类别：非营利组织
导言
政府机构与服务于历史上被被边缘化的社区的非营利组织之间的合同外包机制中已有的公共管理实践和组织惯例，已经系统性地造成了两者之间的权力不对称和不信任。然而，关于政府如何改革公共机构以恢复与这些重要组织的关系并建立信任的研究还相对较少。美国明尼苏达大学程远 &华盛顿大学Jodi Sandfort两位学者对此进行了深入探索。本文通过对明尼苏达州儿童－家庭二代政策网络的过程导向的归纳研究发现，政府对于其内部及服务于黑人、拉丁裔、原住民、移民或难民的非营利组织所形成了一系列策略，使他们能够创建一个新的合作基础，既改变了组织惯例，又增强了解决目前人道主义关怀体系中所存在的种族不平等问题的能力。权力并不是零和游戏。通过与非营利合作伙伴共享资源并建立信任，政府机构和非营利组织都可以获得更多权力，来推动真正的公共管理改革，并解决系统性的不平等。论文发表在公共管理类顶级期刊PAR上面。
（文献来源：Yuan (Daniel) Cheng, and Jodi Sandfort . (2023).
Trust, Power, and Organizational Routines: Exploring Government’s Intentional Tactics to Renew Relationships with Nonprofits Serving Historically Marginalized Communities. Public Administration Review, online first: 1-39.DOI:https://doi.org/10.1111/puar.13596）.
研究问题
人们逐渐认识到，公共组织需要经历重大变革来应对“政府的紧张地带”——种族平等（Gooden，2014）。虽然政府机构具有安全、稳定和可预测性，但人们对其信任程度却处于有史以来的最低水平，尤其是出于历史上处于边缘地位群体的信任（Kettl，2017；Peng和Lu，2021）。事实上，鉴于种族主义制度的历史遗留问题，政府机构和服务于历史上被边缘化群体的非营利组织之间的信任，可能是美国困难的公共管理挑战之一（Feit等人，2022；Kendi 2016；Stivers 2007）。然而，很少有研究关注于在有着种族主义制度所导致的不信任历史语境中，政府循序渐进地重建信任的方式。目前的现实情况是，许多公共管理者既要应对新自由主义遗留问题，又要面临自（由于George Floyd被谋杀和2019新冠疫情而引起的、爆发于2020年夏天的）“黑人命也是命”运动以来的的种族清算。
本研究关注干预这些机制的公共管理创新，尤其是干预种族不平等现象严重的三个人道主义关怀政策领域。在儿童福利方面，国家有权将儿童从父母身边带走并终止父母的权利。黑人和美国印第安儿童的过度代表性都有记录（儿童局，2016年；威尔斯，2011年），且在整个服务过程的每个决策点都存在种族偏见（Font 2013；Putnam Hornstein等人，2013年）。在儿童早期教育中，几乎每一项服务和成绩的测量——从发展和行为挑战的诊断到幼儿园准备程度——都存在显著的种族差异（Morgan等人，2016；Reardon和Portilla 2016；Zuckerman等人，2014）。弱势群体现金援助计划也是建立并存续与种族不平等的基础之上（Floyd等人，2021）。结果显而易见——在上述以及其他人道主义服务领域，政府并没有平等相待。
在这些人道主义服务领域，公共服务的提供一般通过与非政府服务提供者的合同外包来实现。但政府的注意力往往集中在与这些合同服务组织逐一协商委托代理关系上，忽视了外包制度更大的系统性后果(Smith，2010)。然而，对于非营利组织来说，这一“系统”的后果是显而易见的，它们既要挣扎于长期缺乏投资，又要挣扎于地方、州和国家政府制定的相互矛盾的绩效标准(Marwell和Calabrese 2015)。在实际运作中，这些行政安排更有可能产生不信任，而不是信任的公共服务伙伴关系(Kettl，2017；萨拉蒙，1995)。
