基层治理是国家治理的基石。随着总体性社会向具有多样性和不确定性特征的复杂性社会转型，基层治理面临着治理对象的分散化、治理结构的碎片化和治理事务的复杂化等困境。传统的科层治理结构难以有效应对这一重大变化。研究发现，大社区通过重构治理尺度，以空间上的“筑圈构层”，实现治理规模调整；调适组织结构，以结构上的圈层叠加，实现治理主体协同；融合治理事务，以功能上的圈层融合，实现治理资源整合。这些都有助于提升基层治理效能。改革的实质是党委政府以平台化的组织创新，促进基层治理由科层逻辑转向圈层逻辑，实现对基层社会的适度性治理和整体性治理。
作者简介
杜力，上海交通大学国际与公共事务学院博士生，主要从事城市治理、基层政治研究。
1
问题的提出
基层治理是国家治理的基础，在国家治理体系中具有支撑性作用。就内容构成而言，国家治理体系是一个复杂的系统。按治理规模和尺度划分，国家治理体系可以分为国家治理、区域治理、省域治理、城市治理和基层治理。基层是应对复杂公共事务的第一界面，它往往能通过不同界面之间的复杂嵌套关系影响国家治理效能。从治理结构来看，基层是多元治理主体参与国家治理的重要场域，是国家治理现代化的底层基座。因此，基层社会是国家治理的稳定器和压舱石，对于实现基层治理有效具有重大的政治和社会意义。党的十八大以来，随着治理重心的下移，基层治理在国家治理体系中的基础性作用更加凸显。2021年4月印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，明确了新时代基层治理现代化的主攻方向是强化基层党组织的领导力，加强基层政权对区域内事务的综合治理能力。这意味着在新时代基层治理改革应当注重做实“块”、做优“条”，合理调整基层治理单元，以适当的治理尺度、顺畅的协同关系，构建基层治理共同体。由此可见，随着时代的变迁，基层社会的治理结构亟待作出适应性调整，以自我调适实现治理逻辑的转换。那么，新时代的基层治理应当以何种治理结构、运用哪些治理机制来顺应社会变迁与国家治理重心下移的现实需要，从而不断增强基层治理的有效性？这种结构转换与机制更新又体现了何种治理逻辑？基于上述问题的探讨，是对推动基层治理现代化的重大现实问题作出的学术回应。
2
文献回顾
随着中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生重大变化，如何建立与基层社会形态变迁相适应的治理结构，打造共建共治共享的基层社会治理共同体，既是推进基层治理现代化的关键现实问题，也是学术界亟待回应的重大理论问题。当前，不同学科围绕基层治理的中国经验与理论话语建构展开了卓有成效的学术讨论。具体而言，既有研究主要致力于阐释中国基层治理的实践经验与运作机制，并围绕以下两条基本线索展开，即总结归纳基层治理模式和建构治理主体间关系。
一是在分析基层治理的地方实践经验基础上，对基层治理中不同地方和领域的具体做法进行经验分析和机制解释，并在此基础上总结归纳基层治理模式。例如，“集权的简约治理”、“运动型治理”、“嵌入式治理”、“结对竞赛”、“全域治理”、“超行政治理”等。这些研究侧重于对经验现象的分析，并尝试在此基础上进行机制归纳和本土化概念建构，但对基层治理现代化进程中的逻辑转换及其内在机理着墨不多。因此，往往会陷入“描述性有余而解释性有限”的理论困境。
二是围绕基层治理中多元主体的关系建构展开研究，聚焦于基层社会协同治理的困境及其破解路径。随着社会力量参与基层治理的广度和深度不断拓展，如何将多元主体各自为政的分散治理转变为合作有序的协同治理，是新时代推进基层治理现代化的关键。在建构多元治理主体协作关系的过程中，要避免“国家被社会裹挟”和“社会被国家围困”，实现“国家—社会”的有效合作。沿着这一思路，有研究指出应当跳出“国家—社会”二分的对立话语，回到“基层”逻辑，推动多元治理主体协作关系的结构化。从路径导向来看，多元主体协作关系的建构可以通过“重组基层治理单元”、“选择性行政化”和“党建引领”等具体机制实现。从问题导向来看，面对基层社会协同治理过程中的资源不均衡、行动不协调和信息不对称等问题，多元治理主体既可以运用正式制度和组织关系，建构基于“角色—组织—结构”基础上的差序关系，推进治理协同；也可以借助非正式网络和社会资本，以社会信任助推协同合作；还可以借助互联网技术和既有的制度优势，实现治理主体间的利益重塑和治理联动。这些研究主要基于主体关系建构的角度，进一步增强了对新时代中国基层治理创新经验的解释力。
