国家治理研究的“制度转向”把制度建设及其作用机制带回我们分析的中心。国家治理的制度基础包括正式制度和非正式制度。非正式制度之于国家治理，犹如暗物质之于物理学，普遍存在且非常重要，但难以观测和研究。本文系统梳理了非正式制度研究的一系列理论问题（非正式制度是什么、如何产生以及变迁、如何与正式制度互动、如何发挥作用），并对非正式制度与国家治理间关系的实证研究成果进行述评。最后就中国国家治理和改革视域中的非正式制度研究提出三点展望：一是分析非正式制度与正式制度变迁机制的差别；二是解释非正式制度在何种情况下被废除或正式化；三是进一步发掘非正式制度的作用机制。
作者简介
蒋光明，北京大学政府管理学院博士研究生；
陈慧荣，上海交通大学国际与公共事务学院副教授，上海交通大学政治经济研究院兼职研究员。
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引言：国家治理的制度基础
非正式制度犹如物理学研究中的暗物质，它普遍存在，非常重要，但难以观测与研究。国家治理的制度基础不仅仅包括正式制度，也包括非正式制度。本文从非正式制度的视角检视国家治理的逻辑，梳理关于非正式制度的研究成果，并探讨非正式制度对于国家治理的意义和启发。
本文从国家处理体制内和体制外各种关系的视角来界定国家治理。在周雪光看来，“一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央和地方政府间的关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果”（周雪光，2017）。本文采用“关系视角”（relational approach）来界定国家治理，外延比周雪光的关注更加宽泛一些。我们认为，国家治理大体处理体制内的关系和体制外的关系。在体制内，国家治理是对政权内部关系的处理，纵向上涉及各级政府间的关系，横向上涉及各部门的协调和合作关系；在体制外，国家治理主要涉及政府、市场和社会的关系问题，国家提供公共服务、维持社会秩序、发展经济和进行再分配等。在自身管理、管控社会和驾驭经济过程中，国家通常是作为正式制度的发起者、判定者和维护者，而非正式制度通常是与国家界定的正式规则相对而言的。
20世纪90年代，在马奇和奥尔森（March and Olsen，1989）等的呼吁下，新制度主义脱胎于传统的制度主义范式，使制度重新回到政治分析的核心位置。在比较政治学领域，关于国家治理的研究也经历了制度转向（institutional turn）（Pepinsky，2014）。在宏观层面，制度建设解决国家治理的两个根本性问题：精英之间的权力配置和政府对于社会的管控（Svolik，2012）；在中观层面，主要探讨了具体政治制度（如政党制度、代议制度、选举制度和强制制度等）如何帮助实现良好治理的问题（Gandhi and Przeworski，2007；Greitens，2016）。
在中国研究领域，学者们也对国家治理的制度基础高度关注。根据曹正汉（2014）的梳理，试图从整体上解释中国治理结构和治理机制的主要有三种理论：周黎安（2014）提出的“行政发包制”、曹正汉（2011）提出的“中央治官、地方治民”以及周雪光（2011，2014）提出的“国家治理的制度逻辑”。此外还有聚焦于特定政治制度的研究，如政治参与制度（Shi，1997）、政治咨询制度（Yan，2011）和干部人事制度（Landry，2008）等。除正式制度以外，学界对非正式制度在国家治理中扮演的角色愈发关注。周雪光（2014）指出正式制度和非正式制度的并存、转化关系缓和了中央集权和有效治理之间的矛盾，是中国国家治理的核心所在。具体地，他认为非正式制度在国家治理中发挥的作用主要是调节中央与地方政府间“委托—代理”关系带来的信息困难，有助于在保证中央权威不动摇的同时提高治理效率。对非正式制度的讨论并非停留在理论层面，一系列讨论非正式制度对中国国家治理的影响的实证研究涌现出来，构成一支重要的文献簇，本文基于既有研究，在试图回答一系列理论问题的同时，也将对相关的实证研究进行评述，在此基础上总结非正式制度在政治和经济领域产生影响的主要机制。