在本研究中，作者们利用了一项试图解决这一挑战的独特举措，这些举措试图在州政府机构和服务于历史上被被边缘化的社区（具体来说包括黑人、拉丁裔、原住民和移民和难民社区）的非营利组织之间建立更持久、信任的关系。明尼苏达州的儿童－家庭二代政策网络试图通过整合卫生和人道主义服务，合作重新设计系统、政策和实践，以解决种族差异。这一深入、多方法研究为了解如何在这种合作倡议的早期阶段建立信任，尤其关注克服种族不平等，且使政府与服务于历史上被被边缘化的社区的非营利组织之间的关系变得更加紧张的遗留问题，提供了一个窗口。
公共管理实践和组织惯例造成和并维持权力不对称和不信任的路径
信任和权力被视为协同治理过程中组织间关系的两个关键机制。权力作为一种协同机制，强调更强大的行为者对更不强大的行为者施加控制，并减少不确定性。另一方面，信任强调善意、分担风险和双方的共同利益（Hardin，2002）。
虽然权力和信任在合作关系中可以而且经常同时发挥作用，但学者们也认为，在权力悬殊的情况下，不太可能使用和建立信任。我们在协作中更可能观察到的是合作伙伴之间的不确定性、冲突和权力滥用（Purdy，2012）。学术界对于合作伙伴如何建立和维持信任以及信任如何与权力和现有组织惯例和结构相互作用的理解存在很大差距。
政府机构和服务于历史上被被边缘化的社区的非营利组织之间的关系为说明合作关系中信任如何让位于权力提供了一个有力的案例。自从新公共管理的出现，服务合同已经主导了地方和州政府如何与非营利组织互动，特别是在人道主义服务方面。尽管非营利组织作为“第三部门，弥补了公共部门的不足(Kramer，2000)，但学者们仍质疑合同制度在政府和非营利组织之间建立真正关系的有效性，且现有的外包制度可能仍然系统性地使某些群体被边缘化。在现代福利国家中，政府经常使用普遍标准来选择顾客并做出资金决策。因此，服务于少数族裔群体的非营利组织可能没有资格申请更多政府合同和拨款资助机会。政府资金的缺乏造成了资源不足的恶性循环，进一步削弱了这些组织寻求其他公共资金机会的能力。
研究背景和政策领域
研究背景影响公共管理者所从事的活动及其意图。虽然明尼苏达州是美国一个经常被认为拥有高生活质量指标的州——高教育水平、住房拥有率和劳动力市场参与度——但它也是一个在个人和社区福祉等几乎所有指标上都存在长期且巨大的种族差异的州。为了解决所谓的“明尼苏达悖论”，该州政府在过去十年中采取了许多行动，开始解决制度内白人至上主义的遗留。在2010年代中期，各州领导人进行了有意的努力，聘请多种族的领导人进入州政府。在人道主义服务部(DHS)的儿童与家庭管理部门，产生了种族多样化的项目经理，他们被提升到权威职位，并更重视从非营利组织工作中获得的价值观和意识。
领导层的变化为推行新举措提供了机会。2016年，当全国州长协会(National Governor’s Association)呼吁合作伙伴建立儿童－家庭二代政策网络时，这些新领导者都很兴奋。越来越多的证据表明，围绕亲子关系所设计的人类服务项目能够带来长远的影响，，而现有的结构、公共政策和资金都阻碍了这些工作的公共投资(Agranoff 2014；Hasset和Austin 1997)。当苏明达拉州被选定与其他四个州一起参与国家项目时，经济援助司司长决定使用灵活的公共资金投资于对“2-Gen”项目有兴趣的地方服务组织。它是国家倡议中唯一一个投资于地方项目创新的州。
这一经历，以及其他试图理解州政府对于那些受儿童照料和亲子分离影响的少数族裔社区采取行动所留下的遗产的措施，都让州领导人相信，改革需要专注于改变政府与非营利组织关系的性质。2018年初，三名人道主义服务部领导开始计划一项更大的合作计划。他们的第一个行动步骤是承诺整合三个不同的公共资金来源：来自贫困家庭临时援助基金(TANF)、旨在创新和提高质量儿童保育与发展基金(CCDF)的联邦资金，以及专门用于减少儿童福利项目中的种族差异的州拨款。最终，七家服务于历史上边缘化社区的非营利组织和一家政府机构获得了为期五年的捐赠，作为整个2250万美元计划的一部分。这些非营利组织都由少数族裔执行主管领导，他们特别服务于明尼苏达州的黑人、拉丁裔、土著和移民或难民社区。