以上研究从不同角度对基层治理模式及内在运行机制进行了细致刻画，但对中国基层治理模式转换的内在逻辑解释稍显不足。原因在于，国家治理不是政治及行政主体控制下的管理工程，而是一个复杂的社会工程。作为国家治理基础性内容的基层治理更是如此，基层社会的治理模式调整与机制创新往往受到多种力量的影响。既有研究更多注重对其治理形态变迁进行描述和机制解释，而忽视了更深层次的逻辑转换问题。因此，基层治理研究的重大理论挑战在于通过分析基层治理的实际运作过程来发现其背后起决定作用的治理逻辑。事实上，学术界不乏对基层治理逻辑的挖掘，如“不出事逻辑”、“分利秩序”、“折叠逻辑”等。然而，这些研究侧重于对基层治理微观和中观主体行动逻辑的探讨，缺乏对宏观层次的国家逻辑的分析。就中国的治理情境而言，国家一直都是基层社会治理变革的主导力量。因此，学术界应当关注新时代基层治理中国家逻辑的转换。此外，随着我国社会主要矛盾的转化，基层治理体系仍处于适应性演变过程之中，若不从动态视角出发去理解社会变迁中的基层治理变革，将难以对基层治理的中国经验进行准确把握和精准分析，进而难以形成具有较强解释力的研究成果。
总之，推进基层治理研究向纵深发展的核心是聚焦基层治理的逻辑转换，尤其是要关注新时代基层治理变革中国家逻辑的变化。要揭示这种逻辑转换，就必须找到新的恰当的切入点。海南省S市大社区改革是一项为适应自贸港建设，由国家主导创设的基层治理改革。这种由国家主导的改革，无论在制度建构、机制设计还是在流程安排等方面都带有很强的国家意志，是国家为适应基层社会变迁进行的治理结构调整，为分析基层治理形态变革、机制更新及其背后逻辑的转换提供了典型案例。同时，基于社会变迁进行的治理调适又充分体现了基层治理的动态性，对相对静态的经验总结与模式归纳形成了重要补充。由此，S市大社区改革为管窥新时代中国基层治理改革的内在逻辑提供了经验借鉴，对理解基层治理的国家逻辑转换具有重要理论和现实意义。
3
从控制社会到回应社会：基层治理变迁及其治理困境
对于新中国成立以来的基层治理变迁，学术界的众多回顾性研究都对其进行了细致的阶段划分。例如，朱涛认为新中国成立以来的社会治理分为革命型阶段（1949—1956年）、管控型阶段（1957—1978年）、管理型阶段（1978—2012年）、新时代阶段（2012年至今）；刘婳等根据基层治理的演进特征，将新中国成立以来的社会治理分为社会管制阶段（1949—1978年）、社会管理阶段（1978—2017年）、社会治理阶段（2017年至今）；彭秀良等认为新中国成立以来的基层治理从重视基层政权建设转向重视基层社会建设，分为单向度社会控制阶段（1949—1982年）、全方位社会治理阶段（1982—2011年）和协同共治阶段（2012年至今）。尽管这些阶段划分都有一定的现实依据，但依据不同历史时期基层治理的特征进行细致划分，都不足以体现基层治理变迁的内在逻辑。事实上，时序和特征能够描绘基层治理的形态变化，却难以有效揭示其内在的逻辑转换。综合既有研究的阶段划分来看，无论是革命、管制、管控、管理，还是全方位社会治理，本质上都体现了国家对基层社会的控制；而党的十八届三中全会以后强调政社合作与社会治理，体现了国家治理基层的逻辑由强调统治与控制转向注重治理与回应。基于此，本文将新中国成立以来的基层治理变迁分为控制社会和回应社会两个阶段。
1
控制社会：科层逻辑在基层治理中的应用
新中国成立以后，为了改造旧社会，建立新秩序，应对社会整合能力低下引发的基层治理危机，国家以单位制和人民公社制对城乡基层社会进行了史无前例的结构性重组，实现了社会联结的重构。这一时期，城乡基层社会呈现“总体性社会”的特点，社会国家化使得国家体制渗透于社会生活的全领域和全过程，社会运作呈现高度组织化特点。依托组织制度和身份制度，个人及其家庭的生产和生活依赖于单位或人民公社，形成“个人依附组织，组织依附国家”的依附—控制关系。
具体而言，组织制度是计划经济体制下国家组织社会的基本制度工具，具体表现为国家在城市社会实行单位制、在农村社会实行人民公社制。组织成为国家治理社会的基本单元，通过将政治、经济和社会功能融于一体，实现了政府科层体系的组织延伸。与此同时，通过建立与组织制度相适应的身份制度，构建个人对组织的依附关系，增强个体的组织认同感，从而实现社会的组织化。在此基础上，国家建立以“层级控制、归口管理”为主要特征的行政制度，对组织进行分类管理和行政控制。由此可见，这一时期，国家治理基层社会在组织上依托的是科层组织，在机制上运用的是单一的行政控制，在资源上依靠的是国家行政资源。所以，其治理逻辑是科层逻辑，呈现高度组织化、政治化和行政化的特点。
