政策执行波动是一个常见的行政现象。论文从城管执法波动现象切入，揭示了政策执行波动的内在特征。政策执行波动在执行力度的维度上具有动态均衡性，在时间序列上具有周期性。政策执行波动是模糊性治理机制和注意力分配机制共同作用的结果。执行者对不同治理模式的选择，对特定问题的聚焦程度，塑造了不同的执行力度及其持续时间。正确认识政策执行波动现象，有利于在政策实践中实现政策统一性和差异性、稳定性与适应性、持续性与灵活性的平衡。在政策实践中，应避免将政策执行波动反常化理解，避免在常规化和规则化的导向下，各种行之有效的治理模式被摒弃。
作者简介
吕德文，武汉大学社会学院教授。
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问题意识
政府机构根据特定的历史条件和环境条件确定每一时期的工作重心和工作秩序，这是一个广为人知的事实。尽管随着城市化进程的快速推进，当前基层治理的历史条件与环境条件和农业社会时代有明显区别，但是基层工作重心的周期性转移以及与之配套的制度特征，并未发生根本性变化。比如，农村的基层政府行为仍然受季节性的影响，不同季节有不同的中心工作；公安、城管等执法部门的组织运作仍然习惯于在常规工作的基础上，每隔一段时间安排一个专项行动或集中整治，这导致其政策执行具有明显的周期性和波动性。既有研究关注到了政策消极执行和运动式执行的交替现象（陈家建、张琼文，2015），但对这一交替现象表现的周期性特征却并不重视。那么，治理的周期性特征和政策执行波动之间，到底是何种关系？
在一般情境下，政策执行波动往往被视为政策缺乏稳定性、持续性的表征。一般而言，政策执行研究有三种路径：自上而下的科层制控制模式视角、自下而上的上下层互动模式视角以及政策规划／执行过程的整合视角（李允杰、丘昌泰，2008；丁煌、定明捷，2010）。从自上而下的视角看，学者们普遍将政策执行的阻梗、偏差、失真等视作“反常”现象，进而探讨如何设定正确的执行模式（丁煌，2002；金太军等，2005；张爱阳，2006）。而从自下而上的视角出发，研究者广泛关注政策变通、共谋、选择性政策执行等行政现象，并试图做出理论解释（制度与结构变迁研究课题组，1997；周雪光，2008；欧博文、李连江，2006）。
某种程度上，整合视角为政策执行波动现象进行了正名。在整合视角看来，政策制定与政策执行之间是交互行动、相互议价的过程（李允杰、丘昌泰，2008）。实际的政策执行并不是一个完全受决策者控制的“完美行政”，也不可能由基层执行者自由操纵，而是两者互动的结果。在这个意义上，政策执行波动是上下级政府间根据制度和任务环境的变化及政策类型的不同，选择不同的政策执行模式的动态过程（魏姝，2012；杨宏山，2016）。
应该说，既有研究解释了政策执行波动偏离均衡状态而出现的政策阻梗、变通、共谋等行政现象，但对政策执行的连续谱及其转化机制缺乏分析，因此无法有效解释政策执行波动这一行政形象。少数学者对政策执行波动进行了正面阐释，试图从政策适用性、执行压力等角度来解释这一行政现象的内在机制（陈家建、张琼文，2015）。不过，政策执行波动作为一个独立、整体的行政现象，其内在的结构和机制仍缺乏有效呈现。
本研究尝试把政策执行波动作为一个完整的行政现象给予观照，具体包括三个研究目标：一是呈现政策执行的周期性波动规律，描述波动幅度、时机及执行力之间的组合关系；二是分析政策执行模式的转换机制及其在塑造政策执行波动中的作用；三是探讨政策执行波动在公共政策执行经验中的理论意义。
本文的经验叙述和理论分析均建立在动态经验观察的基础之上。笔者以Ａ市Ｂ路城管中队协管员的身份，参与式观察了城管的执法过程。笔者的调研工作包括4项：（1）跟随中队长全天候地参与日常执法活动，并参加了大、中、小型等规模不等的执法整顿活动；（2）深度访谈Ｂ路城管中队的9名城管队员，并随机访谈了10名协管员；（3）访谈Ａ市城管局局长、副局长、法规处处长，以及普通小贩等相关人员；（4）系统收集了相关政策法规、通知、领导批示、执法日志、市长热线及数字化城管平台的投诉和回告数据，以及相关事件的媒体报道等文字资料。
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治理周期：一个分析视角