本文将围绕以下五个问题展开：①非正式制度是什么？主要从制度的经典定义出发，梳理非正式制度的界定以及与其他相近概念的区分。②非正式制度如何产生以及怎样变迁？分别从静态和动态的角度梳理非正式制度的来源，并从物质主义和规范主义的角度，对其内生变迁的动力来源进行归纳。③非正式制度与正式制度如何互动？主要梳理关于非正式制度与正式制度间关系的研究。④非正式制度如何起作用？聚焦于中国政治和政治经济学领域，从既有实证研究中梳理出三种非正式制度的作用机制。⑤提出研究展望并讨论相关研究对于理解中国改革和治理实践的意义。
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非正式制度是什么
诺斯（North，1990）较早提出并系统论述了非正式制度的概念，他将制度宽泛地定义为“一个社会的游戏规则，用来塑造人类行为的人为规则”，并指出制度可以是正式的，也可以是非正式的：正式制度是人们制定的成文规则，非正式制度主要包括传统（convention）和行为准则（codes of behavior），通常是不成文的。
赫姆克和列维斯基（Helmke and Levitsky，2004）进一步将非正式制度界定为“通常以非成文形式呈现的、社会共享的规则，其产生、传播和执行的保障来自非官方渠道”。他们注意到过于宽泛的定义所造成的概念界限不清等问题，强调对于非正式制度和弱制度、其他行为习惯、非正式组织、文化应当严格区分，不应将非正式制度当作无所不包的剩余类别。具体来说，非正式制度和弱制度的关键区别在于：弱制度通常是指被普遍忽视、规避的正式制度，而当正式制度无实际效力时，未必会产生非正式制度；与其他行为习惯的差异在于：作为一个更加宽泛的概念，并非所有习惯都能成为制度，关键区分是行为习惯是否为了回应某些规则、指南而做出，制度的标志在于如果违反了这些规则，行为人会招致某种外在惩罚；非正式制度和非正式组织间的关系则类似于游戏规则和游戏玩家，虽然有时两者会互相嵌入，但性质存在本质差别；非正式制度和文化的区分较为抽象也更加重要，赫姆克和列维斯基提出的区分办法是：文化的本质是“共有价值观”（shared values），而非正式制度的本质是“共有预期”（shared expectations），关键区别仍在于是否对具体行为存在约束、规制作用，以及如果违反是否会招致惩罚（Helmke and Levitsky，2004）。
与非正式制度紧密关联的概念还有“非正式性”（informality）和“非正式政治”（informal Politics）等，为避免概念混淆，有必要作出区分（如图1所示）。米兹塔尔从社会学和社会关系的视角出发，为非正式性提供了较为经典的定义：“人们在解读其角色要求时享有相对自由的一种互动形式”（Misztal，2000）。这种界定方式虽然较为宽泛，但恰好抓住了非正式性无所不在、难以捕捉的特性。我们将复杂的客观世界简化为三个主要系统：政治、经济和社会。非正式性（即图1中的圆A）如同一盏灯将光束投射在平面上，与三个领域均发生一定交集：与政治领域的交集为非正式政治，与经济领域的交集为非正式经济（informal economy），与社会领域的交集则是文化或习惯。