随着市场化、工业化和城市化的发展，以科层组织为基础的单位制和人民公社制逐渐解体，社区制日益成为国家治理基层社会的制度工具。然而，由于新中国成立以后，长期实行的国家—社会一体化体制，中国基层社会天然缺乏内生成长的动力，社会力量的治理能力明显不足，难以有效填补国家退场造成的基层治理权威缺失。在推行社区制的过程中，基层社会曾一度出现社会失序和治理失效等诸多困境。为此，国家延续科层逻辑，再次选择以行政下沉的方式来增强基层治理力量。
首先，国家运用行政网格覆盖自治网格，实现科层组织网络向基层社会延伸。这种单位化的模式，通过对居民区的准行政性区划，将基层社会分为一个个细小的基本治理单元，实现对基层社会的空间重组。而这种空间重组又为行政力量和国家资源的注入奠定了组织和空间基础。其次，为解决城乡基层社会治理主体力量不足、权威不够和资源欠缺等问题，国家希望通过干部下沉的方式补强基层治理的权力结构。不过，这些下沉干部在实际工作中往往能够依靠组织身份实现“行政吸纳自治”，一定程度上挤压了基层社会的自治空间。最后，基层组织始终面临着科层化困境。这主要体现在两个方面。一方面，基层自治组织结构设置趋向行政化。就应然层面而言，基层自治组织是居民参与基层治理的组织平台，应当根据居民需求灵活设置。但从基层自治组织的实际运作来看，为了适应基层政府的治理需要，基层自治组织的结构设置往往采取“整体复制、分类对应”的方式，呈现科层化倾向。另一方面，社会组织参与基层治理往往是出于基层政府治理社会的“借道”需要，因而缺乏组织自主性，呈现“行政吸纳社会”的特点。总之，单位制和人民公社制解体以后，国家控制社会的科层逻辑并未转向，而是以行政吸纳的方式实现逻辑延续。
2
回应社会：复杂性社会的来临与基层治理的困境
随着科技发展和社会变迁，传统的封闭型社会逐渐转向开放型社会，社会的流动性、不确定性和复杂性日益增强，最终迈向复杂性社会。与总体性社会相比，复杂性社会具有多元性、不确定性、联动性和不平衡性等特征。首先，多元性不仅意味着复杂性社会的治理主体具有多样性，而且意味着治理价值的包容性和治理要素的丰富性，更意味着治理过程的互动性。在这种充满差异性和非线性关系的社会形态中，传统的科层结构及其行政化治理逻辑主导下的社会控制难以为继。其次，不确定性表明在复杂性社会中治理问题的不可预测性和治理效果的不可知性。因此，单纯以国家意志运用科层组织实现社会控制的方式越来越难以适应具有高度不确定性的基层社会。再次，联动性意味着社会是高度开放和密切联动的。在这种强交互性社会中，不仅治理问题具有涌现性和演化性，而且要求治理结构具有网络性和交互性。可见，复杂性社会背景下的基层治理应当注重以多元主体的协同合作增强治理回应性，共同应对不断涌现的治理问题。最后，不平衡性是指在复杂性社会中，既存在差异性空间，也存在对立性状态，例如，贫富差距、群体差异和地域差别等。这些不平衡性问题不仅对国家治理基层社会形成了重大挑战，也意味着国家依靠科层体系实现社会控制的能力逐渐弱化。
复杂性社会的来临深刻改变了社会形态，但传统的治理结构及其逻辑仍然囿于运用科层逻辑实现社会生活再组织化与社会秩序再协调化，难以适应复杂的治理需求。因此，基层治理呈现三大治理困境，即治理对象的分散化、治理结构的碎片化和治理事务的复杂化。一是总体性社会向差异性社会的转型，导致治理对象的分散化。由于社会流动性增强和集体性利益的解构，以血缘、地缘、业缘或集体利益为纽带的社会联结逐渐失效，互联网技术的发展又进一步加剧了社会疏离感。原本作为治理对象的社会不再具有组织化特征，而是呈现原子化和分散化。同时，这些离散化和差异化的个体在个人利益方面又表现出多样性和冲突性。这意味着基层治理应当在平衡利益表达与利益整合的过程中，回应复杂性社会的多样化治理需求。二是科层结构及其逻辑难以适应“系统性”治理需求，导致治理结构碎片化。一方面，政府科层体系的条块结构使处于“金字塔”底端的基层政府饱受“权力结构的碎片化”之苦，难以实现对辖区社会治理的整体性规划和综合性施治；另一方面，随着社会力量的成长，基层社会呈现自治组织、社会组织、市场组织和行政组织多元参与却难以协同的“碎片化”困境。三是时间交叠与空间压缩造就了基层社会的复杂治理情境，导致治理事务复杂化。当今中国社会处于经济调整、社会转型与体制改革叠加并存的深化改革关键期，经济、社会和政治各要素的快速流动呈现“共时性”特征，使治理事务更加纷繁复杂。同时，通过科层体系的组织运作和属地化管理，基层政府将治理事务及责任转嫁给基层组织，导致治理事务进一步向基层社会转移。
