党委政法委是中国特色社会主义法治建设的核心领导机关，是党领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。回顾政法委制度的历史沿革，考察当下的现实情势，有助于形成探讨基层政法委的职责、定位与制度功能问题的参照系和时代语境。基层政法委的职责任务相当繁杂，并且统筹基层综治、维护社会稳定、“领导”政法单位等各项工作之间存在一定差异。通过“图景式”呈现其制度实践，可以发现：“政法”的内核是党的政权问题，当下则主要面向常规性的基层政权建设；基层政法委是政法“归口管理”的综合性领导机关；其核心制度功能是筛选、区分和转化“政治问题”与“法律问题”。
作者简介
朱政，湖北民族大学法学院校聘教授。
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问题的提出
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，中国法治建设也进入新的历史阶段。党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”重大战略，深刻阐述了党的领导与依法治国的关系等一系列重大理论和实践问题。党的十九大强调，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。党的二十大再次重申，党的领导是全面的、系统的、整体的，必须全面、系统、整体加以落实。作为21世纪马克思主义法治理论中国化的最新成果，习近平明确指出，“坚持党对全面依法治国的领导”。可见，“党管政法”——党对政法工作的绝对领导，是中国特色社会主义法治的根本，是中国政法传统和政法体制的基石，也是区别于西方法治国家的显著标识。
在中国共产党的百年奋斗光辉历程中，党建立和领导各级政法机关，确立、发展和实践了马克思列宁主义法律观，逐渐形成了一套完整的政法工作组织体系、思想体系和话语体系。其中，党委政法委始终位于极为重要的节点上。2019年，建党以来政法战线第一部党内法规《中国共产党政法工作条例》（下文简称《政法条例》）明确指出，“党委政法委员会是党领导和管理政法工作的职能部门，是实现党对政法工作领导的重要组织形式。”习近平总书记在不同场合反复强调，“党委政法委要明确职能定位，善于议大事、抓大事、谋全局”。从这个意义上说，党委政法委不仅是中国特色社会主义法治建设的核心领导机关，而且也是党领导政法工作的体制机制。
以党的十八大为重要历史节点，党和国家机构改革、政法改革、国家监察体制改革、司法体制改革和党内法规不断完善，渐次铺开、相互交叠，已然对当下的政法系统、政法单位和政法工作产生全方位的深远影响，并不断出现相关体制调整、组织构造、机制创新和制度衔接等理论和实践问题，而党委政法委显然又处于这些重要改革和调整的焦点位置，因此，正确理解政法委的职责、定位与制度功能具有重要的理论意义和现实意义。
本研究聚焦“基层政法委”，主要是基于如下考虑：第一，对于中国这样一个幅员辽阔、正处于社会转型时期的国家，如果整体性地考察政法委制度，不仅困难，而且可能“分辨率”偏低。或者说，笼而统之地讨论政法委，可能无法深刻理解时代语境中的“党管政法”，以及政法体制是如何落地生根、如何运作的，进而也就难以透视这套庞大体系内在的制度逻辑与运作机理。第二，对于中国特色社会主义法治建设，基层法治社会既是根基和活力之源，也始终处于薄弱地带，不断出现新问题、面临新挑战，因此，地方党委及其政法委的作用重大。第三，市域政法工作（包括下辖县）构成相对完整的“基层”分析单元。归结起来，研究政法委，有必要强调一个背景或语境（context），即政法委的层级。由此，本文则以具体而微观的基层视角，即由基层市、县两级政法委切入，考察基层政法委，分析论证其职能、定位与制度功能。
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政法委制度的变迁与调整
1949年新中国成立后，在政务院的组织框架下，设立了政治法律委员会，协调政法工作。有学者认为，政治法律委员会更接近于“统一战线性质组织”。1950年1月，政务院总党组干事会成立后，政治法律委员会设置分党组，政法工作的重要决定开始通过党组以党内方式向下传达。在地方上，各地根据实际情况亦开始设立联系和指导公、检、法、司等政法机关的政法联合办公室。