并非所有非正式性的映射都能成为非正式制度，只有那些能够以可预期、程式化的方式重复下去的部分才能够制度化（Radnitz，2011），我们将非正式性中制度化的部分称为“广义的非正式制度”并表示为图中的圆B。首先，这种广义上的非正式制度在政治领域体现为“狭义的非正式制度”，这里作广义、狭义区分是因为：严格意义上来说，非正式制度涵盖了政治、经济（如黑市交易）和社会（如约会规则）等各个领域（Helmke and Levitsky，2004），但实践中人们常用非正式制度来指代政治领域的非正式制度。非正式政治中未制度化的部分，比如个别腐败现象不属于制度范畴。其次，广义非正式制度在经济领域主要体现为非正规交易规则，如小产权房的买卖、毒品交易、地下钱庄的借贷规则等，除此之外不牵涉规则的经济活动并不属于经济领域的非正规制度。最后，在社会领域，广义非正式制度主要表现为具有约束力的交往规则，最为典型的便是传统风俗，如已经被淘汰的女性裹脚传统和现在仍流行的“份子钱”风俗，这些规则并无成文规定也并非由官方力量推动实施，但又对人的行为普遍产生约束力，因此符合非正式制度的要件。
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非正式制度如何产生以及怎样变迁
关于非正式制度的起源，存在两种基本视角：静态和动态视角。在研究早期，对于非正式制度的理解通常从静态的、功能主义的视角出发，理性选择学派即是典型，通过观察非正式制度所履行的某种功能，去回溯他们产生的原因，以此理解非正式制度在信息获取和集体行动中发挥的作用，但未真正考察非正式制度产生的内在机制（Weingast，1979）。
更多的研究采用动态视角考察非正式制度产生的动力和机制。这些机制主要包括：①当相应的正式制度在调整范围上有所空缺时，可能产生由非正式制度进行补充的需要（Johnson，2002）；②在行为者无法通过正式制度实现其效用最大化的情况下，将非正式制度作为次优选择（Helmke and Levitsky，2004），这种情况下正式制度和非正式制度的目标是一致的，但实现渠道不同；③当某些目标为正式制度所不容时，非正式制度由于包容性、灵活性更强，行为者会通过非正式制度实现目标（MershOn，1994），这时正式制度与非正式制度相互冲突。相对应地，非正式制度所履行的功能也可以分为三类：补充制度空白、平行独立运行、协助实现正式制度目标（尽管有些情况和正式制度相互冲突）（Azari and Smith，2012）。此外，科层体制在非正式制度的产生、扩散中同样会发挥作用，当以下情形发生时，会出现科层体制偏离（bureaucratic deviance）：①正式制度之间相互矛盾；②政策执行分权化；③科层和民众存在共同利益（K．Tsai，2006）。此时，部分政治精英具备动机和能力与大众共同曲解、错误执行正式制度，对非正式制度的产生、扩散起到推动作用。
制度在本质上是被规制化（codified）的观念（Hayek，1960），因此制度变迁实际上是把某些观念转化为新制度的过程（Tang，2011）。相比正式制度而言，非正式制度和社会观念的关系更为紧密，其变迁大多更为缓慢、渐进，诺斯称非正式制度具有“顽强的生存能力”（tenacious survival ability）（North，1990）。具体而言，哪些因素会导致非正式制度的内生性变迁？对于这个问题的回答，大体可分为物质导向（Materialist－Oriented）和规范导向（norm－oriented）两种基本路径（Thelen，1999）。物质主义强调权力博弈在制度变迁中的作用。例如，奈特从理性选择的视角出发，为非正式制度变迁提供了微观层面的解释，他宣称首先要认识到制度具有分配效应，社会行为体在持续博弈中保持制度均衡，不同立场的力量对比变化则会导致制度变迁（Knight，1992）。进一步来说，改革派的议价优势主要来自是否拥有相对于现状更好的制度选择（Farrell，2009）。规范主义则强调观念在制度变迁中的作用，认为“共同信念转变”（joint belief shift）才是制度变迁的必要条件，当人们开始集体信服旧的认知是错误的，进而对于未来形成新的预期并开始遵循新的游戏规则，非正式制度才将实现变迁（Culpepper，2005）。