政治周期是经济发展中常见的政治经济现象。它是指国家干预和调节，是市场经济发展的重要因素，政府的直接投资、经济政策、选举等行为都对经济行为有重要影响。在西方国家，竞争性的政治结构会使得对立的两极的影响力随着时间的推移而发生周期性消长，导致政治呈周期性波动（夏涛、夏庆宇，2017）。在中国，越来越多的实证研究表明，党委会换届、五年规划等周期性的政治事件会影响资源配置（周黎安等，2013）、财政努力（周世愚，2017）、环境治理（郑石明，2016）和反腐败（聂辉华、王梦琪，2014；倪星、孙宗锋，2015）等政治经济行为。可见，从长周期和宏观制度的视角来看，中国式政治周期不仅存在，还对政治经济行为有显著影响。
借鉴政治周期的概念，本文尝试提出“治理周期”的概念。治理周期指的是，一些周期性变化的历史条件和环境条件会导致治理行为呈现出周期性的变化。治理周期内在于政府机构的治理活动中，它不仅可以体现为宏观的治理周期，如众所周知的“治乱循环”或央地关系“收－放”轮回，还可以体现为中观和微观的治理周期，如具体政策在宽松与严格、失败与创新、常规与非常规之间的周期性变化。
对于大多数基层部门而言，自然时间的变化本身就意味着环境条件的不同，比如对于街头执法部门而言，白天和黑夜是完全不一样的执法环境；对于基层政府而言，不同季节也自然有不一样的治理事务，如夏季防汛、冬季防火，这是很多地方基层工作的常态。而“两会”、迎检、突发性事件等重要事件，会塑造出不同于往常的“特殊时期”，一旦这些事件过去，治理环境则又重归“日常”。
据此，周期性是历史条件和环境条件共同形塑的结果。在政府机构尤其是基层部门的运作过程中，治理周期并不完全是一个外在于科层组织的无关紧要的环境因素，而是渗入到了组织的决策、执行过程中。政府机构对环境的适应性，形成了具有周期性特征的工作秩序。治理周期具有制度化的特征，即稳定再生、周而复始、循环往复。
治理周期性有许多表现。借鉴既有的研究，并结合田野观察，本文重点探讨两个周期性要素及其对政策执行波动的影响。一是在治理对象的维度上，讨论政策模糊性的周期性对政策执行波动的影响。在实践中，治理事务的复杂性是政策模糊性的直接动因。与表面的条理化、清晰性和准确性相反，实际的政策过程充满了模糊性，处于清晰与模糊光谱的某个节点上（韩志明，2017）。治理事务的复杂性和政策的模糊性会随着政策执行过程，在清晰和模糊之间呈周期性变化，从而触发政策执行波动。二是在治理主体的维度上，讨论治理者注意力分配的周期性变化对政策执行波动的影响。在政策执行过程中，保持政策的长期均衡是不现实的。这是因为，偏好是稳定的，但对偏好的注意力能够迅速发生改变（琼斯，2010：9），注意力在集中、分散、转移、收缩等状态中的周期性变化，直接触发了政策执行波动。
根据治理周期的内在构成要素，本文主要从两个角度观察政策执行波动现象。一是从政策执行风格转化的角度观察。在一般情境下，政策执行普遍秉持按部就班的风格，以“命令－服从”作为基本遵循；但在特殊情境下，政策执行风格依据上下级之间的互动结果而定，既可能是刚性模式，也可能是柔性模式。二是从领导注意力持续和转变的角度观察，不同政策执行风格的持续时间和交替轮回在自然时间的分布上具有规律性，由此形成趋势性的特征。特定时间节点所具有的治理意义，恰恰是诸多“治理事件”所构成的，即周期性发生的事件会赋予自然时间以社会行动的意义，政策执行的“时间表”也就有了“社会时间”的属性。
为了分析方便，本文从城管执法的动态经验出发，将治理周期对政策执行风格及其持续时间的影响，具体化为执法等级和时间序列。前者指的是城管执法机关对执法力度的选择，后者指的是不同执法力度的持续时间及其交替轮回的状况。
具体而言，执行力度是执法机关投入的人员、装备、政策工具等执法力量的综合，最终呈现为不同的执法等级。从执法机关的内部视角看，其执行力度从低到高之间，存在一个连续谱。任务不同，时间压力不一样，其执法等级也会随之调整。事实上，执法机关对工作时间表的调整，很大程度上体现为执行力度的调整。比如，执法机关在遇到紧急重要的任务时，会选择性忽略一般性的任务。执法机关本质上还是一个科层组织，这就决定了其运转具有一定的负荷，执法等级必须在其可承受的负荷范围内。