“五四宪法”确立了人民代表大会制度，法、检成为“一府两院”体制下的独立司法部门。1955年开始的肃反工作，使得成立一个直属党中央、协调政法部门的党内机构变得甚为迫切。1956年，中央书记处、中央政治局批准设立中共中央政法委员会。1958年6月，中共中央决定成立中央政法小组，隶属于中央政治局和中央书记处，进一步强化党的全面领导。1960年11月，经中央政法小组请示，中共中央批复同意，最高院、最高检和公安部合署办公，并由公安部统一领导。质言之，面对新中国成立初期依旧严峻的敌我斗争形势，政法工作延续了革命战争时期保卫政权的传统做法。
“文革”结束后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体高度重视“民主与法制”工作。在党的十一届三中全会召开前，即1978年6月，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理政法工作中带有方针、政策性的重要问题。与此同步，各省（区、市）、市的政法小组也陆续恢复起来。1980年1月，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委。随之，在地方上，各级政法小组亦更名为中国共产党政法委员会。此时，地方政法工作面临的主要任务是打击犯罪、维护社会治安。政法委主要承担同级党委的参谋和秘书的角色。
1987年，党的十三大提出实行政治体制改革，将党政分开作为重要任务。用邓小平同志的话说就是：“党政要分开，这涉及政治体制改革。党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。”在这样的指导思想下，1988年5月，中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》，决定撤销中央政法委，成立中央政法领导小组。后者的职能较原中央政法委大大削弱了。
1990年3月，中共中央决定恢复设立中央政法委。1990年4月，《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》指出：对地方党委政法委，加强必要的建设。可见，随着改革开放的深化和中国社会进入高速转型期，维护社会稳定的问题日益凸显，化解各类社会纠纷的复杂性和难度显著提高，有必要恢复设立政法委，加强党对政法工作的领导。
1994年和1995年，政法委的职权有两次扩充。其中，比较重要的是“研究和讨论有争议的重大疑难案件”以及“研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”。这两次扩权直接或间接地确定了此后若干年政法委与同级政法单位的关系，尤其在基层。
显而易见，新中国成立后政法委制度经历了数次重大改革和调整。某种意义上，政法委制度的历史沿革因“时势”而变迁，亦即在不同历史阶段，党领导政法工作所面对的主要问题、制度生态、社会结构等发生了重大变化。在当前的现实情势下，基层政法委的职责、定位与制度功能，与历史上任何一个阶段都不甚相同。基层政法工作的总体格局已然发生整体性变化。正是在历史与现实的相互观照下，党的十八大以来所确立的党领导全面依法治国、党和国家机构改革、党内法规不断完善等新战略、新举措、新思路，彰显出重大意义。
第一，党领导全面依法治国。如果承认“时势”从根本上规定着基层政法工作的格局和基层政法委的实践，那么，当下最大的“时势”莫过于新时代全面推进依法治国。党领导全面依法治国，意味着坚持和加强党对政法工作的领导，意味着基层政法委的“领导”和常规工作应当也必须纳入法治轨道。正如习近平总书记指出的，“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作的能力和水平”；“党委政法委要带头在宪法法律范围内活动，善于运用法治思维和法治方式领导政法工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥重要作用”。