赫姆克和列维斯基对这两种路径进行了整合，提出非正式制度变迁的动力来源主要有三种：①正式制度的变迁，尤为适用于内生于正式制度结构的非正式制度；②权力和资源分配结构的变化，尤其适用于外部环境变化导致现行制度受益者优势弱化、受损者权力增长的情况；③行为者的理念和预期发生变化，尤其适用于根植于文化传统的非正式制度（Helmke and Levitsky，2004）。法瑞尔指出当具备以下条件时，外在因素的转变将带来制度变迁：①新制度将增进行为体效用；②试图创设新制度的行为是可重复、可保持的；③群体中的其他行为体同样可以采取对现行制度的反叛行为，进而改变预期（Farrell，2009）。唐世平发展“社会演化范式”（social evolutionary approach）用以解释制度变迁，指出主要存在三种推动制度变迁的内生力量：①出现反对现有意识形态的新观念；②产生足以改变现行制度的权力；③制度体系中，某些制度安排和其他不兼容。具体而言，制度变迁通常经历五个阶段：产生新观念、政治动员、权力斗争、制定规则、合法化与稳定化（Tang，2011）。林毅夫（1994）将制度变迁区分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者的动力来源是“制度不均衡”为个人带来的获利机会，通常表现为非正式制度向正式制度的逐渐扩散，进而实现现行制度安排的变更或替代，后者则依赖政府命令和法律推行实施。蔡欣怡提出“适应性非正式制度”（adaptive informal institution）的概念，用以解释某些非正式制度导致内生性正式制度变迁的机制，与根深蒂固、抵制改变的原生型非正式制度（Primordial informal institution）相比，适应性非正式制度是人们对限制过多的不合理正式制度的创新性回应，当践行该制度的行为体广泛存在时，拥有改革立场的政治精英就会被激励和支持，以推动正式制度变革（K．Tsai，2006）。
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非正式制度与正式制度如何互动
劳斯（Lauth，2000）识别出民主政体中，正式制度与非正式制度间三种相互作用的模式：①补充型（complementary），即共同存在、相互增强；②替代型（substitutive），即一方效力超过另一方；③冲突型（conflicting），双方不相兼容。更进一步，他指出非正式制度还会通过以下方式对正式制度的政治参与产生影响：一是在参与之前塑造行为和态度并定义行动机会和风险，二是超出正式参与渠道之外创制新的施加影响力的方式。赫姆克和列维斯基（Helmke and Levitsky，2004）在此基础上进行了拓展，根据两个维度对非正式制度及其与正式制度的关系进行了分类：当正式制度与非正式制度目标重合时，正式制度有效，则非正式制度是补充性（complementary）的，正式制度无效，非正式制度则是替代性（substitutive）的；当二者目标冲突时，正式制度有效，非正式制度是容纳性（accommodating）的，正式制度无效，非正式制度则是竞争性（competing）的。
霍拉克和雷斯特（Horak and Restel，2016）则批评这些分类仅停留在非正式制度与正式制度间关系的静态层面，忽视了制度的动态演化属性，实践中尤其是在正处于转型中的国家，制度的效力并非简单二分的。他们举例称：中国情境下的“关系”与现有的所有分类方式都不契合，“关系”既是对正式制度的补充，但同时又与正式制度存在竞争。基于此，他们在赫姆克和列维斯基（2004）分类的基础上添加了第三个维度：“转型中的正式制度”（见表2）。在这个维度中，如果非正式制度与正式制度目标趋同，则发挥辅助作用（例如他们讨论的“关系”），反之则发挥压制作用（例如腐败）。
