类别：政府治理
导言
一个多世纪以来，公共组织集中或分散决策的结果一直是文献中激烈争论的主题。
最近，三位美国学者Hala Altamimi, Qiaozhen Liu,＆Benedict Jimenez提供了新的视角。本研究通过考察集权程度是否影响四种类型组织变革的实施，重新审视了这一争论：重组、服务外包、技术采用和绩效信息使用。他们把组织决策看作一个阶梯——一端是高度集权的方式，主要由最高管理者做出所有重大决策；另一端是高度分权的方式，低层员工参与制定战略决策。通过对美国大中型城市政府的全国性调查，
结果表明，适度比极端更重要。适度的集权和分权对不同类型组织变革的实施具有显著影响。研究结果挑战了传统的思维，即集权和分权之间的选择是二元的，一种结构总是比另一种更好。与权变理论相一致，公共组织在决策结构的选择上表现出战略行为，以适应环境和组织的突发事件。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Altamimi H., Liu,Q. & Jimenez B (2023). Not Too Much, Not Too Little: Centralization, Decentralization, and Organizational Change. Journal of Public Administration Research and Theory, 33(1): 175-182. https://doi.org/10.1093/jopart/muac016）.
研究问题
公共管理的核心主题之一是需要改革、重塑或改造政府机构。在财政紧张时期，因为公共管理者试图完成看似不可能完成的任务，即用减少的预算满足不变的公共服务需求，这种驱动力不出预料会重新出现并取得进展(Bozeman 2010)。资源流动的中断引起各种主动的和深思熟虑的变革，目的是提高组织的效率和效益。这些变化可大可小，涉及组织运作的一个或多个方面。
在本研究中，作者们研究了推动市政府组织变革的因素，特别关注集中和分散决策结构的作用。Pollitt和Bouckaert(2017, 2)认为，变革代表着“有意改变公共部门组织的结构、流程和/或文化，目的是让它们（在某种意义上）运行得更好”。本文着重于四种类型的组织变革，即重组、服务外包、技术采用和绩效信息使用。
集权或分权（以下简称为de/centralization分/集权）是指决策权的归属，它表明资源和权力是如何在一个组织内或跨组织间分配的(Dalton et al. 1980; Pollitt 2005)。在此关注的重点是组织内决策权的分配。在集权和分权之间，公共组织的决策结构可以在一个连续体的任何位置上。如果决策权集中在组织的上层，只有一个人或相对较少的人做决策，这种结构被认为是集权的。相比之下，分权结构中的决策权由较低级别的组织成员共享(Andrews et al. 2009)。
本研究旨在利用美国城市政府的全国性调查数据来填补这一空白。由于2007 -2009年的大衰退引发了严重的预算危机，这些政府进行了四种类型的组织变革：重组、服务外包、技术采用和绩效信息使用。本研究试图回答以下问题：哪种决策结构适合哪种类型的组织变革？员工参与决策是否有助于某些组织变革的实施？还是依靠更集权的决策机制，由最高管理者推动战略决策更好？
研究假说
组织变革与绩效
广义上讲，组织变革是提高绩效的一种手段，既可以是对外部或内部变化的一种回应，也可以是一种获得竞争优势的主动战略(Damanpour 1991)。组织变革的内容各不相同(Gruening 2001)，在此重点讨论重组、服务外包、技术采用和绩效信息使用。
然而，重要的是要认识到，正如一些研究所表明的，组织变革并不总是导致绩效或服务的改善。
推动组织变革的因素
如果组织变革可以潜在地提高绩效，那么是什么推动了变革？文献将影响变革实施的因素分为五大类：背景、内容、领导力、过程和结果(Kuipers et al. 2014; Schmidt, Groeneveld, and Van de Walle 2017)。一个组织的背景包括诸如部门特征（公共或私人）、时间（正常或危机）和环境（宽松或紧缩）等方面，这些方面决定了变革的必要性并影响其进程(Fernandez and Rainey 2006; Kuipers et al. 2014)。