时间序列指的是某项执法活动及其特性（如执法风格）在时间刻度上的连续谱。时间序列本质上是一个社会时间概念，它是执法活动在自然时间上的规律性表现，自然时间的特性会影响工作的时间安排，比如夏季和秋季的作息时间安排就会有差异。然而，执法活动的要求才是规定治理周期的直接因素，比如大任务量往往意味着周期较长，但如果投入较多的执法力量，就可以缩短治理周期。因此，执法活动的时间序列背后，是一系列执法事件所构成的社会过程。
执法机关是一个特殊的科层组织。一方面，其遵循一般组织的特征，根据自然时间的变化制订工作计划，并通过时间表的方式开展执法活动；另一方面，执法机关又有自己的特殊性，其执法活动受环境的影响极大，需要随时调整计划以适应执法需求。由此，相较于其他科层组织，执法机关的政策执行波动现象更具有典型性。
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城管执法波动现象
从本节开始，本文将以城市小贩监管政策执行为例，呈现城管执法波动现象。在Ａ市，城管中队是城市小贩治理最基层的执法单位，具有典型的街头官僚特征。街头官僚具有自由裁量权和实际政策制定的能力。政策执行过程是由一系列决策构成的，城管中队在小贩治理过程中，通常会对小贩的身体特征、经营内容、空间及时间的敏感性等做综合评估，采取政治化、策略化及规则化等不同的治理策略（孙志建，2012）。根据笔者对Ｂ路城管中队的动态观察，不同的小贩治理策略主要表现为执行力度的差异。而将这些具有差异的执行力度数据置于时间序列中，就形成了波动现象。如果以特定的时间维度（如日、周、月、季度、年）去观察执行力度的分布，就会发现其具有典型的周期性。
在参与式观察的基础上，以Ｂ路城管中队的中队长日志为线索，辅以通知、领导批示、市长热线及数字化城管平台的投诉和回告数据，以及相关事件的媒体报道等文字资料，笔者绘制了城管执法波动图（如图1所示）。
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执行力度
Ｂ路城管中队共有9名正式城管，51名协管员。其中，城管队员及内勤按行政事业单位规定的工作时间表正常上下班（每天8小时工作制），周末轮流值班；协管员（主要是外勤）则实行两班倒（早班7：00－14：00；晚班14：00－22：00），每班7－8人，每周休息1天。在日常执法过程中，Ｂ路城管中队采取班组制来调配执法力量。班组制设计呈金字塔状，塔尖是中队长及其辅助的工作人员，对小贩监管政策执行作出决策，并巡查、指挥政策的执行；塔尖下是3个片区，每个片区设1名片长（带队城管），进行现场指挥；每个片区设2个班组，全部由协管员构成，实行两班倒；而每个班组又设立若干个点位，每个点位投放2－3名协管员，组成1个行动小组（见图2）。
班组制设计使得Ｂ路城管中队可以根据实际情况合理调配人员。这主要表现在几个方面：（1）增员。通过加班、取消轮休，甚至改变两班倒的工作模式，可实现不同规模的增员。（2）重组。在没有人员增减的情况下，不同片区、点位之间的执法队员可以灵活调动、相互支援，从而改变特定时间和点位的执法力量的配备。（3）减员。如允许队员休年假、请事假，实现减员。
在实际政策执行过程中，执法人员、装备的投入与执法手段的选择之间是相辅相成的。比如，如果执法手段只是守控，则因其控制范围较少，所需执法人员就不会很多；如果要结合驱赶措施，则必须要扩大巡查范围，增加执法队员；如果还要采取暂扣措施，则还需要辅以大量执法队员以控制现场，并需要配备执法记录仪；如果是大规模的联合整顿，人员、装备都要求更多。故而人员、装备的调配实际上是服务于特定执法手段的运用。
因此，执行力度首先是一个客观指标，是执法人员、装备的投入量以及执法手段的选择综合调配的结果。执法人员投入越多，执法手段越是严厉，执行力度就越大。根据Ｂ路城管中队的组织运作情况，小贩治理政策的执行力度共分为5个等级（见表1）。
对于城管队员而言，执行力度既是一个客观指标，也是一个主观指标，这主要体现在工作节奏的差异化感受以及由此带来的执法风格的不同上。在执行力度较低的情况下，城管中队工作节奏较慢，中队领导和带队城管要求放松，协管员多会表现出懒散状态，面对违规情况，城管队员倾向于采用劝说、提示等柔性执法风格。而随着执行力度的加大，中队领导和带队城管会加强巡查频率，强化对协管员的监督，协管员工作责任心会加强，城管队员会采取“驱赶”等按章办事的风格。在特殊情境下，全体执法队员的精神高度紧张，对各种违法违规现象采取“零容忍”态度，对执法冲突有充分预期，其执法风格具有“不由分说”的特点。