总之，复杂性社会的多元性、不确定性、联动性和不平衡性，使传统治理结构及其逻辑无法有效应对复杂多样的治理问题，产生了治理对象的分散化、治理结构的碎片化和治理事务的复杂化等困境。为了缓解基层治理困境，新时代的基层治理亟待以治理结构调适和治理逻辑转换，变“碎片化”为“系统化”治理，以增强基层治理的回应性从而提升国家治理效能。
4
圈层结构：基层治理模式重构
随着社会流动性和个体原子化程度的日益增强，国家难以依靠传统的治理结构，运用科层化的治理逻辑回应复杂性社会的治理难题。因此，需要超越基层治理的科层逻辑，探寻新的基层治理模式，提升国家治理社会的效能。从S市的大社区改革来看，通过调整治理尺度，推动治理结构调适和治理事务融合，实现基层社会治理模式重构。这种治理模式的核心特征是“圈层融合”，笔者将这种经验现象概括为基层治理的圈层结构。圈层结构最早是由德国经济学家约翰·冯·杜能（Johann Heinrich vow Thünew）在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中提出的。它反映了一个区域的社会经济发展由内而外呈现一种向心状的空间梯度层次。杜能认为，城市发展的能级一般由以中心城区为核心的内圈层、以城市边缘区为核心的中圈层和以城市辐射区为核心的外圈层三个层次构成，并受到“距离衰减”法则的制约，呈现“中心—边缘”结构。
在借鉴杜能的圈层结构理论基础上，结合S市大社区的改革实践，可以看到基层治理的圈层结构主要体现在以下几个方面：一是空间上的“筑圈构层”。在基层治理的圈层模式中，空间上的“筑圈构层”是实现圈层治理的空间基础。通过创建平台型组织——大社区，并将其作为基层治理的“中心”层级，联结市域社会和村居社会，实现治理尺度重构和治理规模调整。二是结构上的圈层叠加。在治理结构上，这种圈层模式具有明显的复合性特征。一方面，大社区不是一级政府，不具有行政属性；另一方面，大社区的组织架构并不具有科层结构的刚性特征，而是采取柔性化的方式灵活设置，将政党、政府、社会组织等治理主体嵌入大社区的组织结构，以增强大社区的治理回应性。三是功能上的圈层融合。在治理功能上，这种圈层模式呈现政治、行政与民生的融合治理。大社区借助复合型治理结构实现了多元治理主体的叠加，使得自身组织功能具有复杂性特征。通过组织处理不同治理维度的事务，推动政治、行政与民生的圈层融合，实现资源整合和治理合作。由此可见，圈层模式的运作机制可归纳为治理尺度重构、治理结构调适和治理事务融合。
1
治理尺度重构：调整治理规模，提升治理复杂社会的能力
随着工业化、城市化、全球化和信息化的不断发展，社会治理的复杂程度日益加深，人类逐渐迈入复杂性社会。在这种社会形态中，基层社会治理需求的多元化与治理规模超载成为重要特征，而基层治理现代化亦是有效回应基层社会多元化的治理需求。这意味着基层治理现代化不仅仅是推动基层政府治理结构的调整与治理能力的提升，也是基层社会空间范围内各类治理主体、诸多治理要素和各种治理机制与治理制度的现代化。从尺度政治的角度来看，基层治理本质上是一个以合适的治理尺度及恰当的治理规模，来提升区域治理能力，实现空间治理有效化的过程。这表明基层治理的关键在于如何把握治理空间的大小关系、嵌套结构和治理层级差异等尺度结构。因此，基层治理改革的首要策略是重构治理尺度，通过调整治理规模，适应复杂社会的治理负荷，实现治理能力再生产。
对于超大规模的国家治理而言，治理尺度的重要性不言而喻。合理的治理尺度造就适度的治理规模，而后者构成基层社会治理有效的空间基础。然而，重构治理尺度并非是以新的治理单元取代旧的治理单元，而是通过理顺不同层面的治理关系，在新旧治理单元之间建立嵌套关系。这种治理空间上的嵌套结构，通过调整基层社会的治理单元，推动了治理规模与治理能力相匹配，进而为实现不同圈层的叠加与融合奠定了空间基础。