在该倡议的早期运作中，许多协作治理和种族平等原则都有明确的表达，例如不同利益相关者的参与和使用跨部门解决问题的团队。此外，州明确认为，要通过创建一个由不同声音组成的“学习网络”，强调直接来自家庭信息的价值，并且需要为项目赋予文化知识，来分散传统的行政权力。
数据和方法
本项研究分析使用了一个包含了多信息来源的丰富数据集。首先，调查对倡议中的当地受赠者和公共管理人员进行了深入的半结构化访谈。受助人访谈是远程进行的，与该州人道主义服务部的公共管理人员进行的访谈包括高级任命官员、项目主管和关键员工，访谈都是亲自进行的，录音并逐字转录。2019年10月至2020年3月，共对来自政府和非营利组织的领导人进行了18次采访。政府领导人（七名受访者）都是在整个组织和参与合作资助的特定公共项目中具有职位权威的人。两名受访者是参与提供便利支持的工作人员。九名受访者是项目经理或执行主管，他们代表了六名非营利受赠方（两名非营利组织的多名受访者）。
其次，我们的数据集包括50个工具包，包括变革的正式声明、用于招募潜在受助人的工具，以及用于构建受助人选择过程的资源。这使我们能够专注于那些真正使政府实践可行的内容，如提案请求、合同和监督工具。第三，大学团队成员对关键活动进行了参与式观察记录，包括与州项目主管和工作人员的内部会议，规划提案，以及对选定受助人的现场访问。还包括州工作组初次会议、网络学习会议和人员配备会议的记录，以深入了解行政上的挑战和解决方案。
最后，对所有向州政府提交议案的当地网站进行了调查，以响应提案征集。调查对象为申请机构的项目经理或执行主管。每个组织只有一名受访者。在64家申请机构中，37家机构回应了调查，回复率为58%。这项调查包括了所有申请人（那些获得和没有获得五年资助的申请人），以便我们能够评估州政府是否不成比例地选择了过去与他们有积极互动的社区合作伙伴。纳入来自社区组织的调查和访谈数据有助于我们三角测量和探索这种模式。
结果和分析
现有的公共管理做法和行政规则遗留问题如何影响信任的建立？
在这个实证案例中，合作的想法来自于这些公共管理者，正如规划会所体现的，他们意识到他们需要改变州的行政行为，以投资于由服务于历史上被被边缘化的社区的非营利组织所实施的全家庭项目。该倡议旨在将公共资金和设计服务项目结合起来，让整个家庭参与其中，而不仅仅是管理与政策中出现的“幼儿园预备状态”、“面临虐待风险”或“工作预备状态”等政策目录相一致的项目。
在尝试这一方式之前，三位主管必须建立他们的关系。他们一起工作了三年，并得到了他们的直接主管、儿童和家庭事务助理Niaya的明确支持。在回想这项工作的启动时，她指出，最初，她对该项目的总体问题是技术性的，符合该机构的规范，即我们能否满足所有法定要求？我们能在不诉诸立法的情况下调整合同流程吗？然而，当Niaya进一步思考时，她意识到这为该机构提供了一个重要的学习机会。在她心目中，这“就像点了一把火，看着它会在其他地方燃烧起来。”她利用自己的职位权威，成为了这项工作的大使，同事负责向州长和副州长介绍儿童－家庭二代政策网络。有了这些支持，三位主管启动了规划活动，其中包括起草非营利组织的提案请求，制定拨款审查程序，以及建立内部跨部门工作组以与每个工作点相联络。他们还一致认为，一旦选定受助人，将与整个网络举行季度会议，以便分享见解，并揭示关于系统障碍的重要发现。这些策略与国家机构内部的传统做法背道而驰，潜在的立法监督巩固了一种规避风险、强化项目结构的行政氛围。谈起这项计划的启动，Jerry指出，这是他在该机构工作的7年里唯一一次尝试这样的跨部门合作，但对他来说，挖掘为有色人种社区服务的非营利组织的知识以改变州级行政和政策的潜在价值非常明确。然而，每位主管都需要承担风险。
