以下文章来源于中国农村经济中国农村观察 ，作者CRECRS编辑部
公平抑或平衡：基层治理实践中的
资源适配
——以农村低保资格挪用为例
作者：王 瑜1 程令伟2 杜志雄1
作者单位：1.中国社会科学院农村发展研究所；
2.清华大学公共管理学院社会创新与乡村振兴
研究中心
原文刊发：《中国农村观察》2023年第1期
摘要：脱贫攻坚以来，国家资源输入乡村为脱贫地区乡村建设注入强劲动力。然而，在项目资源下乡过程中，农村基层组织承担着组织成本较高的协调任务，却缺乏与任务相匹配的治理资源，由此形成基层治理实践中的资源适配困境。在甘肃省宁县平定村，村“两委”在推进任务和项目过程中，为确保村级整体任务如期推进，将农村低保资格挪用于解决“钉子户”问题。这种挪用是一种平衡策略，但破坏了社会救助政策的公平原则，本文将其概括为“平衡替代公平”。围绕这一现象，本文呈现了现象背后的行动逻辑，以及结构性的压力体制、操作性的资源协调、文化性的无讼伦理如何共同塑造了这类行动逻辑。平衡替代公平的运作，客观上暂时舒缓了治理资源与治理任务之间的张力，但却衍生出新的治理风险，其深层逻辑是项目资源下乡与具有整体性治理特征的乡村治理之间的适应性问题。在全面推进乡村振兴过程中，应重视村级治理资源与治理任务的适应性和匹配度。
一、基层治理中的“平衡替代公平”
基层治理是大国之治的基石，推进基层治理现代化是实现人口规模巨大的中国式现代化的必然要求。实施税费改革和取消农业税以来，国家资源持续向乡村输入，脱贫攻坚更是为脱贫地区的乡村建设注入了强劲动力。但资源和项目持续下乡也存在另一面景象：在内在治理资源匮乏的村庄，村一级组织缺乏治理资源来配合完成相应的整体性治理任务。
在本文的案例中，村“两委”挪用低保资格的直接目的是确保村级任务和项目的顺利推进，体现出村“两委”为村级整体性、公共性的利益或目标而做出的平衡行动。平衡的手段是通过挪用低保资格来解决“钉子户”问题，然而这个平衡要以牺牲低保的公平性原则为代价，故本文将这一现象概括为“平衡替代公平”。本文从低保资格挪用案例切入，将平衡替代公平这一现象从已有研究中的精英俘获和分利秩序的解释逻辑中抽离出来，引出对资源下乡背景下基层治理实践中的资源适配问题的讨论。结构性的压力体制、操作性的资源协调、文化性的无讼伦理共同塑造了平衡替代公平的现象。这类实践客观上暂时舒缓了村级事务推进过程中治理资源与治理任务之间的张力，但却造成非预期后果并衍生出新的治理风险。
二、有别于分利秩序和精英俘获的现象
实施税费改革以来，基层政府和农民群体的行为逻辑都发生了重要变化。各级财政涉农资金主要以项目制方式下达，农村公共品也主要以项目制方式供给（桂华，2014），基层政权由过去的“汲取型政权”变为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）、“分配型政权”（申恒胜，2013）。在这一背景下，向上级部门跑项目、要资金成为基层政府的工作重点，而与项目制一同得到强化的是基层政府面临的行政压力体制。从乡镇层面看，资源和权力被上收，但又不得不为项目进村“跑腿办事”，乡镇政权由“悬浮型政权”转变为“协调型政权”（付伟和焦长权，2015）。
在上述背景下，农村基层组织的行为逻辑受到基层政府和农民群体这两端力量的影响。一方面，由于治理责任脱卸（杨华和王会，2011），资源配置能力弱化，农村基层组织陷入消极作为或难以作为境地，在资源输入过程中面临承载乏力困境（陈锋，2015）。另一方面，村委会越来越成为基层政府的科层化延伸组织，而作为其促成机制的项目制则强化了“乡政”对“村治”的干预（李祖佩，2012）以及村委会作为乡镇政府行政工具的作用（王丽惠，2015）。