具体而言，就是以治理尺度重构来推动治理规模适度化，实现治理能力再生产。一般而言，治理尺度与治理规模并非一成不变的，而是要与社会形态相适应。若治理尺度和治理规模过大，则容易引起治理负荷超载，从而导致治理失败；反之，则会造成治理资源浪费。随着城市化的深入推进，海南省S市人口规模持续扩大。根据第七次全国人口普查数据，S市城市人口超过100万，十年间人口增长了50.48%。同时，S市作为全球旅游胜地和国家重要战略实施地，较强的人口流动性和日益多样化的治理任务造成基层治理规模超载，进而产生了基层治理的“规模焦虑”。对此，S市民政局一位领导认为：
随着近些年的发展，我们S市人口已经破百万了，治理和服务的规模也在相应扩大，这些多样的治理任务最终都下沉到社区了。但是村干部就那么点人，经费也有限，哪里能够挑得动这么重的担子。由于历史原因，我们不能设街道办事处或乡镇。我们S市以前是县级市，升格为地级市后，是个“直筒子市”，下面不设区县，辖6个镇。2014年，国务院批复“撤镇设区”的同时，规定了区以下不设置街道办事处和镇建制。这就逼得我们不得不另想办法。（访谈编号：MZJ2021051502）
现在都在谈治理重心下移，但是我们首先要找准治理重心。如果把区级政府作为基层治理的重心，就会导致治理空间过大；如果把社区一级作为治理重心，社区又难以具备相应的治理能力。所以，我们想通过建立大社区来解决这个问题。（访谈编号：MZJ2021051601）
由此可见，S市大社区改革实践是为了应对人口规模过大所引起的治理负荷超载问题。一方面，复杂性社会的多样化治理需求使社区面临极大的治理和服务压力，造成基层公共服务供给不足问题日益突出。另一方面，在属地化管理原则下，作为基层治理单元的社区不得不承担大量的行政事务，导致社区“行政性有余，而回应性不足”。为了破解区级政府难以下沉、社区治理压力过大以及由此衍生的治理规模与治理能力难以适配等问题，S市通过在撤镇后设立的区与社区之间添加治理层级，设立大社区的方式重新设置了基本治理单元，调整了治理规模，将“区—社区”两层结构变为“区—大社区—社区”三层结构，实现空间圈层的有效嵌套。在此过程中，大社区通过建立社会事务受理中心，承接一定的行政事务，将原本属于区级职能部门的部分行政管理权限和社区代办事项纳入大社区的管理与服务工作中，既减轻了区级政府的行政负担，也释放了社区的自治空间；既推动了高效行政，也保障了有效自治，进而提升了治理复杂社会的能力。同时，这种三层结构以大社区为中心，既通过区级政府的职权下放和资源下沉，提升了其综合治理区域事务和基层公共服务的能力，又通过设立工作党委，增强了其利益整合能力，从而实现政府与社会的有效联结。
2
治理结构调适：搭建治理平台，回应复杂社会的治理需求
总体性社会的解构，不仅造成社会结构的离散化和原子化，而且带来了治理问题的复杂化和服务需求的多元化。主要表现在两个方面。一方面，社会联结机制的效用降低，使得政府直接面对原子化的个体，缺乏有效的利益整合。传统的社会联结机制在市场化和城市化的冲击下逐渐失效。在理性计算原则下，以情感联系为基础的“差序格局”面临解构的危险，而新的有效的社会联结机制仍未有效建立。同时，社会流动性和群体异质性程度的日益增强，进一步加剧了社会整合的难度。另一方面，人口多样性带来利益诉求的差异性。随着跨国、跨地区和跨城乡的人口流动加快，城市人口间在文化、宗教、民族、收入等方面差异明显扩大，致使城市基层社会的新问题和新需求不断涌现，进而导致基层治理的外部环境更加复杂。因此，为了有效回应基层社会的治理复杂性，需要通过调适治理结构，构建平台型结构来实现组织圈层的有效融合，即以治理结构平台化提升治理效能。
在复杂社会中，社会需求的内容、结构和质量要求发生了显著变化。社会大众不仅关注基本的物质需要，而且围绕美好生活的新目标，在教育、医疗、人居环境、社会福利、公共安全等方面提出了更丰富的需求。这些多样化的治理需求使政府的公共服务能力和治理回应能力日益受到社会大众的热切关注。然而，传统的科层组织结构因其具有较强的组织刚性，注重规则性和程序性，往往难以对复杂社会的多样化治理需求作出有效回应。对此，S市一位大社区党委书记认为：
乡镇、街道属于政府组织，在组织结构、人员编制、预算编制及使用等方面受制于各种条条框框。相比之下，大社区要灵活得多。它的经费来源虽然主要是市区两级财政，但上级只是打包发下来，我们不需要像政府编制预算一样，要先上报，再等批准后按照预算编制来使用经费，而是根据实际情况，合理安排，只要符合财务相关规定就行。（访谈编号：DSQ2021051801）