第二，深化党和国家机构改革。党的十九大提出深化党和国家机构改革。一是组建中央全面依法治国委员会，“负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构”。在政治规格上，中央全面依法治国委员会由习近平总书记“亲自挂帅”担任委员会主任。根据2018年8月24日中央全面依法治国委员会第一次会议，以及会后形成的工作清单，在全面依法治国新理念、新思想、新战略的指导下，统筹协调推进中国特色社会主义法治体系和法治国家建设等重大职责，已经转移至中央全面依法治国委员会。事实上，中央全面依法治国委员会覆盖了之前中央政法委员会的部分职责。据此，有理由认为，各级政法委研究、决策职责范围内的“重大事项”，重点将转移到“执行党的路线方针政策和党中央重大决策部署”上来。二是从中央到地方，撤销社会治安综合治理委员会和维护稳定工作领导小组，相关职责交由政法委承担；撤销防范和处理邪教问题领导小组，相关职责交由政法委和公安机关承担。在地市一级，常规做法是撤销原先平行的两个县（处）级或副县（处）级单位——综治委和维稳领导小组，增设为政法委机关内设科室（综治科、维稳科），并增设反邪教科。这对基层政法委及其机关的工作形态将产生重要影响。
第三，颁行党内法规《政法条例》。《政法条例》第四章对“党委政法委员会的领导”作出了全面的规范性安排。其中，第十二条具体规定了政法委的职责任务：支持和监督政法单位依法行使职权，检查政法单位执行党的路线方针政策、党中央重大决策部署和国家法律法规的情况，指导和协调政法单位密切配合，完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制，推进严格执法、公正司法。
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基层政法委的职责与常规工作
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“条块关系”中的基层政法委
“党管政法”以及政法委的领导，至少有以下几层意思。其一，坚持和加强党中央对政法工作的绝对领导；其二，作为党的职能部门，中央政法委指导地方各级政法委，上级政法委指导下级政法委；其三，地方党委领导本地区政法工作；其四，各级政法委支持、监督同级各政法单位依法行使职权；其五，政法单位党组（党委）领导本单位或本系统政法工作。
政法领导体制的多层级，以及复杂的“条块”关系，使得基层政法委与中央、省级政法委的领导方式和工作重心存在相当大的差异。从央地关系看，基层政法委要以党的全面领导为根本遵循，强调党中央对政法工作的全面领导，高效、有力地贯彻落实党中央关于政法工作的大政方针和决策部署；同时，在中央集中、纵向分级的原则下，还需因地制宜、灵活调整，以满足面向基层社会的有效治理。
在市县一级“块块”横向归口的维度上，基于政法工作对基层社会的全覆盖，以及有效治理的刚性要求，地方党委及其政法委需要调动、整合党政部门以及其他社会组织等各种正式的制度资源。同时，公、检、法、司各政法单位也需要相互协同，完成地方党委布置的各项治理性任务。
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作为常规性“中心工作”的基层综治
党的十八大以来，党中央高度重视在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。在基层，地方党委政府通常将基层综治视为常规性的“中心工作”。《政法条例》第十二条明确规定，政法委应当“了解掌握和分析研判社会稳定形势、政法工作情况动态，创新完善多部门参与的平安建设工作协调机制，协调推动预防、化解影响稳定的社会矛盾和风险，协调应对和妥善处置重大突发事件，协调指导政法单位和相关部门做好反邪教、反暴恐工作”；“加强对政法工作的督查，统筹协调社会治安综合治理、维护社会稳定、反邪教、反暴恐等有关国家法律法规和政策的实施工作”。
在此背景之下，全国各地方皆以著名的“枫桥经验”为样板，围绕建设平安中国、基层社会治理、“三治融合”等主题，推动和创新基层综治。政法委及其机关主要负责统筹协调各方，因地制宜地推动制度创新与试点，指导基层社会治安综合治理体系的建设——例如乡镇（街道）政法委员会制度建设，以及督促各综治成员单位在地化解人民群众内部的各类矛盾纠纷。近些年，基层政法委面对的工作压力，一方面，来自预防和化解基层矛盾纠纷的刚性要求；另一方面，来自“锦标赛制”的激烈竞争。