决策与组织变革
鉴于缺乏关于分/集权与组织变革之间关系的实证证据，本文广泛借鉴了组织理论和创新、削减管理、战略管理和公共政策文献中的结论，认为分/集权程度通过三种机制影响组织变革的实施：信息流和质量、协作和时间管理。任何决策方法都必须解决这三个关键因素。
据此，提出以下研究：
H1：决策连续体的极端情况不利于危机时期的组织变革。
H2：适度集权的决策与危机时期重组的实施呈正相关。
H3：适度集权的决策与危机时期外包的实施呈正相关。
H4：适度集权的决策与危机时期外包的实施呈正相关。
研究方法
数据收集
为了检验这些假设，研究者们使用了2015年市政财政紧缩和复苏的调查数据（MFRR），该调查的对象是任命的管理人员，如市政经理、首席行政官、首席运营官和城市或企业管理人员。调查的主要目的是收集有关2007-2009年大衰退后市政府财政紧缩和复苏的信息，以及不同的管理实践和组织特征。MFRR调查采用了多种技术来提高回答的准确性并最大限度地减少测量误差(see Dillman, Smyth, and Christian 2009; Podsakoff, MacKenzie, and Podsakoff 2012)。抽样框包括2007年政府普查人口在50000人以上的所有674个市政府。通过搜索每个城市的网站，收集了目标受访者的姓名和地址信息。共有268个城市参与了调查，回复率为40%。约90%的受访者是被任命的经理，其余的是财务或预算部门负责人。受访者平均在现任岗位上工作8年，在地方政府工作23.5年。管理人员和预算/财务干事都受过高等教育，80%以上拥有研究生学位，其中大部分是公共管理专业。
样本中共有45个州。缺失的5个州只有6个人口超过5万的城市。根据2019年美国社区调查，超过5000万美国人居住在样本所包含的城市。采用卡方检验和均值差异检验分析了响应城市与未响应城市的差异。结果表明，在关键的社区特征方面，如支出、收入、财产税、收入、人口、政府形式以及获得销售税或所得税等方面，响应城市与非响应城市并没有系统性差异。
衡量组织变革
本研究考察了面临预算危机的市政府组织变革的实施情况。因此，重点关注253个报告面临预算危机的城市，在调查中将预算危机定义为“地方政府支付公民所需服务费用和履行偿债等其他财政义务的能力严重下降”。关注四种类型的组织变革。公共部门组织变革的学者通常依赖于认识到概念的主观性和多维性的感知测量方法（(as discussed below)。与客观衡量标准相比，公共部门的感知衡量标准具有反映员工的观点和知识的优势，这些员工在自己的组织工作，可以说最了解自己的组织(Walker and Boyne 2006)。在组织变革类型中，更多的城市严重依赖重组，其次是更多的技术使用，绩效信息使用，最后是外包。
衡量组织决策的分权/集权
研究者们区分组织决策阶梯中分权/集权的水平。这些条例改编自Andrews等人（2009）。受访者被要求“指出您对以下关于您所在组织决策的每一项陈述的同意或不同意程度。”决策阶梯的最底层被认为是高度分散和参与性的，如“大多数工作人员在制定重大组织战略时提供意见”这句话所示。第二个层次是适度分权和参与性的，限制员工参与对仅与他们有关的决策，而不一定是战略性的：“大多数员工只对直接影响他们的决策提出意见。”第三个层次——适度集权的方式——是指“处理重大问题的策略通常由一个高层市政官员团队制定”。在这种情况下，各部门负责人或主任与指定的最高管理者，如城市经理或行政首长，共同作出影响组织的重要决定。高度集权的决策方法——阶梯的顶端-——体现在以下陈述中“处理地方政府面临的重大问题的策略通常是由城市经理行政首长制定的。”
控制变量
本研究控制了影响组织变革实施的外部因素（政治和利益集团的影响、人口和地方经济条件以及政府间背景）和内部因素（政府财政状况、行政管理质量以及其他组织特征）。第一组控制措施侧重于政治支持和任命的管理人员与主要利益相关者的互动。第二组控制因素侧重于人口和地方经济条件，包括人口规模、家庭收入中位数、种族分化和私营部门人均就业人数。这组控制的数据来自美国社区调查。
