我国粮食产销平衡区和主销区粮食
自给底线设定研究
摘 要
中央对粮食产销平衡区和主销区的要求是明确的、一贯的,但近年来不少省份粮食产销缺口在增加。遵循中央“共同承担起维护国家粮食安全的责任”要求,在产销平衡区和主销区设定自给底线十分必要。底线设定要把握粮食兼具一般商品和准公共物品属性的特征,权衡安全性和经济性,分品种、分用途、分区域、分城乡精细设计,确保守住区域粮食安全,兼顾腾出市场机制运行空间。测算发现,若平衡区以常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线,主销区以农村常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线,其实现自给完全有基础、有途径。一方面,要正确看待两区确保一定自给能力的含义,激发产销平衡区和主销区遏止非粮化的内生动力;另一方面,将粮食自给纳入粮食安全党政同责考核范畴,支持产销平衡区和主销区提升粮食综合生产能力,发挥自给底线对粮食生产流通能力建设的中长期指导作用。
关键词
粮食安全;产销平衡区;主销区;自给率
作者简介
普蓂喆、周琳、钟钰
中国农业科学院农业经济与发展研究所
陈萌山
中国农业科学院
近年来，粮食主销区产销缺口在增加，产销平衡区在向销区滑落，滑落趋势正在加快、滑落程度不断加深。基于人口分布的粮食自给率核算方法发现，自给率达到100％以上的省份，从2000年的17个下降到2018年的9个，再到2020年的6个。其中，粮食产销平衡区的平均自给率从2000年的90.4％降低到2020年的65.1％，除甘肃小幅上升外，其余省份均在下降；销区从2000年的51.2％下降到2020年的16.8％，一些省份的降幅甚至超过50个百分点。粮食区域供需矛盾加深，引发中央高度关注。2020年2月，习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示，强调主产区、产销平衡区和主销区要“共同承担起维护国家粮食安全的责任”。同年11月，国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》也指出，“产销平衡区和主销区要保持应有的自给率，确保粮食种植面积不减少、产能有提升、产量不下降”。2021年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调:“保证粮食安全，大家都有责任，党政同责要真正见效。要有合理布局，主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量”。粮食产销平衡区和主销区有一定的自给能力，对确保其自身粮食供应安全，缓解主产区经济社会生态压力，乃至全国粮食稳产保供至关重要。
历史经验表明，不能忽视粮食区域供需不平衡带来的风险。90年代以来，我国粮食市场分别在1993年和2003年前后经历了两轮较大波动，均是在全国范围内总量可供的前提下，因个别地区、个别品种供求失衡引发市场紧张，甚至导致全国性物价上涨。1996年东南沿海地区台海危机、1998年特大洪水和2008年冰冻灾害等历史教训都表明，有钱在关键时刻也买不到粮。粮食生产集中于主产区，不利于分散自然灾害对粮食安全的冲击风险，粮食生产压力容易导致主产区生态破坏。由于自然条件不可控性，气候变化在一定程度上加剧粮食区域供需失衡。一些主销区粮食调剂不仅来自其他省市，也依赖一部分进口，但近期国际环境复杂性、不确定性增强，突发事件影响各国粮食出口政策，增加了利用国际市场调补余缺、保障需求难度。从最早2004年《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》要求“粮食主产区要稳定并逐步增加粮食生产；主销区要保证粮食播种面积，保证必要的粮食自给率；产销平衡地区要继续稳定粮食产需平衡的局面”，到2020年新冠肺炎疫情背景下，中央直接提出主销区和产销平衡区要保证应有的自给率，再到2021年、2022年连续两年继续强调主产区、主销区、产销平衡区都要保面积、保产量。中央历来对各区域粮食自给有要求，并且在不断强化。
我国已经进入各类自然风险、社会风险和新兴风险高发阶段，更需要防范粮食安全潜在风险不断累积，避免风险在潜移默化中积重难返。因此，有必要对主销区和产销平衡区设定粮食自给率。明确自给底线不仅有利于压实主销区和产销平衡区粮食生产责任，巩固粮食供应稳定性，而且能在粮食安全党政同责的新要求下，明确考核标准，强化政策约束。从历史角度看，产销平衡区粮食自给率曾达到97.0％的高水平，主销区也达到51.2％，主销区和产销平衡区有能力实现一定程度的自给。在当前条件下，通过测算发现，若平衡区以常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，主销区以农村常住人口的稻麦口粮用途消费自给为底线，两区实现自给其实完全有基础、有途径。要正确看待让平衡区和主销区确保一定自给能力的含义，改变单纯依靠扩大面积的外延式增产观念，充分发挥自给底线对粮食生产流通能力建设的中长期指导作用，推动产销平衡区和主销区稳步、有效提升粮食保供能力。