大社区尽管在资源投入上主要依靠政府财政，但其制度结构并不具有科层组织所强调的规则理性和程序规范等典型特征。事实上，在结构安排和日常运作过程中，大社区通过模块化结构，搭建治理平台，整合政治、行政与社会的多元主体，以圈层叠加破解科层化结构引起的圈层分割和治理碎片化问题。
首先，以大部门制实现了自身组织结构的模块化。大社区在组织机构设置过程中坚持“大部门制”的设置原则。与科层组织强调“一一对应，归口管理”的组织设置原则不同，大社区在将基层治理事务模块化的基础上，建立综合性较强的“大部门”，进而实现了自身组织结构的模块化。通过将内设机构分为政治、行政与服务三个模块，为政党嵌入、行政下沉和资源输入奠定结构基础，从而实现了不同圈层主体的叠加。其次，将大社区作为基层治理的关键节点，联结不同政府部门，实现部门模块化。在“区—社区”两层治理结构下，基层治理主要依靠区级条线部门推动。由于这种条线治理结构往往具有封闭性和竞争性，从而导致部门分割、府际分割和行政分割。大社区建立以后，一方面，通过承接上级条线部门的职能转移，以社会事务受理中心为实体化政务服务平台，在区级政府与社会大众之间建立新的组织渠道，进而实现了行政资源的整合。另一方面，以动态清单制的方式，允许外部专业部门灵活加入大社区平台。最后，以政治组织——大社区党委为中心，实现治理的模块化。在组织属性上，大社区党委属于工作党委，受区委领导，负责指导辖区内基层党组织的党建工作。因此，大社区能够凭借区域化党建，将社区、驻区单位整合起来，构建基层治理的模块结构。同时，以政治高配的方式赋予大社区党委较强的政治协调能力，有利于实现资源的跨层级、跨部门整合。对此，S市完善城乡社区治理机制试点工作领导小组的领导如此解释：
基层事务虽然繁杂，但大体上可以分为政治性事务、治理性事务和服务性事务三类。所以，对于大社区的内设机构，我们也进行了针对性设计，党群服务部负责政治性事务，如基层党建、群团工作等等；社会治理服务部、社会事务受理服务部负责治理性事务，如网格化管理、综治维稳、公共管理、政务服务等等；社会工作服务部、卫生健康服务部和文化服务部负责服务性事务，如志愿服务、健康服务、公共文化活动等等。这种比较粗略的划分方法，能够最大程度整合不同条线部门，避免各自为政和资源浪费。同时，为了增强大社区的协调动员能力，我们采取政治高配的方式，选派市、区机关的副处级干部任大社区党委书记。（访谈编号：SYLD2021051703）
3
治理事务融合：整合治理资源，突破复杂社会的资源困境
基层社会治理离不开治理资源的支持，若缺少必要的资源储备，基层治理将陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境。然而，在科层化治理结构中，基层政府和社区处于组织体系的末梢，在压力型体制和属地化管理原则的双重作用下，基层治理呈现“权小、责大、资源少”的非对称结构。随着复杂性社会的来临，基层社会不仅面临着传统乡土社会解构后和社会发展过程中涌现出的新治理事务，还面临着随事权下放和治理重心下移而额外增加的治理事务。这些在复杂性社会治理过程中不断涌现和扩张的治理事务，进一步加剧了“非对称结构”下基层社会治理的资源困境。因此，在基层治理过程中如何巧用自身有限的资源，多渠道拓展治理资源，是基层治理主体亟待解决的现实问题。从S市大社区日常运作的基本经验来看，治理事务的融合策略在基层治理过程中发挥了盘活有限资源、拓展外部资源的资源整合作用，用治理技术缓解了基层治理资源的紧张局面。
首先，以行政发包制为核心的委托—代理关系，为大社区创设了自主治理空间。从上级政府与大社区的关系来看，虽然大社区不属于行政机构，但上级党委和政府掌握其领导任命权，其日常运行经费来自市区两级财政拨付。可见，在组织关系上，大社区存在行政依附性。同时，大社区作为法定机构，主要负责城乡基层公共服务与公共管理。换言之，上级政府以任务发包的方式将城乡基层治理任务打包给大社区。这种委托—代理方式使大社区获得了具体的执行权和决策权，在完成基层治理任务的过程中具有较大的自由裁量权。因此，大社区在人员调配和任务安排方面更具灵活性，能够采取“一岗多责”的方式促进多重治理事务的融合。
我们虽然不受编制限制，但是受经费和服务规模限制，一般的大社区也就二三十人，工作不可能分得太细，都是有工作大家一起做。并在内部设了几个部门，主要是为了与外面对接方便。（访谈编号：DSQ2021051707）