这种对彼此的承诺是随着时间的推移而产生的。如果有人主办了一系列聆听会后，其他的人都来了。他们在走廊里谈论自己对种族平等的承诺，以及对现有制度的不满，建立了他们的人际信任。这些围绕着他们的身份和在州政府内部以不同方式工作的共同承诺而形成的人际关系，对于推进行政实践的变化非常重要。
当这些做法和规则被改变时发生了什么？
这些公共管理改革是难以实现的。尽管主管们致力于这项工作，但部门内的计划职责始终需要推动力，例如，实施一项新的儿童福利联邦法律、开发新的技术工具以改善儿童保育提供者的报告，以及提出新的政策以在新冠疫情期间更快地获得食物和儿童保育援助。这种类型的工作被视为每个部门的“核心”，因此高级管理人员很少有时间专注于他们核心愿景的持续学习和战略制定。这一现实经常限制三位主管之间的合作活动。
虽然主管们可以依靠他们的关系来推动他们解决共同理解的破裂，但员工们之前并没有工作关系。许多人对这种工作方式并不熟悉。虽然合作是目标，但跨部门的倡议要求员工根据这个更大的“图景”目标调整他们的角色和实践。这项合作计划的大部分任务，即申请审查过程、第一年在现场为项目设计提供支持，甚至召集受助人网络，促使工作人员在编写规则和监督合同的传统角色之外发挥作用。就个人而言，他们需要克服犹豫不决的状态，在没有明确方向的情况下与这些新的社区伙伴建立真正的关系。
然而，主管们的合作愿景也促使他们实施了其他新策略，试图与服务黑人、拉丁裔、土著、移民或难民社区的组织建立不同的关系。例如，他们指派具有相同种族身份的州工作人员在整整五年的时间里与现场团队一起工作。通过这种方式，他们希望使官僚机构个性化，并向地方机构保证关系的建立是非常具体的。他们还投资于大学的改善和评估支持，以确保合作实践将成为网络的基石。各州的项目经理向辅导员和设计师学习新工具，培养新技能。大学教师指导州管理者如何吸取这些教训，并在州机构内磨练他们的变革战略。他们还推动了传统的监测标准，使监测点和国家之间能够相互学习，以取代纯粹的官僚问责制。
非营利申请资助者最初的反应如何？
从申请资金的非营利组织角度来看，这些州内活动中的大多数是看不见的。他们所能看到的是时间线，他们只能看到州政府的时间线，且是延迟于实际进程的。在正式发布征求建议书之前的六个月前，已经有了该倡议非正式的相关信息，但征求建议书的发布却不明所以地推迟了。
在对申请人的调查中(64名资助申请人中有37名受访者)，绝大多数人指出，他们申请的动机是解决社区中的不平等现象，并进一步与其他当地合作伙伴整合服务。他们迅速采取行动，因为当请求最终发布时，只有五周的时间来制定提案，指示要求申请人分配工作人员，记录与其他当地社区机构的合作关系，并制定详细的预算，还需要详细的文件，包括承诺书和其他行政表格。五分之四的受访者指出，筹集这笔赠款需要“大量工作”；30%的人报告说，他们花了40多个小时来完成。这些行政延误和随后更紧张的日程损害了社区合作伙伴对该机构的信任度。超过一半(54%)的受访者认为，选拔过程中的时间延误给他们所在组织的决策带来了负担。绝大多数人(73%)觉得他们没有及时收到有关评选的最新消息。大多数受访者不认为DHS“知道自己在做什么”或“对社区面临的问题有深入的了解”。大多数受访者也认为DHS在做决定时没有考虑到受让人的利益。总的来说，对申请人的调查表明，尽管他们已经为申请资金付出了努力，但他们对DHS的信任度很低。与受助人的深度访谈进一步阐述了这些初始情况。一些受助人对州机构的评价较高，并强调在选择过程中所表现出的真正努力和建立的人际关系。
对于服务于黑人、拉丁裔、土著和移民（难民）社区的非营利组织，信任是随着时间的推移而建立的吗？