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时间序列
不同于日历时间，社会时间对于解释人类行为规律和周期现象具有重要意义。在决策上，小贩监管政策并无时间考量。对于市政当局而言，法律法规所规定的小贩监管政策适用于任何时候。因此，单纯从日历时间看，小贩监管政策执行不可能有波动，也谈不上周期性。
但是，对于基层执法单位而言，昼夜之分、四季交换等往往是一种行动时间，它涉及小贩监管政策执行目的、手段及其他成分间的关系调配。即便是单次执行力度的选择，也具有社会时间含义。比如，执行力度所内含的工作节奏感，本身就是对“速度”的感知，超负荷状态下的高节奏、高度紧张感，是组织运作的结果。将不同执行力度的选择置于长时段的时间序列中，可发现诸多规律。
概言之，Ｂ路城管执法波动并非杂乱无章，而是有规律可循。政策执行波动虽是执行者一系列决策的结果，但其决策始终受制于时间压力，其行动策略在某种程度上是一种时间支配的过程。由于城管中队可以灵活调整执行力度，执行力度的差异性可以在社会时间序列中自然延展，使得城管执法波动兼具有间断均衡特征。
首先，城管执法波动具有均衡性。有研究已经发现，街头行政执法存在“平衡”机制（刘升，2018）。如图1所示，Ｂ路城管中队的执法波动具有明显的均衡性，执行力度在高低之间交错进行，一段时间的消极执行之后，紧随而来的总是积极执行，或间隔一段时间的常规执行，但总体趋势上是保持均衡。以执行等级3作为平均力度，以一年为测量周期，消极执行、常规执行、积极执行所占时间大致相当。具体而言，年初的1－2月、年中的5月下旬到6月上旬、7月中下旬到8月上旬，大概4个月时间处于低负荷或常规负荷状态；而3月中旬、5月中旬、8月中下旬、11－12月的绝大多数时间，也是接近4个月的时间处于满负荷或超负荷状态；其他4个月左右的时间则维持在重负荷水平线上下。
对于Ｂ路城管中队而言，其工作计划（主要是执行力度的调整）虽按机械时间来安排，但总是指向特定的社会时间。正常情况下，Ａ市小贩治理具有两个敏感时期，即每年的7月初和12月底，分别持续6天的电视问政。由于电视问政的社会关注度高，且受到纪检监察部门的高度重视，而城管往往又是问题较为集中的部门，故而城管系统内部称两次电视问政为“期中考”和“期末考”，“备考”的主要措施便是持续一段时间的高强度执法。
此外，Ｂ路周边高校云集，寒暑假对小贩经济影响巨大，故而，这两个时期往往是小贩监管政策执行压力较小的时期，消极执行总是适时出现。从长时段看，Ｂ路城管执法波动的时间序列由电视问政及寒暑假这两个“事件”所决定。
事实上，将观察周期缩小到周、天，城管执法波动也会呈现出显著的均衡性特征。周、天虽是机械时间，但对Ｂ路城管中队而言，它更是一种工作时间的尺度。城管一周休息两天、一天八小时工作制，协管员一周一休、一天两班倒，在客观上制造了执行力度的差异性。早、中、晚等休息时间总是监管较弱的时候，而工作时间总是监管力度较强的时候。
其次，城管执法波动现象具有间断性特征。公共政策变迁存在间断均衡现象，政策的剧烈突变和长期稳定同时存在（鲍姆加特纳、琼斯，2011）。一线城管虽是政策执行者，但街头官僚的身份使得其事实上拥有决策权和自由裁量权，其执法过程也受注意力分配的影响，进而制造了城管执法波动的间断均衡特征。
在执法过程中，在短期内将执行力度维持在一个等级范围之内是可能的，但长时间保持执行力度的均衡是不可能的。比如，1－2月虽属于执行力度较低的时期，它从趋势上看却是持续下滑的；11－12月是执行力度较高的时期，但它也存在波动。哪怕是常规负荷，虽有一系列的组织规则、资源所保证，也很难长期维系。1月份维持一段时间的常规负荷后，执行力度便不可逆地向低负荷下滑；10月份维持一段时间的常规负荷后，执行力度也被迅速拉升。
非常有趣的是，城管执法等级之间的变换并非是渐进式的，它往往是突然之间、毫无预兆地发生的。如图1所示，波动曲线并不圆滑，而是跳跃式地在时间序列中延伸。如5月份的波动曲线，它虽然在绝大多数时间内维持在较低的执行等级上，但中间有两次突然跳跃到最高执行等级上，随后又迅速下滑；8月份的波动曲线也很明显，执行等级的转换极其频繁；甚至于11－12月这两个月的波动曲线，也很能说明问题，虽然这两个月总体上保持在较高的执行等级上，执行力度却也变化频繁。