对于政法委机关，社会基本面的管控和处理人民内部矛盾，仍然是一切工作的“抓手”和落脚点。因此，综治科实际上承担很多相当具体且烦琐的事务性工作。主要包括：其一，重点人群的管理和服务；其二，重点领域公共安全治理；其三，“要害部位”的守护与治理；其四，基层矛盾纠纷化解；其五，组织考核与迎检。
党和国家机构改革以后，基层政法委对综治工作的领导，从组织构架上看，基本沿袭了原先“委员会/领导小组+（下设）办公室+成员单位”的模式，亦即，政法委及其综治科领导各综治成员单位，前者为后者设定治理目标、制定考核方案、布置具体任务、协调处理事件等，后者向前者负责。这里的关键在于，其一，党和国家机构改革很大程度上改变了原先党委和政府各自牵头且相互交叉的“多龙治水”格局，政法委及其综治科成为统一领导基层综治的核心部门和制度枢纽。其二，政法委及其综治科加综治成员单位的构造，与政法委员会的“委员会制”（主要成员单位为公、检、法、司和国安）有所不同，实际领导基层综治工作的是政法委领导层的主要负责人（政法委书记、常务副书记）和综治科。因此，政法委的“领导”愈发趋向于实质化。
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关乎地方“大局”的维护社会稳定
维护国家政治安全、社会稳定和公共安全，最能体现政法工作的政治领导职能。首先，维护国家政治安全。防范境外组织机构渗透滋扰破坏、开展意识形态斗争、反暴恐和反邪教，都是基层政法委维护国家政治安全的重要内容。在基层社会，一些关涉国家政治安全的“危机”“隐患”，有时潜伏在民众中间，与人民内部矛盾深度交织，需要基层政法委精准识别，区分“两类矛盾”，进而协调各方，有效应对和妥善处置。其次，维护社会稳定和公共安全。这方面的工作，重在维护政治秩序和社会秩序，需要对潜在的各类社会风险作出评估、预防与控制，调节各社会群体（职业、阶层）之间的利益纷争，平息各种不满情绪，维护人民群众的切身利益。这与基层综治工作既有交叉，又相互衔接。因为社会不稳定因素通过在基层的聚集与发酵，可能从社会性矛盾转化为政治性矛盾，从局部性矛盾转化为全局性矛盾，从非对抗性矛盾转化为对抗性矛盾。
在政法委员会层面，维护社会稳定工作应当通过召开委员会全体会议、书记办公会和专题工作会等，遵循民主集中制，集体研究、决策和部署。在政法委机关层面，日常工作主要包括以下几项：其一，情报信息的收集、综合、分析和再利用；其二，常规风险排查与重大风险防范化解；其三，重大事件应急处理与重大矛盾纠纷化解；其四，重要时间节点不稳定因素的研判和处理；其五，组织各种会议，开展形势研判。总之，政法委及其机关主要负责研判、建议、牵头、协调、督办等执行工作。
维护社会稳定与基层综治颇多交叠，相互衔接。总体来说，与基层综治相对照，在领导维护社会稳定工作方面，政法委的职责还有明显不同。因为，群体性事件、重大突发应急事件等，往往事关地方“大局”，实质性的决策权在地方党委；作为党委常委和分管领导的政法委书记，则代表政法委向地方党委汇报情况和提出建议。因此，在维护社会稳定领域，政法委实际上更接近于地方党委的参谋、咨询和执行机构。
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“领导”政法单位
《政法条例》第十二条规定，政法委应当“支持和监督政法单位依法行使职权，检查政法单位执行党的路线方针政策、党中央重大决策部署和国家法律法规的情况，指导和协调政法单位密切配合，完善与纪检监察机关工作衔接和协作配合机制，推进严格执法、公正司法”。
一般来说，政法委“领导”政法单位的常规工作，主要包括以下几项：其一，负责政治建设、政治轮训和政治督察等；其二，协管政法队伍建设；其三，统筹、研究和推动政法改革；其四，执法监督；其五，研究协调政法单位之间、政法单位和有关部门、地方之间的“重大事项”“重大问题”。这也说明，在以地方党委政府为核心的“条块”关系上，政法单位既是“条线”上垂管，同时也必须在“块块”上向同级党委负责。这是党的全面领导的题中之义。