资源和项目下乡带来一种直觉，即外部资源的持续输入会充实乡村的治理资源。但从实践看，国家资源的输入未必能有效地转化为乡村基层组织的治理能力。在资源下乡的背景下，围绕垄断或截留涉农资源的问题，形成了“精英俘获”（温涛等，2016；王小华等，2021）和“分利秩序”（李祖佩，2013；陈锋，2015）等颇具解释力的研究观点。在精英俘获的解释框架中，精英俘获主要表现为普通村民退出乡村治理，乡村精英介入资源分配过程并形成利益联盟，共同垄断下乡资源和农村经济发展过程中的村庄公共利益（李祖佩和曹晋，2012），其特征和后果是精英行为偏离整体利益、资源被精英占有（温涛等，2016），公共事务治理出现公共利益受损、公共性不足等现象（陈亮和谢琦，2018），针对上述问题的解决路径往往指向更为精细的技术治理。在表现和后果上，分利秩序与精英俘获相似性较高，但分利秩序更注重俘获的结构和发生过程，强调利益输送链条中的利益秩序及其对普通民众的排斥（陈锋，2015）。分利秩序以权力为主导，表现为“去政治化”的形式和“去目标化”的后果（李祖佩，2013）。
近年来，资源下乡过程中出现了另一种现象：在资源下乡与任务动员过程中，农村基层组织不得不推动工作，但又面临合法性治理资源配套不足、难以有效推动相关任务的困境。例如，在完成项目任务和维持村内稳定的压力下，农村基层组织将低保资格作为平衡“钉子户”的手段，通过“平衡”替代“公平”来换取村级整体性治理任务的推进。在资源和项目下乡背景下，精英俘获和分利秩序成为理解这类现象最常见的解释机制，然而这种处理方式可能会导致其他解释机制被忽视。本文以田野观察点的低保资格挪用为切入点，尝试呈现这类现象的发生过程和逻辑。
三、案例背景与特征
由于研究问题的过程性特征突出，本文采用案例研究方法获取资料并建构解释机制。在定性资料收集方面，本文主要运用深度访谈法、参与式观察法。田野调查分别于2017年、2018年和2019年的7－8月开展。平定村所在的宁县是六盘山集中连片特困地区的国家扶贫开发重点县，村庄缺乏产业基础，青壮年劳动力持续外流，属于典型的“空心村”。该村的村集体经济与内部治理资源薄弱，村集体经济年收入约10万～15万元（主要来自一个种植合作社），但村级年支出约15万元，入不敷出是常态。
案例1发生在2017年，背景是平定村所在县开始推动宅基地整合工作，平定村需要完成相应的任务。宅基地整合工作的主要内容是拆除已有新宅基地家庭的废旧弃住宅基地，这些待拆宅基地以荒废多年的窑洞为主。当时，张凯一家人因为陪同孩子进城读书常年居住在市区，村“两委”在未和张凯取得联系的情况下拆除了张凯家的旧宅基地（窑洞）。挖掘机师傅因操作失误，撞伤损毁了张凯家老宅的一颗秋树。张凯得知消息后，回到村里“讨说法”，干扰施工队的拆除工作，拆除工作被迫暂停。周旋之后，整个事件以村支书张书记“私下允诺”给张凯家一个低保名额而告终。基于对张凯家新宅的建筑风格、基础设施等硬件条件观察以及其他村民的描述，可基本判断张凯一家在平定村属于经济条件相对优越的家庭，明显不在低保救助范围内。
案例2发生在2018年，张书记为本村申请到乡村道路硬化项目，随后便计划对村里的一条主干道进行硬化。村道路硬化项目是国家主推的“三通”项目之一，项目运作与具体施工有固定流程。对应到本案例，镇政府是项目施工的业主单位，村民是受益群体，而村“两委”在施工过程中主要是配合者。硬化道路需扩展道路两边的土地，张强一家拒绝让地，项目施工无法如期推进。最后，张书记“口头允诺”下一年度给张强家一个低保名额。张强曾经是卡车司机，年纪大了之后便回村从事农业生产和服务，其收入主要来源于规模化种植和为周边农户提供代耕服务。根据入户观察和周边村民提供的信息，张强一家虽不算富裕，但条件相对较好，明显不属于农村低保应当救助的对象。
四、平衡替代公平现象的实践逻辑：
对低保资格挪用案例的分析
第一，平衡替代公平现象的结构性压力。实施脱贫攻坚以来，大量国家资源通过项目入村。群众基本生活所需的村内道路、桥梁、排水等村内公益设施一般通过“村申报、乡审核、县审定”程序审批入库后，再由政府安排项目资金开展相关建设，这使得基础设施等乡村公共品的供给在实践上转变为乡镇政府与农村基层组织共同的“争资跑项”工作。在脱贫攻坚阶段，补齐乡村基础设施短板是县域层面的脱贫指标，因而，此类乡村公共品供给的“争资跑项”就具有了较强的任务性特点。平定村的道路硬化项目就是具有一定任务性特征的“争资跑项”型项目。由于周边行政村已经陆续申请和完成这类项目，张书记认为应该向乡镇政府“主动要一下”，以便尽快完成这项迟早都需要做的工作。而宅基地整合项目属于整县推进的项目，层层分派，需要在限定时间内完成，具有更加明显的任务性特征。根据对平定村的长期观察，村“两委”干部的大部分时间和精力主要花费在完成乡镇政府交代的任务上。