瓦格（Voigt，2018）认为诺斯对正式和非正式制度的分类依据是制度构成，他进一步以制度强制力的来源作为依据，将制度分为内部强制制度和外部强制制度。尽管这两种分类方式基本重合，但并非完全对应，强制力来源于内部的制度有可能具有正式的形式（如私人仲裁），而强制力来源于外部的制度也有可能是非正式制度（如模糊的法律概念）。内部强制制度和外部强制制度之间的关系大体可分为四种：中立（neutral）、补充（complementary）、替代（substitutive）、冲突（conflicting）。
彭玉生（2009）从制度对行为的约束类型出发，构建了正式制度和非正式制度间关系的3×3的类型学（见表3）。具体地，制度对行为的约束均可分为鼓励、禁止、中性（缺失、模糊）三类，当正式制度和非正式制度的约束类型同为鼓励或禁止时，即为“一致”，如相反，则为“冲突”；如果正式制度持中性立场，而非正式制度为鼓励或禁止，则呈现为“规范主义”，即由非正式制度独自管辖，反之，如果正式制度为鼓励或禁止，而非正式制度持中性立场，则出现“法理主义”，即完全由正式制度管辖；如果两者均持中立态度，则为事实上的无管辖状态，即“自由主义”。
周雪光（2019）则聚焦于中国科层体制，指出非正式制度与正式制度的合法性基础可能相同或不同，“形式之名”可兼容或不兼容，依据这两个维度可以将非正式制度分为四类：同基础、可兼容类（如“变通”）；同基础、不同兼容类（如“共谋”）；不同基础、可兼容（如“双轨政治”）；不同基础、不可兼容（即“竞争、冲突类非正式制度”）。
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非正式制度如何起作用
本部分选取非正式制度领域的代表性实证研究进行回顾，从中总结非正式制度发挥作用的主要机制。在中国研究领域，受到关注的非正式制度的形式多种多样，比如人际关系、亲缘网络、家乡认同、村规民约等。透过这些非正式制度的具体形式，我们可以总结出非正式制度发挥作用的内在规律，进而完成从实证到理论的思维跨越。为了更加聚焦，我们将文献选择范围限定在中国政治和中国政治经济学研究领域。诚然，国家治理涉及政治、经济、文化、社会和生态等多个领域，但其中政治和经济发展是国家治理的重要基石，并且政治和经济相互影响、高度融合，这一部分选取的实证研究基本均探讨了非正式制度和中国政治、经济发展之间的关系。具体而言，非正式制度的作用机制大体可分为三种。
一是在科层体制的压力型特征和现实的不确定性之间发挥“缓冲层”作用，以缓解其中的张力，确保政策制定和执行的有效性和灵活性。关于政策制定，傅士卓在20世纪末指出要理解中国政治系统和决策制定，关键在于检视非正式政治、正式结构和政治议题之间的互动，由于制度化相对滞后，决策过程尤为倚赖政治实力的博弈（Fewsmith，1996）。韩博天（2018）基于对我国革命历史和改革开放以来的政策实践研究，发现自革命斗争时期保留下来的“游击式风格”赋予政策制定以适应性和灵活性，形成“分级制政策实验”这种独特的治理模式，通过确立长期目标和央地持续互动相结合，推动经济改革实现成功。洪源远在大量田野调查和案例分析的基础上，提炼出中国得以跳出贫困陷阱的核心策略，即“有指挥的即兴发挥”（directed improvisation）：在中央政府的宏观指引下，地方政府发挥能动性，因地制宜地选择具体发展策略，在发展初期利用现有弱制度建立市场，通过市场激发强制度，再利用强制度维护市场，通过这种看似松散但有章可循的办法推动政府与市场的相互促进、共演（co－evolutionary）发展（Ang，2016）。