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城管执法波动的转换机制
城管中队内部的组织结构和社会时间的不均衡性，只是让城管执法波动有了可能性和必要性。但执法波动的实现，却源于执法风格及其转换机制。就Ｂ路城管执法的经验看，城管执法受小贩事务的复杂性和政策执行者的注意力分配的影响。
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小贩事务的复杂性及模糊性治理机制
小贩监管看似是一个极为简单的政策，但在执法过程中却甚为复杂。小贩治理的复杂性在于，其政策目标是否存在冲突，政策执行手段是否模糊，并非由相关法规及决策者事先给定，而是取决于执行者对小贩问题性质及其处置办法的即时判断。
可是，即时判断小贩问题性质并给出处置办法并非是一件容易的事情。一线城管对小贩问题的即时判断，至少包括4个方面：（1）是否属于城管部门职权；（2）有无时间压力；（3）符不符合“切事化”原则；（4）问题的情境是否敏感。只有同时掌握小贩问题的多维信息，才能做出合适的决策（见表2）。
绝大多数小贩存在用特定的经营物品和工具占道，造成政策执行时职权有交叉的问题，这就意味着需要引入一些相关执法事项。比如，占道经营物品如果是熟食，会涉及与食药监相关的执法事项；如果是活体家禽家畜，会涉及与动物检疫相关的执法事项；如果是野生动物，会涉及野生动物保护法；如果利用机动车占道经营，则会涉及交管部门对机动车的执法事项。
相关执法事项的政策目标与市容管理目标的匹配程度，决定了小贩监管政策目标的冲突性的高低。很多普通的小贩问题同时夹杂着其他社会问题，小贩多重身份的组合会导致问题的复杂化。在特定的情境下，城管部门如果只按照法律法规，一味严格执法，则意味着在执法的同时还要承担连带后果。比如，如果小贩是下岗工人、残疾人、少数民族、“两劳”释放人员等特殊人群，站在社区和市政当局的视角，治理很容易触及政治问题；但对于城管部门而言，如果要考虑到弱势群体社会保障、特殊人群社会稳定的问题，就容易削减小贩监管政策的严肃性。
通常情况下，“疏堵结合”是城管部门执行小贩监管政策的普遍原则，一线城管虽然有自由裁量权，但这也意味着政策执行手段会具有模糊性。同时，政策目标与执行手段间往往会存在巨大冲突。比如，上级督办案件的政策目标极其明确、也有极大的时间压力，但这些小贩问题往往都因为容易造成执法冲突事件而比较敏感，不易使用单一的政策工具；而因自主巡查和群众投诉发现的案件，问题的显著性虽不一定高、时间压力也不一定大，一线城管有较大的自由裁量权来选择合适的政策工具，但它没有接收到明确的上级指示，因此造成政策目标冲突的可能性也是较高的。
在这个意义上，作为决策者的市政部门，往往将小贩监管政策视为一个单独的公共政策，它或属于市容管理问题，或属于无证无照经营问题，或属于机动车违停问题，不一而足。但作为执行者的城管中队，更倾向于将小贩监管政策视作一个综合性的公共治理问题，服务于哪个政策目标、采取何种政策工具，取决于对小贩问题性质的即时判断。
模糊性和冲突性是政策的两个本质属性，各类政策在模糊性与冲突性上的差异，会导致不同的政策执行过程（Matland，1995）（见表3）。
从城管执行力度的维度看，政治性执行往往通过联合整顿等运动式治理方式来实现，执行力度最高；而行政性执行以常规化的治理方式呈现，执法力度处于中间状态；象征性执行则以消极治理的方式呈现，执行力度最低。试验性执行则会根据试验的目标和条件，选择不一样的治理方式，既具有典型的选择性政策的执行特征，执行力度也具有不确定性。
政策执行的模糊性，会产生复杂的治理效应（韩志明，2018）。近些年来，中国城市的小贩治理已经从过去的强秩序模式，稳定为模糊性治理（孙志建，2014）。城管执法具有“模糊性治理”的特征，其选择哪一种政策工具和治理策略，其实是对小贩问题界定的结果，而其最明显的效应是在不同的治理模式之间转换，构成了城管执法波动现象。
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基层执法者的注意力分配机制