第二，平衡替代公平现象的实际运作。乡村治理情境的复杂性意味着村一级组织的“配合”实际上牵涉面甚广，项目实施期间发生的各种问题几乎都需要村一级组织协调解决，这类协调工作充满不确定性，具有很强的整体性治理特征，但项目制的技术治理并没有为村一级组织承担“协调”任务预留相应的资源。在内部治理资源不足的情况下，当缺少与整体性治理相匹配的合法性资源，又遇到项目计划外问题时，村一级组织便选择动用其他资源作为平衡手段。张书记是村“两委”的行动代表，其挪用低保资格并非出于“优亲厚友”目的，而是为了推进村内公共项目，其目标的公共性构成了村“两委”挪用低保资格的情境合理性。这类情境合理性的背后实则是在村庄内部治理资源不足条件下，项目制的技术治理与基层治理实践中整体性治理的不协调困境，具体表现为村一级组织的治理资源与治理任务的不适配。
第三，平衡替代公平现象的乡土伦理基础。基层治理实践中，村一级组织为何需要通过低保资格挪用的方式来平衡，而不是通过其他正式途径？例如资金补偿等。乡土伦理是促使这类问题最终通过“平衡”来解决的文化基础，无讼（费孝通，1999）、不伤和气、有事好商量等乡土情理消解了社会救助政策的纵向穿透力，作为“社会底蕴与恒常”（杨善华和孙飞宇，2015）的乡村秩序及其再生产过程，为村“两委”在治理实践中突破制度约束提供了柔性空间，从而让一种“软性”的变通与和解成为可能，在各方“不伤和气”的情况下把事情办妥，保证了村内项目的顺利推进。
第四，平衡替代公平现象的社会后果及其再审视。平衡替代公平现象的运作方式，客观上暂时舒缓了村级事务推进过程中治理资源与治理任务之间的张力，但却背离了低保的政策目标，产生了诸多非预期后果。农村低保是一种社会救助政策，公平、公正、公开是其基本原则。当公平让位于平衡，其直接后果是破坏了社会救助资源分配的公平性，降低群众对社会救助政策的价值期待。平定村的村民们并不知道村“两委”和张凯、张强两家人沟通的内情，只是朴素地认为他们不该享受低保。这个过程也损害了村级公共权力的权威性和合法性，衍生出新的治理风险。这类村庄记忆的长期存在不仅会导致后续的治理任务更难推进，也会腐蚀基层治理的社会基础，不利于实现治理有效的长期目标。
五、讨论
平衡替代公平现象所揭示的是全面推进基层治理体系和治理能力现代化的实践问题。脱贫攻坚以来，国家投入了大量人力、物力用于提升建档立卡的精准性，持续开展多轮次的审核检查，并推动了农村低保与扶贫开发制度的衔接，系统性地缓解了社会救助领域的精英俘获、分利秩序等问题。然而，在如此高投入的技术治理条件和脱贫攻坚时期尤为严格的监督环境下，依然发生了平衡替代公平现象。这意味着，在现阶段的基层治理实践中潜藏着一种依靠技术和监督难以克服的基本矛盾。从本文研究所得结论看，这个基本矛盾比较突出地表现为乡村治理资源和手段与相关治理任务之间的适配困境，而这类困境的存在使得部分村庄陷入内部耗损的境地。
在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键阶段，对平衡替代公平现象的产生原因及其机制的讨论具有紧迫性和必要性。一方面，越是在脱贫攻坚战中刚刚摆脱贫困的地区，乡村内部治理资源越匮乏，治理资源与治理任务之间的适配困境也就越明显。这些地区往往得到了资源和项目的倾斜投入，却又面临着短期内相对稳定的技术治理条件制约，从而更可能发生平衡替代公平现象。另一方面，在全面推进乡村振兴的过程中，项目资源下乡力度更强、范围更广，有必要系统性地解决村一级组织可能面临的治理资源与治理任务不适配的问题。
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