为了克服这一遗留问题，并将“学习网络”的理念付诸实践，该倡议将所有受助组织、主管和州工作人员以及评估小组都纳入季度会议。在第一次会议上，为了让真正的合作伙伴参与这项工作，他们承诺“创建一个新的配套条件”，并帮助当地合作伙伴“设计满足家庭需求的结构”，以解决黑人、拉丁裔、土著和移民（难民）家庭与该系统互动的负面结果。他们致力于相互学习，并能认识到，社区往往有解决方案，他们希望“每个人都能努力确定自己能做什么”，将经验教训应用到系统变革中。
每一次全网会议的参与性都很高，主要为人们提供共同学习的经验。例如，在第一次会议上，与会者需要逐个演讲来描述工作，包括各自如何将家庭的生活经验集中到政策和项目设计或交付中。在第二次会议上，他们采用了同行学习的方式，让人们提出他们最感兴趣的讨论话题：制定“一揽子租赁”战略以帮助家庭获得住房；与当地利益相关者或家庭组成的核心团队进行第一年项目设计工作的技巧；探讨在程序设计基础上对家庭的假设。这些精心设计的共同定义问题和共同制定解决方案的参与性过程表明，州政府承诺与为黑人、拉丁裔、土著和移民（难民）社区服务的非营利组织分享权力。这些非营利组织不再仅仅是政府实施政府定义和范围的服务的工具。
总体而言，所有社区伙伴都对与各部门主管、职员及其他受助者的互动表示赞赏。参与性活动建立了人与人之间的信任，他们的信心也都逐渐增加，认为DHS在进行这项制度改革方面是真诚的。
解读
本研究的数据来自明尼苏达州儿童－家庭二代政策网络的早期发展，记录了州政府的领导人如何通过改变现有的公共管理程序和结构逐渐建立信任。研究结果说明了调查结果部分中描述的策略，说明了在这个案例中发生了什么以及结果是什么。鉴于历史上的权力差距和不信任的遗留问题，本文认为为了变革目前加深公共管理制度性不平等的合同外包机制，所需要的努力是非常多的。我们的分析显示，信任是对抗这种系统性不平等结构的关键资源。立足于这个案例的经验现实，总结了公共管理者在试图与服务于黑人、拉丁裔、土著和移民（难民）家庭的非营利组织建立信任时所采取的策略以及结果。策略都是相互串联的，在信任建立的正确行动之后，才会有下一个行动。整个过程无法预测或计划。领导者和员工要观察其在复杂的社会系统中最初的行动及其结果，才会出现下一步行动。
分析显示，信任有助于将现有的组织惯例转变为变革的来源，并为新的组织惯例和结构的发展创造机会。通过与服务于历史上被边缘化的社区的非营利组织共享资源和建立信任，政府机构和非营利组织共同获得了更大的权力，进行真正的公共管理改革，来解决系统性的不平等问题。信任、权力和组织惯例之间的相互作用是理解政府机构如何与该类非营利组织恢复关系的关键。
信任、组织惯例和官僚变革
与“官僚阴影下的网络化”（McGuire和Agranoff，2010）的隐喻一致，分析揭示了公共管理向协同治理的变革是在现有等级、结构和惯例的网络中发生的。在这一特定的公共管理改革过程中，主管和项目负责人反复指出，他们反对僵化的行政结构。尽管主管们致力于实现这一愿景，但在其领导下工作的员工仍不愿偏离常规。建立这一合作治理倡议的过程中的每一步都需要那些拥有正式权力的人和为他们工作的人坚持不懈地采取勇敢的行动。
公共管理者必须做出许多常规决定，例如，如何组织会议、邀请谁以及如何以符合建立信任目标的方式利用公共官僚机构的工具。虽然这些决定通常看起来很普通或微不足道，但每一项都可能建立或耗尽对倡议的总体信任。它们是为黑人、拉丁裔、原住民和移民（难民）社区的非营利组织在与州政府的日常互动中观察和体验的有形方式。根据Feldman和Rafaeli(2002)所描述的理论框架，新的活动使公共管理人员和员工能够建立新的联系和共同理解，从而从内部激活公共管理改革。
随着新的组织惯例的建立，建立信任的周期继续演变，并促进更持久的公共管理改革。网络研讨会的新技术，与申请人和选定的受资助者更公开交流的实践，州和非营利组织可以共同学习的聚会——这些新的组织实践为政府和非营利组织之间建立信任创造了机会，也为问责制提供了新的资源和体制基础。信任不能取代结构和惯例。相反，这两种力量相互促进和强化。这些制度创新，加上在这些过程中建立的人际信任，使非营利组织对政府产生了足够程度的制度信任，使其能够参与到这场公共管理改革中来。反过来，非营利组织参与这一改革，进一步使建立信任的循环得以运行。