从城管执法过程看，政策执行波动是一种常规现象，期待政策执行保持长期均衡反而是不现实的。城管对执法等级的选择，取决于小贩问题的显著性及小贩问题的复杂性，决定了小贩治理存在一种选择机制。对于基层执法者而言，各种类型的小贩问题随处可见，如Ｂ路城管中队副队长所言：“在城管眼里，一眼望去，Ｂ路全是违规违法现象。”当然，“状况和问题是有区别的”（金登，2004：137），基层执法者并不会将所有违法违规现象都视作问题。某个特定的小贩问题之所以成为“问题”，城管之所以关注到一些问题而忽略了另一些问题，取决于问题识别机制，包括指标、事件、反馈等。
通常而言，某个特定的小贩问题引起城管的关注，并被采取相应措施，源于基层执法者对街面状况的常规性监控。Ｂ路城管中队对小贩问题的常规性监控，主要通过守点和巡查的方式，以此来发现小贩问题。只不过，守点和巡查发现的违规占道经营现象，仅仅是表明了既定问题已经存在，而问题是否重要、是否发生了变化，则只能依据特定的指标体系来作出判断。
Ａ市实行大城管考核机制，由市城管委聘请第三方对城管执法的所有工作进行考核，考核结果每月、每季度、每年进行排名。Ｂ路每个月的考核基数是问题数190个／月，每超过1个扣1分。由于“占道经营”问题易于检查，它自然而然成为第三方考核的重点。Ｂ路城管中队基本上按照第三方考核的指标、规律来对小贩问题进行日常监控。
通常情况下，如果问题数在正常范围内，且变化不大，其执法就会遵循常规。但如果反馈过来的问题总数过多，或总数无大变化，但某个片区、点位的问题数出现了异常，则会具体问题具体分析，就有可能增强对关键点位的守控、巡查。长此以往，城管中队的常规性监控也迎合了第三方考核的规律。如交通要道较之于犄角旮旯，更容易被第三方检查到，城管中队自然对交通要道上的小贩问题更为重视。
虽然指标本身就有影响，但很多时候，问题并不因为指标而自明，它需要一些事件来引起关注。在Ｂ路城管中队，指标所能反映出的问题基本上已经纳入到了常规性监控中。客观上，小贩问题总是出现在敏感空间，而这些地方也是日常守控和巡逻的关键点位——指标的变化，很可能只是促使城管强化日常监控力度而已。
但是，一旦这些指标的变化有焦点事件的“伴奏”，则小贩问题的性质就很可能发生根本转变。比如，Ｂ路Ｘ点位是卖菜小贩的聚集之地，屡禁不止，虽每次第三方考核都可从中找到问题，但Ｂ路城管中队已习以为常。2015年5月10日，当地一家媒体曝光了这个现象，区委书记明确批示“认真抓好落实整改”，分管区区长及城管局领导也作了明确指示，Ｘ点位的小贩问题因此转化成了一个媒体事件。在这个事件的推动下，Ｂ路城管中队一改常规性监控措施，对该点位进行了持续一周的执法整顿，终于将马路市场取缔。
某些时候，来自不同渠道的反馈信息也会影响基层执法单位的问题聚焦。体而言，Ｂ路城管中队有关小贩问题的信息反馈渠道主要包括了系统监控、群众投诉及官僚经验。系统监控包括第三方考核、市长热线和数字化城管平台、质检站的定期报告、各级领导的马路办公等。其中，绝大多数群众投诉会通过市长热线和数字化城管平台来反馈。
官僚经验则主要来自于带班城管及协管员，他们凭着丰富的执法经验，可大体判断某个具体小贩问题的性质。绝大多数反馈信息仅仅被当做是一种情况反映，只有少量反馈信息才会被解释成“问题”。比如，绝大多数市长热线和数字化城管平台移交的信息以及例行的评估、检查报告，仅仅是表明客观上存在的小贩问题而已，基层执法单位却并不会将注意力聚焦于此。
一些反馈信息转化成基层执法单位聚焦的问题，主要是因为：（1）反馈渠道的特殊性。很多情况下，反馈的信息内容虽不一定重要，但存在因反馈的渠道而改变问题性质的可能——如舆论发酵、领导追责有可能把普通的小贩问题转化成责任事件。市长热线及数字化城管平台的渠道重要性虽不一定高，但这一渠道的重要特征是便捷、通畅，普通小贩问题在反复投诉的情况下，很可能演变成为政府“不作为”事件。对于Ｂ路城管中队而言，反馈信息如果来自媒体公开报道、“大领导”批示及群众反复投诉，都会引起重视。（2）反馈信息内容的异常性。不管是何种渠道反馈过来的信息，如信息内容异常，如小贩的身份特殊、摊点敏感性高、经营方式夸张等，凭反馈信息即可明确定义某个具体的小贩问题非同寻常，则这些信息一般都会引起基层执法单位的重视。一些反馈信息的内容虽普通，但附带了上级行政意图，则基层执法单位也会尽力不折不扣地执行。