关于政策执行，非正式制度的角色同样有所体现。王汉生等（1997）发现地方政府在政策执行中存在“变通”行为，即制度执行者“在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变制度的正式程序的情况下，自行做出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排这样一种行为或运作方式”；欧博文和李连江发现中国基层官员时常根据自身利益和地方实际，对中央政策进行“选择性执行”（O’Brien and Li，1999）；孙立平等人（2000）基于对华北地区某镇收粮的案例分析，发现权力执行者对于采用强制措施十分谨慎，而是将人情、面子等民间观念融入正式行政权力的行使过程中，以各种方式实现“正式权力的非正式运作”，更好地完成收粮任务；欧阳静（2011）采用“策略主义”描述乡镇政权的运作逻辑，与科层组织的理性主义逻辑相对应，其含义是各类手段被功利地运用至权力运作中，不计成本和正当与否，具有随意性和权益性特征。崔晶（2020）在此基础上提出“政策搁置与模糊执行”对非正式制度的类型学加以补充，用来反映政府在制定和推行政策时面临的模糊性和不确定性特征。当然，非正式制度的运转并非局限于科层组织内部，也可能体现在国家与社会的互动之中。比如李瑶依据是否违法、是否威胁政权的标准将中国民众的抗争行为分为包容性（accommodating）和敌对性（antagonistic）两类，她发现政府和抗议者在互动中塑造出一套非正式的抗争规范（informal norms of contention），致力于将敌对性抗争转化为包容性抗争，减少其对政权稳定造成的冲击（Li，2019）。章奇、刘明兴（2016）针对浙江省内民营经济发展地区差异的实证研究发现，在权力网络中居于边缘地位的官员为了确保其政治生存，更有动机发展民营经济、保护私有产权，以争取来自基层力量的支持。
二是在相应正式制度缺失或不完善的情况下对其进行补充，即履行正式制度的部分功能，这在民营经济的早期发展以及村庄治理中尤为突出。改革开放初期的私营经济至少面临融资和产权保护两大难题。关于融资，蔡欣怡对私营经济的研究表明，当面临不利的政策环境时，企业家会采用多种非正式的策略克服创业和发展的困难，依靠民间借贷、信贷互助会、地下钱庄等非正式金融手段解决资金问题（K．Tsai，2004）；倪志伟和奥珀概括称，中国改革开放以来民营经济的繁荣在一定程度上是由民营企业家自下而上推动的，从非正式领域向正式领域逐渐扩散，而镶嵌在关系网络中的社会规范提供了微观层面的信用机制，是内生性制度变迁的动力来源（Nee and Opper，2012）。关于产权，周雪光（2005）提出“产权是一束关系”的命题，用来解释现实中产权往往具有模糊性和象征性特征，指出产权结构是组织与其他组织建立关系并适应环境的结果，并以“关系产权”理论对乡镇企业的发展进行解释；折晓叶和陈婴婴（2005）基于苏南集体制村办企业改制的案例分析，发现集体产权是一种“社会合约性产权”，往往并非刻意设计而来，而是特定行动关系协调的产物，在缺乏清晰界定的产权的情况下，这种社会关系网络对于界定和维护产权秩序发挥重要作用。
非正式制度能够对正式问责机制形成补充，对官员行为构成实质性约束。蔡晓莉基于对中国村庄的调查数据和案例研究，发现在问责机制不够完善的情况下，乡村的连带团体（solidary groups）能够起到对地方政府的问责作用，促使官员提供更多公共物品（L．Tsai，2007）。这种逻辑在乡村以外亦可成立，王芳（2018）基于地市级面板数据发现在籍贯地任职的官员更有动力为家乡提供公共服务，而这以减少基础设施建设投资为代价；王海、尹俊雅（2019）基于省级面板数据发现本地任职的官员具有更强的环境规制力度；周广肃及合作者（2020）则结合使用中国家庭追踪调查的微观层面数据和地市级宏观数据，发现具有本地任职经历的市委书记更有动力通过提高当地居民的公共转移支付收入，降低消费不平等程度。
