“权相奸臣又从此出头了”。秦桧掌权期间，因“恶闻人言”，百官轮对虽循制而行，但多有托疾不敢朝对者。
对于谏相之争，基于不同历史预设可提出多样且冲突的追问。在不杀之诺庇护下，此一分权机制操持乃至纵驰道理最大、异论相搅诸原则，是否会造成意见纷然、共识崩解，决策成本巨耗且效率低下，国家能力——对内统领改革、对外武力征伐的动员力涣散虚弱？而以相反视角观之，此一机制岂非王道仁政、共定国是之政治理想的现实操演？谏相间的权力张力是否潜隐着解决问题和矛盾的动力？谏相制衡而尊君，岂非多元并出而致一的务实协商方案？若放下对传统秩序观的固执——举凡“纷争”、“对抗”都是不好的，那么意见竞争岂非明理存道、建构共识、证成合法性的必要途径？两宋基于异论相搅而寻求由“理”主导的协商性共识，较之汉唐但凭天命、权力和道德威慑形塑权威共识，岂非更具正当性和合理性？
以上两种相反的历史解释早已有之。以仁宗朝为例，康定元年至嘉祐七年的22年间，先后有夏守赟、晏殊、丁度等19名宰辅被台谏劾黜。王夫之认为此乃宋代政治的灾难，且“延及五百年而不息”，甚至影响了明末党争。他生动描绘了仁宗时期台谏与宰执对立之患，台谏以鸷击宰执之短长为风采，宰执亦“假主威以快其报复”，终致两厢“言愈长，争愈甚，官邪愈侈，民害愈深，封疆愈危，则唯政府谏垣不相下之势激之也”。而在秦观目中，仁宗朝谏相抗衡而各尽其职，宰辅走马灯一般更换，朝政根本却能始终坚稳不拔。
三是言制建设之实绩，实赖人事施为。“制而用之存乎法，推而行之存乎人。”制度实绩既取决于自身权力、道德和价值效力，亦系于人事。人事即干预乃至主导制度施行的人为因素，如主事者的信念、德性、能力及其社会关系网络。“宋代分权制衡状态的维系主要不是立足于制度、程序的界定和保证，而是寄托在人主公心、大臣公道、台谏公论的道德自律上。”言官中固有忠亮美才，亦有庸碌无为、沽名卖直、滥用谏权、勾连或制造党争者。庸碌自不待言，其余三类分说如次：
沽名是由言官身份引发的角色冲动，卖直是其手段。只有卖直，至少显得刚正不阿、直言极谏，才能名动朝野，甚或彪炳史册。为博取直名，一些言官无事生非、造假诬告，乃至占据道义高地以理杀人。淳熙二年（1175年），孝宗表达了对其时朝政沽名卖直成风的不满，“以趋事赴功者为猥俗，以矫激沽誉者为清高”，久之则“深害治体，岂可不戒！”梁启超评价说：“当时所谓士大夫者,以沽名泄愤之故，推波助澜，无风作浪，不惜挠天下之耳目以集矢于一二任事之人。”
言官滥权亦属常见。欧阳修两度奏请罢黜御史王砺，罪状有四：谤辱、诬奏、中伤、挟私。王砺之罪状颇有代表性，实为言官滥用包括风闻言事在内各种言制的后果。皇祐元年(1049年)，仁宗因台谏风闻言事过度，紊乱朝纲秩序，伤累上下内外和气，重新划定了言事范围，“自今台谏官非朝廷得失、民间利病，更不许风闻弹奏，违者坐之。”英宗时期亦规定：“凡朝廷小有阙失，故许博议闻奏。岂有致人大恶，便以风闻为托？宜令思永等不得妄引浮说，具传达人姓名并所闻因依，明据以闻。”
更糟糕的是言官充当党争先锋或主力。宋末士人吕午反思称：“宋之天下，以台谏兴，亦以台谏败”。台谏常卷入朋党之争，制造惨烈的政治戕害，“巨奸且托台谏以登庸，害乃伏于台辅”。仁宗朝废后之争、庆历新政之争，英宗朝濮议之争，神宗朝苏轼乌台诗案等，皆有台谏参与或主导，“分党相哄，汹汹若待大敌”。在重大利害斗争中，即使良善的言制亦不免沦为人祸的工具。