可见，在小贩监管政策执行过程中，小贩问题之所以成为“问题”，不仅取决于小贩问题的客观构成，还取决于基层执法者的问题识别机制。基层执法者在识别了小贩问题之后，对一些重要的问题加以关注并采取措施，而对不甚重要的问题，则可能予以忽视。这意味着，基层执法者通常会将有限的注意力非均衡地分配在各类小贩问题上。
基层执法者的注意力分配主要受两个维度的影响。第一，注意力的集中与分散。注意力意味着特定兴趣、思维的开启或阻碍，存在广度和深度之别。通常而言，某个小贩问题越是复杂、可识别度越高，就越容易引起基层执法者的兴趣，其投入的注意力的强度就越大，集中度就越高。而如果各个小贩问题都处于“常态”，基层执法者需要进行问题搜寻，注意力的范围就将扩大。
第二，注意力的持续与转移。无论是对组织或个人而言，将注意力持续指向一个对象，以及在必要的时候敏感而快速地转向一个新对象，都是一种重要能力。专注力及敏捷性是合理分配注意力的前提。但是，就基层执法者对小贩问题的聚焦状况而言，注意力的持续和转移是一对矛盾体，对某一小贩问题的持续关注愈久，就愈不可能关注新问题；而不断转移注意力，也就意味着不可能持续关注某一小贩问题。
根据集中度的高低及持续性的长短，基层执法者的注意力分配存在4种状态（见表4）。从Ｂ路城管中队的实践来看，基层执法者注意力的非均衡分配，不仅表现在其注意力会在集中、分散、转移及收缩状态间转换，还表现在基层执法者会根据小贩问题的构成及识别要素，客观上形成程度不同的问题聚焦。
（1）集中注意力，指的是注意力高度集中于某些特定的问题，在特定时间内持续关注，且充分调动主动性的状态。在Ｂ路城管中队，集中注意力具有显而易见的主观指标，即全队上下处于精神高度紧张之中，不仅加强常规性监控，而且对各项指标、事件异常敏感。一般情况下，有明显时间压力，且时间、空间及事件等情境因素较为敏感的小贩问题，Ｂ路城管中队必定会集中注意力加以解决。如果伴随着考核结果异常，或有上级的明确指示等事由，Ｂ路城管中队无论是出于主动还是被动的原因，都会对特定问题给予高度关注。
（2）分散注意力，指的是注意力同时指向多个对象，且并无哪个特定的对象获得持续而有力的关注。在Ｂ路城管中队，多数情况下并不存在异常指标，也无外在事件影响及上级指示，基层执法者通常会广泛关注各类小贩问题。某种程度上，常规性监控建立在分散注意力的基础之上，日常巡查、处理群众投诉线索，都要求对各类问题投入一定的注意力。只不过，哪怕是分散注意力状态，注意力的分配仍然是非均衡的。比如，日常巡查中对重点点位、有特殊身份的摊贩会投入更多的注意力；群众投诉的问题中，如果是反复投诉的，也会予以更多的关注。
（3）转移注意力，指的是在特定时段内，注意力在各个对象间转移，注意力虽集中，却无持续性。在注意力稀缺的情况下，转移是注意力合理分配的一种形式。具体体现在Ｂ路城管执法过程中，基层执法队员通过注意力的转移，可以将有限的注意力集中到特定的对象上。它包括两种情况：一是不同区域和点位之间的转移，确定重点监控点位；二是不同小贩问题间转移，如依据执法对象、经营项目及经营方式的不同，确定重点监控问题。
（4）收缩注意力，指的是注意力的对立面，对所有的小贩问题都表现出心不在焉的状态。无论是组织还是个人，注意力涣散既是一种自然现象，也是一种社会现象。比如，在Ｂ路城管中队，中午往往是注意力较为涣散的时段，这是因为临近换班的早班队员经过长时间的工作，其精神状态自然而然会松懈。而在组织时间上，中午时分恰是“休息”时间，内勤及正式城管队员都已下班，呼台、市长热线及数字化城管平台等常规性监控平台也一般处于静默状态。
基层执法者对小贩问题的关注，既可能源自主动关注，亦可能源于接受外部指令或受某个事件的影响而被动关注。就特定时刻的注意力分配状况而言，注意力的主动性或被动性并不重要。但是，从长时段考察，主动的注意力往往意味着集中度更高、持续性更长，被动的注意力则容易随着指令的失效及事件影响的消散而分散、转移。可见，注意力分配的不均衡，直接影响城管执行力度以及每一个执法等级的持续时间，由此塑造了有规律的波动现象。
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结论
“波动”是一种常见的物理现象，各种形式的波动的共同特征具有周期性。政策执行波动也具有类似的特征，从特定的时间和空间周期看，政策执行大体上会保持一个均衡状态（如图3所示）。首先，就政策执行模式而言，从消极执行到积极执行之间存在一个连续谱系，政策阻梗和运动式治理处于政策执行力度的两端。其次，就政策执行的性质而言，非常规的政策执行机制与常规机制之间并非泾渭分明、相互矛盾，它们往往是并存共生、相互替代的连续体。