其次，以项目制为核心的资源输入方式为大社区拓展治理资源提供了便利条件。自20世纪90年代分税制改革以来，项目制逐渐成为国家向基层配置治理资源的主要方式。在具体的运作过程中，项目制主要依靠条线部门以包含具体治理任务的项目向基层社会输入治理资源，具有明显的部门化特征。在这个过程中，治理任务也随着治理资源转移到基层社会。S市大社区通过在同一个治理项目中融入多重治理事务，再加以灵活包装，获取了多个条线部门的资源支持。这种融合策略，既节省了大量时间成本，也符合多个条线部门的要求，从而拓展了治理资源的输入渠道。
5
圈层结构的双重逻辑
从S市大社区改革的案例经验来看，作为一种治理创新的大社区，尽管客观上在市域社会与村居社会之间增加了一个治理层级，但因其平台型组织结构吸纳了不同的功能圈层，从而在基层治理场域形成了圈层结构。这种治理创新本质上是对基层治理复杂环境的结构调适。首先，以治理空间上的尺度重构，再造治理层级，构建以大社区为中心的空间结构。其次，在此基础上，以模块化的组织结构，重塑治理结构，形成以大社区为中心的治理结构；以策略性的治理手段，整合治理资源的同时，实现了多重组织功能的融合。从这些具体运作机制不难看出，圈层结构具有治理规模适度化、治理结构与功能整体化的特征。从这个意义上讲，基层治理的圈层结构体现了适度性治理和整体性治理的双重逻辑。
1
适度性治理
管理层级与管理幅度之间的关系一直以来都是组织管理的核心问题之一。过大的管理幅度意味着需要增加管理层级来实现组织控制。若从基层治理的角度来看，这种管理幅度的调整则体现为治理尺度的变化，目的在于以治理层级的调整推动治理规模的适度化，从而实现“社会有序、治理有效”的目标。由此可见，规模问题是影响国家治理效能的关键变量。一般而言，基层社会的治理规模不仅与行政划定的政区边界有关，而且与辖区内的空间规模和人口规模有关，更与属地范围内治理事务的复杂程度有关。近年来，在基层治理改革过程中出现的“撤乡并镇”和“合村并居”现象，虽然在精简机构和人员、整合基层公共服务资源等方面起到了一定的积极作用，但实际上由于合并之后的乡镇或行政村（居）也因治理规模的扩大，增加了治理环境的复杂性，从而降低了基层社会的治理效能。例如，2014年S市“撤镇设区”的行政区划调整，将6个镇合并为4个区，在扩大了基层治理的空间范围的同时，减少了基层治理的关键单元。这种“并镇为区”的改革，通过将基层政府升格为地方政府的方式，在增大政府行政管理权限的同时，也改变了政府的中心工作，即由抓基层社会治理与公共服务转变为抓地方经济发展，导致S市基层社会治理缺少必要的治理中心。同时，随着S市人口数量的快速增长和自贸港建设的推进，基层社会的治理对象日益多样化，治理事务日趋复杂化，导致治理规模扩张，最终产生治理负荷超载的问题。
为了完善城乡基层治理体系，缓解区政府的社会治理压力，S市以增加治理层级的方式，调整基层治理规模，实现适度性治理。首先，在治理空间上，将“区—社区”两级空间结构变为“区—大社区—社区”三级空间结构，缩短了治理与服务半径。一方面，随着事权下放，涉及居民个人的110项政务服务实现了就近办理；另一方面，基层公共服务资源由此前的条线下沉转变为市区财政划拨，实现了服务资源的整合。其次，在组织协调与沟通上，大社区的建立减少了区政府管辖的组织数量。改革前，S市各区平均管辖的行政村（居）为37个，改革后，各区管辖的大社区平均数量为7个，极大地减少了基层治理过程中的组织控制成本。最后，在治理关系上，大社区的建立，既有利于承接市区下放的行政管理事务，减轻上级政府的社会治理压力，也释放了基层组织的自治空间，从而理顺了基层治理场域中不同治理主体之间的关系，避免了因“行政消解自治”带来的矛盾冲突，实现了适度性治理。
2
整体性治理
随着人口流动和经济发展，具有集体化特征的个体逐渐从传统的“单位”社会中剥离，个体的自主性和社会的异质性显著增强。与此同时，在城市住房商业化改革的影响下，这些高度自主的个体，不再依传统的血缘、地缘关系聚族而居，而是遵循“市场”逻辑自由选择住房空间，形成了分化的社区。这意味着以集体组织为基础单位的社会逐渐被以居住空间私有化为基础的房权社会所取代。在这种社会结构中，居住空间的多样化特征往往表现为社区类型的差异性和社区居民诉求的复杂性。由此可见，在市场化和城市化的双重影响下，基层社会日益呈现出个体的分散化和社区的碎片化特征。因此，如何将社会重新组织起来成为基层治理亟待解决的关键议题。然而，作为关键治理主体的政府本身也面临着“碎片化”问题。一方面，科层制组织结构造成了基层治理的条块分割，难以形成治理合力；另一方面，科层组织的刚性结构也难以应对日益复杂化的治理事务。这表明，治理主体的单一化及其自身组织结构的碎片化，不仅难以有效实现社会整合，反而进一步加剧了基层治理的碎片化。为此，各地纷纷进行基层治理创新，以尝试构建多方参与、协同共治的整体性治理体系来破解基层治理的碎片化困境，实现治理效能的提升。