结论与建议
中央对产销平衡区和主销区粮食稳产保供的要求，自始至终是一贯的、明确的。“产销平衡区和主销区要保持应有的自给率”，是新时期中央进一步压实地方粮食安全责任的重要举措，也是地方自身应对各类新型风险挑战的必然要求。已有研究对主销区和产销平衡区保持一定的粮食自给率有较大共识，但比较缺乏划定区域粮食自给底线的进一步讨论。
本文在把握粮食兼具一般商品和准公共物品属性的基础上，明确纳入自给底线和区域粮食安全制度设计范围内的，应是直接满足人民生存需要的粮食。克服现有研究分析口径宽泛、未体现区域差异等不足，采取逐层聚焦的分析思路，明确区域自给底线的保障范围，通过分品种，聚焦到稻谷小麦两大品种；通过分用途，聚焦到口粮基本用途；通过分区域，明确守住准公共物品生产供应底线，同时给市场机制下发挥地区比较优势留足空间；通过分城乡，在平衡区确保全部常住人口消费，在主销区确保农村常住人口消费，来形成与其他粮食政策协调配合的制度设计。据此，提出自给底线为除北京、天津、上海、西藏、新疆另设底线外，平衡区应至少满足常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给，主销区应至少满足农村常住人口的稻麦直接用于口粮用途的消费自给。
基于国家营养安全目标和近年各省粮食生产能力数据，估算了各省满足上述生产底线存在的缺口，发现重庆、广西已实现常住人口稻麦口粮用途消费自给。通过分区域逐步提高单产至全国平均水平的估算发现，很多产销平衡区和主销区可以实现甚至超越自给底线。对于部分缺口较大的省区，不能强求自给，应从长远来看持续夯实生产、强化流通保障。上述研究表明，在强化地方粮食生产、确保一定自给率上，需要强化观念认识和配套措施。
第一，正确看待产销平衡区和主销区确保一定自给能力的含义。确保一定自给，是产销平衡区和主销区维护国家粮食安全的责任担当，也是国家粮食安全战略分工的重要组成。对产销平衡区和主销区自给的要求，不意味着生产经营退回到以粮为纲，更不意味着要退林种粮、退菜种粮，要改变以往面积扩大的外延式粮食增产方式，要通过提升粮食综合生产能力稳定生产。对产销平衡区和主销区自给的要求，更不意味着全部自给、弱化流通，相反更要强调生产与流通相辅相成，通过建立更加高效迅捷的流通体系，补足产需缺口。
第二，以设定自给率激发产销平衡区和主销区遏止非粮化的内生动力。原有政策安排下，产销平衡区和主销区主要是按照中央要求保持一定的生产规模，压实粮食生产主要靠稳定基本农田、粮食生产功能区面积，动力较为不足。现在设定粮食自给目标，把自给率与生产挂钩，相当于用自身粮食的内在需要替代中央自上而下的生产要求，从“要我种粮”向“我要种粮”转变，将过去守住粮田“利他”转变为“利己”，有助于激发产销平衡区和主销区抓粮的内生动力，实现抓粮动力机制由外而内转变。地方基于自身粮食保供安全需要，根据自给需求倒推面积底线，通过稳住生产载体来守住自给底线，实现遏止耕地非粮化。
第三，把粮食自给底线纳入粮食安全党政同责考核范畴。国家粮食安全保障战略既要总领全国、统筹全局，又要根据区域经济发展程度细化地方保障战略，明确粮食安全底线。将地方粮食产销平衡区和主销区口粮自给目标，连同发展粮食生产的相应举措，纳入本地经济社会发展长期规划。在粮食安全党政同责考核范围内，纳入地方粮食自给底线目标，以此反推播种面积保底目标，确保粮食生产载体不减少。严格督办地方政府抓粮完成进度，充分体现中央粮食生产政策要求和方向。
第四，加大支持产销平衡区和主销区提升粮食综合生产能力。抓好产销平衡区和主销区粮田机耕道建设、中低产田改造、作物统防统治，补齐高标准农田建设等短板，提升基本农田、粮食生产功能区基础设施水平，提升农机化率、提高规模经营和技术服务水平。加大品种研发力度，培育适合产销平衡区和主销区自然气候条件的特色品种，加快优质品种技术集成推广，缩小与主产区的产能差异。经济发达主销区，要充分利用经济和技术优势，开展技术攻关，加快高新技术与粮食生产过程融合，使粮食生产能力与经济发展水平同步增长。
第五，发挥自给底线对粮食生产流通能力建设的中长期指导作用。设定稻麦中口粮用途的自给为底线，实质上是以目标为导向，对地方粮食生产流通能力提出了长期和动态要求。在当前生产能力下很难实现自给的省份，要根据自给目标，对生产和流通建设做出中长期规划。生产方面，中期加强农田基础设施建设、完善农业技术服务、发展社会化服务；长期加强作物育种、提升耕地质量、推出技术集成配套。流通方面，中期强化通道建设、加强产销协作、疏通流通堵点断点；长期监测粮食产需动态缺口、粮食流量流向、建立全国调度平台。
来源期刊：《农业经济问题》
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