百官轮对等制度亦常受人事左右。前述陆九渊拂斥孝宗一事，完整版本尚应补上如下情节：在第二次轮对开始前，陆九渊失去了面奏机会。范仲淹上书指陈百官轮对之疾，不在制度本身而在于人，“献言之初，或有所赏，于是浮浅侥觊之辈，争为烦言，或采其细而伤其大，或夸其利而隐其害，下冒上之宠而矫其辞，上疑下之躁而轻其说。”
四是王道政治理想与言制实践之间存在显著偏差、断裂，但亦展现出持续促成观念与制度两相符合的可贵历史勇气。埃里克·沃格林(Eric Voegelin)在《秩序与历史》卷一《以色列与启示》开篇提出：“历史的秩序来自秩序的历史”。历史的秩序总是以“存在的秩序”——超越性、理想化的秩序预设为观念原型，前者乃历史上实际发生的秩序境况，后者是以概念、符号系统表征的完满秩序——如神谕或天道秩序。现实秩序与理想秩序之间常相“分化”、“偏离”，二者“彼此斗争”的情势和“相互符合”的努力构成了人类历史的背景、主题和过程。宋代言制的观念原型为儒家王道政治，在从政治形而上学到政治伦理，再到制度设计和建制实践的操作化进路中，既有对原初价值的持守、照应和复返，亦有违离和偏悖。制度实绩显然不如观念原型那般美好，但宋代确实为二者两相靠近、符合付出了其时最大限度努力。
王道政治许诺的理想秩序是儒家标举的“理一分殊”。“理一”即确信宇宙万物存在某一共同的形而上终极本质，如先秦至汉唐的宇宙论天道或宋明的真理性天理。“分殊”即万物虽共持一理，但因形而下因素的和合变化，又各有其造化和禀赋。“理一”与“分殊”贯通起来，则可生成既有公理之普遍通约，又包容个体之分别差异的完美秩序。“在此秩序下，多元个体各正性命、成己成物、生机勃发，彼此之间又有普遍、稳定、深沉的存在论和价值论共识。”
宋代坚持了理一分殊的王道秩序观，所作改造有三：一则将“理一”具化为道理最大；二则将“分殊”做实为“异论相搅”，倡导多元意见竞争、协商；三则将“理一”与“分殊”连接，承诺不杀言事者，并将其导引至共定国是。此皆凝结为宋代最基本的政治信条，即投射着终极理则、王道理想、仁政价值和民本主义的祖宗之法。依于祖宗之法，宋代传承和拓展了台谏、封驳、风闻、轮对、登闻等言制安排，实现了真理理性、价值理性和制度理性的统合。当言制实践违失此一观念预设，君臣士人常奋起存理卫道，重申王道仁政民本，重返“区区所惜者祖宗法度”，重振开明言论生态。
钱穆称：“辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用‘专制黑暗’四字一笔抹煞”，“这明明是一句历史的叙述，但却绝不是历史的真相。”他指出了宋代“谏垣独立”之患，同时亦强调给舍封驳等言制保障了中国传统政治的文明价值，“它也自有制度，自有法律，并不全由皇帝一人意志来决定一切的。”以更开阔的历史眼光看，两宋言制乃中国古老的政治协商传统在观念和建制上的一次飞跃，为构建现代协商民主提供了可参照的历史摹本。儒家政治素重协商，“每当发生政治、经济和社会危机时，公共协商就会浮出水面，并且在恢复政治秩序和权威中发挥举足轻重的作用。”传统协商性质的政治安排致力于走出一条“中和位育”——致中和而互济共生的道路，谨慎地平衡理一与分殊、一体与多元、价值与工具（制度和器物）、合法性与有效性、权威摄持与意见表达之间的紧张关系，试图构建和而不同、生生不息的完美秩序。这是一种智慧且务实的政治选择，不强求“同”，亦不放任“不同”，尝试在中道上维持动态平衡。