从S市大社区改革的具体实践来看，这种整体性治理逻辑主要体现在治理结构的整体性和治理事务的整体性两个方面。首先，以模块化结构构建跨层级、跨部门的治理网络，化解科层组织的碎片化痼疾。相较于基层政府，大社区的组织结构具有平台化特征。一方面，通过构建综合性较强的大部门，实现对上级条线力量的整合；另一方面，又以区域化党建推动治理结构的网络化，围绕不同治理问题联结相关治理主体，从而实现基层治理的一体化。其次，以调适性分工融合多重治理事务，整合内部治理资源。在属地化原则和行政发包制的共同作用下，大社区掌握了辖区内基层治理的具体执行权和决策权，具有一定的治理自主性和灵活性。因此，大社区通过“一岗多责”的岗位设置，实现人员和工作任务的灵活配置，整合内部治理资源。最后，以综合性治理项目整合多种治理目标，服务多元治理对象，实现治理主体的利益一体化。大社区在基层治理过程中，以符合多个部门要求的项目设计，将不同治理任务嵌入同一治理项目中，实现对基层社会的整体性治理和外部治理资源的整合。可见，大社区改革的本质是重塑基层治理结构，以组织的平台化推动治理的网络化，从而实现“上下贯通、条块联动”的整体性治理。
6
结论与讨论
相较于传统基层社会的“皇权不下县”，当代中国基层社会治理具有强烈的国家主导性，其主要目标是强化国家治理中基层组织的动员能力。无论是“政党下乡”、“政权下乡”，抑或是改革开放后的“嵌入式整合”，都体现了国家对基层社会的渗透和控制。在不同时期，尽管国家治理基层社会的组织工具具有差异性，即依靠政党组织或行政组织。但是就其治理逻辑而言，行政化主导下的科层逻辑长期存在于基层社会治理的过程之中，从而导致了基层治理呈现治理碎片化、治理封闭化和治理等级化等问题。随着静态社会向流动社会的转型，基层社会的治理环境和治理事务已然具有高度的复杂性特征，并对基层治理结构提出了更高的自适应性要求。然而，传统治理结构因其具有科层化的刚性特征，并不具备相应的结构调适能力。因此，基层社会亟待重塑治理结构，以更具灵活性和注重整体性的“圈层结构”，实现基层治理的国家逻辑转换。
在S市的大社区改革实践中，当地以平台型组织的创设，理顺多元治理主体的关系，实现对基层社会的适度性和整体性治理。首先，以空间上的“筑圈构层”，实现了基层社会治理的规模适度化。大社区的建立不仅增加了一个治理层级，而且在空间上形成了以大社区为中心的治理与服务圈，既增强了国家治理基层的能力，也提高了基层社会的公共服务能力。其次，以结构上的模块化，实现了对基层社会多元治理主体的整合。在组织结构设置上，大社区以大部门制实现自身结构的模块化，并在此基础上运用区域化党建，整合多元治理主体，形成圈层叠加的治理结构。最后，以策略上的治理事务融合，破解基层社会治理的资源困境。在治理流程上，大社区采取“部门对接、团队完成”的方式，先以不同的模块化部门分别对接政治性、行政性和服务性治理任务，再以内部团队协作的方式共同完成，从而实现内部资源最优配置。在项目设计上，大社区以多元治理目标整合的方式，打造综合性治理项目，满足不同部门的要求，并有效整合外部资源，从而实现治理功能的圈层融合。
近些年来，随着城市人口规模的扩大和治理事务的复杂化，一些地方通过基层治理创新，对基层社会治理环境的变化作出回应。例如，上海的基本管理单元设置、烟台的管区制度改革等等。这些基层治理改革与S市的大社区改革的相同之处在于，均采取非行政化的组织设置方式，通过增加治理层级缓解规模焦虑。这种非行政化的层级叠加，旨在以平台化的组织结构和调适性分工，有效整合基层社会不同圈层的治理主体，实现分散性治理向整体性治理转变。总之，中国基层社会治理始终因循着因地制宜逻辑，对复杂的治理环境作出相应的治理调适。从S市大社区改革实践来看，面对高度复杂的基层社会，尝试通过基层治理的平台化，以“圈层”而非“科层”的治理逻辑，实现了对基层社会的适度性治理和整体性治理。
文章来源：《地方治理研究》2023年第1期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