通过对城管执法波动的观察可以发现，政策执行波动有深厚的组织和社会基础。政策执行波动的组织基础是执行者建立的兼具稳定性和灵活性的组织结构，这样的结构为执行者集中或分散治理力量提供了可能性。而其社会基础是，治理环境具有复杂性，无论是治理空间和时间，都具有不均衡性。这也就意味着执法者将根据时空特征，根据日历时间来建立合乎政策目标的工作时间表，而不同的治理活动在时间延展中便形成了政策执行波动现象。
政策执行波动是由各种治理模式的周期性形成的。从长期的趋势看，政策执行模式存在“常规”，执行力度也有“常量”。模糊性是国家治理的内在特征。尤其是在基层执法过程中，模糊性治理的特征更为显著。而在模糊性治理机制中，规则化的治理模式仅仅是常规之一，许多看似非常规的治理模式，也会周期性发生。由于治理对象和环境具有不均衡性，没有任何一种政策执行力度可以永久持续。在组织资源相对恒定的情况下，治理负荷也有一定的限度，高负荷和低负荷之间也需要切换。因此，模糊性治理机制的后果是不同治理模式需要不断切换，以便采用合理的执行力度。
政策执行波动不仅是模糊性治理机制的产物，也是注意力分配的结果。在现代社会，注意力是一种稀缺资源，注意力的配置方式在很大程度上决定着决策产生的方式，“时间”和“动员”都是其中很重要的问题（马奇，2013：18－19）。在实际政策执行过程中，治理模式的转化和执行力度的选择并不遵循循序渐进的规则，而是具有显著的间断均衡特征。原因就在于，执行者的偏好可能是稳定的，但其注意力却有不确定性。注意力的集中与分散、收缩与转移，直接决定了执行力度的选择。注意力分配并非是一个运用个人技巧或计划安排的技术问题，而是一个组织、制度甚至是社会的问题（练宏，2015）。在这个意义上，注意力的动态分配所带来的城管执法波动，并非单纯的领导艺术或技术安排的结果，而是组织运作的产物。
模糊性治理机制和注意力分配机制之间具有内在联系。注意力分配包括了三个相互关联的原则：一是聚焦原则，即决策者决策的制定取决于其关注的问题；二是情境化原则，指决策者关注什么问题以及采取的解决方案，取决于他们所处的特定情境；三是结构化配置原则，指的是决策者对情境的理解，取决于组织规则、资源及关系如何将各种问题、方案及决策者分配到具体的沟通和程序中去（Ocasio， W. ，1997）。可见，模糊性是注意力分配的“情境”，而不同的治理模式是结构化配置的依据。政策执行波动可谓是组织注意力配置系统的产物。
从政策执行波动现象的内部视角出发，我们可以重新理解公共政策执行的中国经验。政策执行波动不等于政策波动。如果说，政策制定和决策需要稳定性和持续性，那么政策执行还需要兼顾灵活性。这就意味着，兼具了稳定性和灵活性的政策执行波动具有客观必然性，也有加强的现实意义。因此，我们不能把政策执行的波动现象等同于“反常”现象。比如运动型治理，由于它具有临时性、非制度化和非专业化的特征，可谓是常规治理的“间断”机制。但运动型治理本身具有常态化特征，它虽短暂悬置、替代了科层制行政，却可随着时机和任务环境的转变而顺利回归到科层制行政的轨道，让政策执行长期保持稳定。事实上，所谓的常规和非常规，其在政策执行波动的连续谱上，很大程度上是因执行力度需要而选择的。从周期性的视角看，不同的治理模式和执行力度具有动态均衡的趋势。
迄今为止，作为一个独立行政现象的政策执行波动还是一个较新的学术话题。公共政策执行的中国经验研究，对政策执行波动中的各个“反常”现象有较为充分的阐释，也合理解释了政策执行波动存在的制度根源。本文的贡献在于，将政策执行波动操作化，观察了波动的周期、时机和幅度，解释了政策执行波动的周期性规律及其微观机制。正确认识政策执行波动现象，有利于在政策实践中实现政策统一性与差异性、稳定性与适应性、持续性与灵活性的平衡。在政策实践中，应避免将政策执行波动反常化理解，避免在常规化和规则化的导向下，摒弃各种行之有效的治理模式。
文章来源：《公共行政评论》2022年第6期，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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