三是凭借小团体中的互惠关系克服动员难题，为集体行动的发起提供组织基础，既有研究在乡村公共品提供、抗拆维权、计划生育政策执行等案例中均发现了该机制的存在。徐轶青和姚洋基于村级数据进行因果推断，发现如果村干部来自当地较大的宗族，宗族关系帮助村干部说服村民为公共品项目募资，该村公共品投资显著高于其他村（Xu and Yao，2015）；温莹莹（2013）的单个案例研究发现“头家轮流制”等由于历史和宗族因素形成的非正式制度，有利于解决村庄道路修建、举行宗族活动等存在的募资难题，通过克服集体行动困境，实现了公共品的自我供给。张泰苏及合作者发现农村亲缘网络基于成员间的互惠关系而建立，有助于农民达成集体行动，抵抗地方政府不合理征收土地的行为，从而对私人产权具有保护作用（Zhang and Zhao，2014）。类似地，陶然及其合作者发现非正式的亲缘网络为农村集体行动的发起提供了动员和组织基础（Lu and Tao，2017）。彭玉生基于村级数据发现宗族网络越强的村越有能力集体抵抗计划生育政策的执行，因此生育率越高，表明当制度目标发生冲突时，非正式制度确能成为正式制度落实的阻力（彭玉生，2009；Peng，2010）。魏万青和刘庄（2017）基于中国家庭动态调查2010年社区数据的分析，进一步确认了农村宗族网络与计划生育执行力度之间的关联，并指出宗族网络的结构特征在两者间存在调节效应，随着宗族网络结构复杂化，整合难度有所提高，宗族网络对计划生育执行力度的软化作用有所减弱，而村中最大宗族的人口优势上升会降低整合难度，这种软化作用将会加强。
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总结与讨论
尽管既有研究已经取得了重要成果，但非正式制度对经验现实的解释力仍有待进一步发掘。具体来说，笔者认为至少可以在以下几个方面取得新突破。第一，在理论层面，非正式制度变迁的触发因素和机制与正式制度的关键区别是什么？制度理论谈到制度变迁时，未能对两者进行系统比较分析，目前提出的解释变量通常对正式制度的变迁也适用，对于两者之间的区别缺乏深入讨论。第二，为什么有的非正式制度能够实现正式化，而有的不能？正式化或被废除是非正式制度最为典型的两种变迁方式，这在中国都有典型案例，前者如分田到户的合法化（即家庭联产承包责任制），后者如裹脚制度被扫进历史垃圾堆，造成这种差异的关键因素和作用机制是什么，目前的回答仍不充分。第三，非正式制度发挥作用的其他机制值得进一步探讨，目前的讨论更多地围绕非正式制度履行某种功能的正面作用，但其可能存在的负面作用未得到充分关注。
本文对于理解中国当下和未来的治理实践也颇具启发性，提示我们需重视观念的作用。正如改革开放首先要做到“解放思想”，由于制度本身具有惯性和次序特征，路径依赖往往是默认选择，因此推动观念变革对于制度变迁极为重要。从国家与社会关系的角度来看，社会正在以“自己的逻辑”愈发主动地参与国家政治过程（周雪光，2017）。不同于基于“合法性”（legality）构建的“政府道义”（government morality），社会主体依据“正当性”（legitimacy）形成的“社会道义”（societal morality），有时更为准确地反映社会实际需求，制度变革如不考虑社会的观念，无异于缘木求鱼（Williams and Horodnic，2016）。换言之，政府主导的改革在本质上是推动正式制度的变迁，但其成功与否在很大程度上取决于能否协调与非正式制度的关系，两者相互融合适应，才有利于改革的成功（丰雷等，2019）。从变迁模式来看，尽管中国历史上的制度突变和渐变都存在，但改革开放以来中国的制度变迁总体上属于渐进性制度变迁，历史制度主义告诉我们“学习”带来的新“观念”在这过程中扮演着重要角色（马得勇，2018）。推行改革绝非仅通过调整法律法规就可以实现，这在一方面是由于正式制度固有的模糊性决定了它能解决的问题是有限的；另一方面是因为复杂的利益关系背后还隐藏着不同主体所持有的不同观念，而观念是无法通过一纸文书改变的。
文章来源：《实证社会科学》2022年第1期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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