在《政法条例》第四章的规定中，大致可以将“重大问题”理解为政法改革、制度建设一类较为宏观的重要事务。同时，基层政法委还需支持和监督各政法单位依法行使职权，并在一些“重大问题”上与各政法单位进行协作。
具体而言，一是涉及当地经济发展和社会稳定、影响重大的“非常规性纠纷”，例如牵涉范围较广的群体性事件。从根本上说，站在地方党委的立场上，这些“非常规性案件”与维护社会稳定、基层综治深度关联，事关地方“大局”。通常的做法是，政法委以某种“联席会议”的形式，协调公、检、法各政法单位，尽力在法律法规的界限内求得一致意见。在某些情势下，还可能将重大矛盾纠纷引导至非诉讼渠道，通过“大调解”或综合运用其他治理手段予以化解和平息。二是涉及全局性、政治性的扫黑除恶专项斗争。2018年中共中央、国务院发布《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，奠定了扫黑除恶专项斗争的政治规格和基调，也将其与之前的打黑除恶工作区别开来。简单地说，“扫黑除恶”被归为特殊类型的“斗争”，由党中央直接“定义”。在实践中，基层政法委下设临时机构“扫黑办”，实质性地参与案件的侦办、起诉全过程。三是极少数涉法涉诉信访案件。涉法涉诉信访，通常缘于当事人认为原司法审判存在法律瑕疵。对此，地方党委及其政法委通常会从中协调，推动法院审委会、检察院检委会或公安局的局务会，以一案一议的方式寻求解决。
归根到底，政法委与政法单位的关系，本质上是政法委代表地方党委“领导”各政法单位——虽然在《政法条例》中，将之表述为支持、监督、指导、协调等。政法委员会“委员会制”的制度构造，原本就是面向“领导”各政法单位的。某种意义上，政法委员会是地方党委的“代表”；政法委机关负责政治轮训、协管干部、推动政法改革一类具体且形式化的工作，因而接近于一个行政部门。
综上所述，基层政法委及其机关的常规工作是相当繁杂的，并且基层综治、维护社会稳定、领导政法单位等各项工作之间也存在一定的差异。
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基层政法委的定位与制度逻辑
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“政法”之时代意涵
从根本上说，“政法”工作的内核是维护党的政权。基层政法委的制度实践覆盖从保卫、巩固政权到党的执政基础建设的各领域。第一，保卫和巩固政权。基于马克思主义法学的世界观与方法论，“‘政法’强调的是体现国家意志的法律要为政治服务，法律是阶级斗争的工具”。《政法条例》第三条将之表述为：“政法工作是党和国家工作的重要组成部分，是党领导政法单位依法履行专政职能、管理职能、服务职能的重要方式和途径。”其中，专政职能正指向保卫和巩固红色政权。因此，“党管政法”与“党指挥枪”，分享同一套理论逻辑与实践逻辑，都是为了保卫和巩固政权，具有鲜明的政治性。
第二，夯实党的执政基础。政法工作特别是基层综治，涉及基层党建、维护社会治安、矛盾纠纷化解、民生保障、村民（居民）自治、德治建设等方方面面，致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，建设平安中国。“基层治理的本质，就在于通过基层场域，将对弥散的个人行为的规范、多样化社会需求的回应以及复杂社会矛盾的解决，统摄到国家在基层的总体安排秩序之中。”应当认识到，基层政法工作直面党的执政基础建设，成为党的执政权之根本保障。
第三，“领导”政法单位。在政法战线，党委政法委自始便是坚持党的全面领导的重要组织构造。改革开放以后，经过数轮政法改革和司法改革，法、检相继实现省垂管。当下，基层政法委特别强调支持和监督政法单位依法行使职权，避免干预各政法单位的专业工作；但政法系统内部“小权分散”的格局，有可能妨碍公、检、法、司之间的协同，尤其不利于地方党委统筹“全局”。因此，政法委也需要指导和协调政法单位密切配合，进一步完善和创新政法委与各政法单位之间、各政法单位之间协同协作的体制机制。
中国共产党在革命时期和新中国成立初期，政法工作毫不讳言“专政”，即一切工作围绕保卫红色政权。当下，基层政法工作的重心已转向基层综治和维护社会稳定，更倾向于面向常规性的政权建设；同时，刑事审判工作也转由专业的司法机关来承担。