结论结论与贡献
本文使用有序线性回归来估计模型，将标准误差进按州分组，以解决任何潜在的异方差和州内误差相关性。这四个模型考察了分权/集权程度与重组、服务外包、技术使用和绩效信息使用之间的关系。由于6个城市没有一般资金余额数据，最终样本为247个城市（来自253个城市）。
模型1至4的结果支持第一个假设，即无论是完全集权还是完全分权，都不能促进危机时期的变革。在模型1和模型2中，促进重组和服务承包的唯一决策方法是适度的集权，两者之间的关系具有统计学意义（p<0.05）。研究结果支持了第二个和第三个假设，这意味着在预算危机期间，确保部门主管参与的相对集权的决策结构对于破坏性的组织变革是必要的。
模型3和模型4显示，适度集权和适度分权与技术使用和绩效信息使用都呈显著的正相关（p<0.05和p<0.01）。对第四个和第五个假设的部分支持表明，在预算危机期间，即使变化的破坏性较小，保持适度的中央集权是重要的。这些结果似乎是反直觉的，因为适度的集权和分权都不应该有类似的结果。但是，虽然部门主管和管理人员团队对采取何种战略有最终决定权，但他们仍然可以就直接影响工作人员的决定与员工进行协商。在这种情况下，适度的集权和分权是相辅相成的：前者确保及时实施变革，后者试图获得更多员工的支持。
与预期相反，财政状况较好的城市实施变革的可能性较小。负相关表明样本中的城市利用组织变革来应对紧缩。当财政状况改善时，政府实施变革的动力就会下降。同样与我们的期望相反的是，正规化与变革的实施呈正相关。一个合理的解释是，规则的正式化可以提高沟通质量，从而防止误解(Bodewes 2002)，减轻员工对未来的不确定性(Monge, Cozzens, and Contractor 1992)，并最终增加员工对变革的认同(Johnson et al. 1998)。
讨论与结论
本研究探讨了在预算削减后，分权与集权的程度如何影响组织变革。来自组织科学的理论文献和关于创新、削减管理、战略管理和公共政策的研究，揭示了一个关于最佳决策结构的争论，以促进实施提高绩效的组织变革。一方面，中央集权的支持者认为，它提高了信息的有效流动和整合，确保了协作，抑制了员工的抵制清晰，并能迅速采取行动。另一方面，反对集权的人认为，集权会给高层管理者的认知能力带来负担，并使员工产生消极态度。相反，他们主张将决策权下放到更靠近服务提供地的地方，以提高响应能力、效率和效益，并鼓励建立横向关系，以建立信任、增强员工的主人翁意识和提高创造力。实证结果表明，处于分权/集权决策阶梯的中间位置有利于组织变革。最一致的结果支持适度的集权，但也有一些证据表明适度的分权对某些类型的组织变革也很重要。
为什么阶梯的中间部分比相对的两端更重要？首先，虽然高度集权的决策结构旨在通过将权力集中在一个人身上来实现快速决策，但它有许多缺点，可能会影响决策的质量和及时性(’t Hart, Rosenthal, and Kouzmin 1993)。集权最突出的问题之一是决策者有限的认知能力（即收集、理解和使用信息的能力）。由于这些限制，一个决策者很难获得、理解和比较所有信息，包括目标、备选方案和每个备选方案的后果(Mintzberg 1979)。第二，背景很重要。分权的支持者认为，分权制通过要求来自不同组织层次的、具有广泛专业知识的有能力的员工做出贡献，来适应成员的认知局限和决策过程责任(Fredrickson 1986)。有证据表明，在大衰退期间，各国政府为了应对严重的经济衰退，转向了更加集权的决策结构，只让一小部分关键行为体参与其中(Kickert 2012)。许多决策都是“在很短的时间内做出的，通常是在晚上和周末”，这表明了决策的紧迫性(Kickert 2012, 305)。第三，变革的类型也很关键。有些组织变革比其他变革更具破坏性和冲突性。当组织变革具有破坏性时，需要适度集权来确保实施。相比之下，在变革破坏性较小的情况下，适度的参与也可以促进变革。亨利·法约尔(1949, 33)的经典著作中已经指出：“集权或分权的问题只是一个比例问题，是为特定问题找到最佳程度。”
转自：“治理学术”微信公众号
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