宋代对言制体系的深造、再造，全面且直观地体现了独特的中国价值和文化精神。在观念层面，不杀言事者、异论相搅鼓励了多元意见公开表达；道理最大为协商过程设立了理性规范；共定国是将协商导向共识与秩序——锚定公共利益和价值。在制度层面，台谏、风闻、封驳、轮对赋予知识和权力精英充分的政治参与权，藉由精英协商、慎议和既定规则、程序来保障合理决策；登闻鼓制为普通民众铺设了意见表达通路，民意得以进入政治决策过程。言路畅通、多元参与、精英慎议、标准程序、理性规范、公共利益等现代协商民主的构成要件，皆被纳入宋代言制体系中。当然，君权、相权、谏权的不对等与现代协商民主的公正、平等原则之间有根本分殊，不可仅凭某种近似的历史气质而简单混同。
“不管进入历史的事实多么悠远，实际上它总是涉及现今需求和形式的历史，那些事实在当前的形势下不断震颤”。现代协商民主乃针对程序民主的局限——以投票多寡代替决策做出的政治设计。以协商名之，因其更关切多元意见公开、充分、实质表达，进而基于特定规范和程序的慎议审议，逐渐形成某种优势意见和共识约定。至少在价值调性和制度选择上，宋代言制已经初步建构了具有协商民主性质的政治框架。此一框架所展现的强烈善治自觉、民本精神和制度主义取向，多主体、全过程、面向国是纲纪的协商机制设计，以及轻不罪言的伦理担保、异论相搅的政治勇气和道理最大的表达理性，皆闪耀着光辉的历史价值。
宋代言制建设所遭遇的问题，亦多属传统协商性质的政治安排之内生矛盾或局限。在言路宽阔与宽驰、谏权高张与嚣张、意见竞争与党争之间，必有混淆逾越。分权、制衡、协商可赋予权力以合法性，却未必保障权力的效率和实绩。从异论相搅真正迈向共定国是——换作今日学术话语便是由意见竞争抵达多元共识，必然面临自由与秩序、平等与胜任、价值与实用、成本与效率等复杂关系的调适。譬如协商制度建设须与协商者胜任资质——信念、德性和能力的养成均衡适配，以免人事对制度的枉曲滥用。又如道理最大原则的落实，须以对“理”的共同认知、体契为前提。这不仅要普遍接纳某些理则及其规范内容，且须认可证成普遍之理的理由、逻辑和方式，即今日所谓公共理性。
此等困境在熙宁变法期间已全然显现：宋神宗、王安石一面希冀公开辩议政策法度以寻求理解和认同，一面又深陷“一人一义，十人十义，朝廷欲有所为，异论纷然，莫肯承听”之共识危机。熙宁之困至今仍是待解的难题，而历史恰在对类似难题的持续响应中辗转向前。
四、结语
宋代以开言路、通言谏为立国元气，形塑了“王道-仁政-民本-言路”一体耦合的治国理路，确立了不杀言事者、共定国是、异论相搅、道理最大等具有超越性价值和国家纲纪性质的言路观念，构建了涵盖多元言事主体、贯通政治决策和权力运施全过程的言制体系。此皆展现了两宋开言路、辟协商、兴治功，建设开明政治和理想秩序的勇气、智慧和创造性行动。这是一段长周期的观念史和制度史，创生了光辉的历史价值，也遭遇了尖锐的历史难题。此等成就和代价，为构建现代协商民主提供了可贵的历史资鉴。历史之光理应接续，历史之问亦须再度回应。
载《新闻与传播研究》2023年第1期
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