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重新定位基层政法委
一如上述，“政法”的深刻意涵——党的政权问题，始终未曾改变，但随着时代的前行，基层政法工作的形态已经发生变化。“制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成，在无数人的历史活动中形成。”因此，制度是流变的，“旧瓶装新酒”反而是常态。
在当下政法系统和政法工作的制度环境中，不宜简单地将基层政法委视为地方党委的咨询参谋机构或组织协调部门。事实上，它已逐渐演变为政法“归口管理”的一个综合性的领导机关。其一，在官方表述中，政法委是党委的职能部门。根据现有实践，地方政法工作的最重要决策，其实并不主要在政法委员会，而是由地方党委亲自作出。其二，政法委及其机关实际上主要负责基层政法信息的收集、处理和形势研判，由政法委书记视情形将“重大问题”向地方党委汇报，并提出建议。因此，基层政法委的常规运作，更接近于一个党政主管部门，同时也是地方党委的参谋、咨询机关。其三，相对于事务性的基层综治、维护社会稳定工作，政法委又是一个实质领导部门，是各成员单位的实际上级。特别是在党的十九大启动深化党和国家机构改革之后，这一格局基本得以确立。其四，当遇到群体性事件、重大突发应急事件、“非常规案件”等，政法委便成为地方党委决策的执行机关，发挥着统筹、组织、协调、督办等作用。其五，政法委也难免需要直接处理较为复杂的人民群众内部矛盾，协调和处理一些各方解决不好或相互推诿的“难办工作”。
综合上面的分析，一方面，基层政法委决策权弱化，事务性行政工作越发繁重。另一方面，笔者认为，它实际上构成相对独立的领导层级。也就是说，由于党委领导下的政法工作已高度科层化，因而领导层级也随之形成。这一点，从《政法条例》规定设立乡镇（街道）政法委员制度可见一斑。再一方面，当下的基层政法工作，主要以基层综治和维护社会稳定为中心。因而，或可将基层政法委定义为党的基层政权建设机关。
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基层政法委的核心制度功能
基于“全面依法治国”的国家战略，以及主张坚持和加强基层政法委建设，在法律经验研究的视野中，理论化地展开关于基层政法委这样一个中国问题的中国叙事，依然可能“挖掘”其核心的制度功能，即便同样是韦伯意义上的“理想类型”。在笔者看来，面对基层社会复杂多变的治理问题，政法委制度既是一个筛选、区分“政治问题”与“法律问题”，进而分类治理的制度设计；同时，也是一个围绕党的政权建设而发生的“法律问题政治化”与“政治问题法律化”的辩证转化机制。这不仅是经验呈现，也是理论提炼。其一，对于基层政法委的经验描述与概括，旨在勾勒出其总体样貌，具有“发现”事物本来面目的理论意图；其二，有意识地忽略经验事实的外围与细节，聚焦中心，则更多是为了阐释政法委制度的时代意涵；其三，站在“全面推进依法治国”的战略高度，对基层政法委的制度实践作如此阐释，则意味着为“政”与“法”确立相对清晰的界限，以及构造相互转化的制度基础与运作机制，从而更好地支持和监督各政法单位依法独立行使职权，恪守法治底线。如此，强调坚持和加强党对政法工作的绝对领导，便不仅仅是党内法规《政法条例》中的规范性原则和规则，而且也具有重大的、实体性的制度功能意义，即政法委制度是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是各政法单位依法行使职权的重要前提和保障。
在当代世俗文明世界，法治/法制被视为限制公权力滥用、保障基本权利和协调社会利益的基石性制度框架。但这并不意味着，所有问题都能经由法律（司法）程序得以妥善解决。不设限的“政治问题法律化”必然泥沙俱下，不但不能带来法治的美好图景，相反可能产生政治力量或社会力量的对立与分裂，撕扯整个社会。即便如托克维尔所推崇的美国——凡事诉诸司法，也远非法律万能。相反，“政治问题（political question）不属于司法审查的范围”。