公共管理改革过程中信任和权力的运作
在大多数人道主义服务部门，每个部门根据其发布的合同的形式和内容与非营利组织有着独立的关系。这种行政安排使得启动和实施面向系统的变革变得困难。正如本项目开始时制定的变革理论文件所指出的那样，“当前的系统是事务性的，而不是适应性、变革性和创新性的。”在这项主要由不同种族的公共管理者领导的倡议中，他们的合作愿景特别大胆，因为他们希望发展真正的合作。为了实现这一愿景，他们需要在自己之间以及与服务于黑人、拉丁裔、原住民和移民（难民）社区的非营利组织之间建立信任。他们还需要建立最初分散在公共官僚机构内部和整个社区的权力。图3说明了在这种情况下，DHS主管之间以及政府和非营利组织之间如何建立信任，从而逐步建立权力。这一进程使他们能够开始集体解决人道主义服务中的种族不平等问题。在归纳数据分析中，我们特别注意到建立信任的三个阶段：在主管之间；在政府和赠款申请人之间；以及在政府和为黑人、拉丁裔、土著和移民（难民）社区服务的非营利捐赠者之间。每个阶段都为后续行动建立了力量和资源。
在公共管理改革中，信任的建立和权力的分享发生在不同层次的合作中。三位主管在官僚机构内部开展了合作，以建立更大的权力，这对于动摇相关提案和实地访问的现有机构惯例是必要的。随着这些非营利组织的领导者和公共管理者建立更多的信任，他们共同建立和共享了更多的权力和资源，来解决系统性的种族差异。然而，在整个过程中，公共和非营利组织领导者也意识到，他们会遇到一些不容易改变的障碍。
讨论与结论
在新冠疫情的压力下，社会不平等变得更加突出，公共管理者的首要任务应该是进行真正的公共管理改革，以更好地服务于历史上被边缘化的社区。这项研究提高了我们对政府和非营利组织之间如何在原本不信任的基础上建立信任的理解。它还促进了对不同层级的人道主义部门如何在官僚机构和公共服务提供系统中产生变化的概念和实践理解。我们的分析强调，在公共管理改革之初，个人身份、组织惯例、人际信任、制度信任和权力之间存在复杂的相互依存关系。信任必须建立在不同层次的协作之上。
同所有研究一样，一些重要的背景因素会影响对这些结果的解释。首先，虽然政府与服务于历史上被边缘化的社区的非营利组织之间建立长期信任的重要性，但本研究只能跟踪时间还不到两年的倡议。由于疫情，数据收集工作不幸中断。虽然确实记录了合作的前期和开始阶段，但更长的时间范围才能描绘出更完整的图象。其次，明尼苏达州和由公共服务部领导的这项倡议确实是一个特例。George Floyd谋杀案将明尼苏达州推向了种族公正的中心，在该州内部有进行这些公共管理改革的强烈动力。此外，一些来自历史上被边缘化的背景的管理人员能够担任DHS关键领导职位。其他州可能没有这样的资源和动力来进行类似的公共管理改革，而使这些改革更具挑战性。
然而，这项研究展示了一个有前景的途径，即可以与服务于历史上被边缘化的社区的非营利组织重新建立关系，并解决系统性的不平等问题。要开始解决这些难题，公共管理者需要注意其组织的种族化遗留问题。他们需要将以社区为基础的非营利组织，特别是那些服务于历史上被边缘化的社区的组织，置于州的行动工具或代理之外，并系统地让它们参与公共服务如何规划、设计和分配的关键决策。他们还必须承认自己的身份在评估和挑战传统官僚权威形式方面的重要性。有了这种认识，必须仔细考虑建立协作行动和挑战组织内部以及组织之间现有惯例的战略和战术。这种缓慢而艰苦的工作是建立和加强信任所需要的。当信任存在时，它就会成为帮助改变结构性状况的资源。在这种情况下，有意的行动向这些社区传达了州正在进入一个变化过程的信息，反过来，有助于说服这些社区领导者可以信任政府。信任不是自动产生的，它需要努力去争取。
转自：“治理学术”微信公众号
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