事实上，全球范围内的法治国家皆有类似定义、区分、转化“政治问题”与“法律问题”的政治规则以及制度设计。正如西谚所言，“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。然而，“政”与“法”从来就是高度交织的，甚至彼此还相当“暧昧”。“政治系统对法律系统也显示出一种‘欲拒还迎’的两难态度：既希望法律提供功能服务于合法化支持，但又出于自身的既得利益又不愿意受法律系统的结构性约束。”换句话说，政治权力往往会保留介入法律系统，进而重新划定界域的弹性可能与制度通道。当然，由于世界各国的国家形态、政治体制与政党制度之差异，政治系统与法律系统的互动关系及其各自的运作规则亦存在殊别。
我国政法传统和政法体制的特殊性，源于历史形成的中国共产党对中国社会的“政治整合”，源于新中国“党建国家”的特殊生成路径。这里无须追根溯源。简单地说，在基层社会，党的执政权和政权建设是所有“政治问题”的核心。更重要的是，基层党组织扎根基层社会，我们党始终保持同人民生死相依、休戚与共的血肉联系。因而，事关党的执政权的基层政法工作，呈现为基层综治、维护社会稳定、各政法单位专业工作等复杂形态；进而，“政治”与“非政治”的界限，不仅难以清晰划定，而且也可能随着“时势”变迁而相互转化。这既是历史塑造的，亦极具现实性。比方说，近年来，基层社会出现的规模不等的各类群体性事件——主要类型包括违章建筑、环境污染、环保邻避、医患矛盾、民间融资纠纷等，既是“法律问题”，理应诉诸司法诉讼；同时，往往又不是单纯的“法律问题”，很多时候被地方党委政府视作“非常规案件”或重大突发应急事件，归为“政治问题”。面对基层社会的各类矛盾纠纷和冲突，中国共产党始终坚持“以人民为中心”，坚持法治为了人民，依靠人民，因而“讲政治”成为根本遵循，政治叙事与法律叙事深度交织。当然，通过各级党委、基层党组织做工作，“政治问题”也可能最终转化为“法律问题”，再进入司法渠道，依法裁判、定纷止争。
在上述情境中，自然需要对于“政治问题”与“法律问题”进行必要的界分与判定，并依情势促成两者的相互转化，亦即需要一种制度设计，实现相关制度功能。沿着这个逻辑线索，在中国特色社会主义法治的语境中，“党管政法”应当也完全可以理解为，“政法口”事关维护党的执政权和基层政权建设的重要“政治问题”（通常的说法即服从“大局”），首先由地方党委及其政法委研究和决策；司法机关、基层政府依惯例、程序提出相关法律建议或解决方案等，并最终根据地方党委及其政法委的政治决策处理和化解问题。
进一步说，“政”与“法”的深度交织及其动态转化，意味着现实中难以依据刻板的教条对两者进行精准切割，而且各地经济文化发展不平衡以及社会转型期高速变迁的现实也不允许做这样的切割。因而，必须实事求是，具体问题具体分析。据此，基层政法委的核心功能可以设定为，在基层综治、维护社会稳定和“领导”政法单位的主体工作中，直面基层社会的群体性事件、重大突发应急事件、“非常规案件”和大量人民群众内部矛盾纠纷等，对其中的“政治问题”与“法律问题”进行筛选、区分和转化，进而适时地分而治之。有必要重申，政法委是同级党委的职能部门。只有在地方党委的坚强领导下，政法委的制度功能才可能实现。
对于中国法治建设，通过基层政法委筛选、区分和转化“政治问题”，才能将居于主体部分的“法律问题”妥善交到各政法单位手中，将常规社会治理事务分流至相关政府部门和基层组织。据此，各政法单位依法独立行使职权，以及推动法律工作的专业化、职业化，才能助力形成良好的、稳定的外部环境。一言以蔽之，这是一个极具中国特色的、本土化的解决方案。
本文并非追求关于“党管政法”的整全式（integrated version）结论，而是基于基层政法委的现有实践，寻求一种“图景式”的理解。“图景”不是机械地临摹或简单地映照，而是展现事物的内在特质（stylized facts）与外在关系。笔者以为，党领导全面依法治国、党的基层政权建设和当下基层社会的客观现实，从根本上规定了基层政法委如何履职尽责，扮演什么样的角色，以及发挥怎样的制度功能。归根到底，制度的形成与流变，不会主动迎合我们的审美偏好，而是顺应“时势”的结果。
文章来源：《江海学刊》2022年第6期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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