以下文章来源于新闻与写作 ，作者张志安 冉桢
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近年来，随着互联网平台向纵深发展，诸多问题正在凸显，平台治理成为全球各国均面临的具有挑战性的议题。美国、欧盟和中国的互联网政策及平台治理逻辑各有差异，中国建立的既走向海外又相对区隔的互联网平台生态在发展和安全之间保持较好平衡，其治理实践背后的核心理念值得分析。
本文对1994年—2022年间中国互联网发展的政策变迁进行梳理，并进一步聚焦分析了中国互联网平台治理的核心理念与内在逻辑。研究发现，中国的互联网政策总体可划分为四个阶段：推动数字基础设施建设的政府主导阶段、兼顾产业扶持与行政控制的专项治理阶段、以内容治理为核心的强化监管阶段、以数字经济和平台治理为重心的监管统合阶段。在近三十年的时间里，国家始终是中国互联网产业发展的关键力量，且在不同的发展阶段扮演着不同角色。与西方国家基于国家与社会相分离、互联网治理的多利益攸关方模式不同，中国的市场与社会都是改革开放后在国家推动下发展壮大的。本文尝试将此实践背后的逻辑和理念概括为“发展实用主义”，它具有国家主导互联网发展、实用主义政策取向、政治与经济严宽并进三个特点。
一、引言
互联网的普及与发展改变了世界各国的政治、经济、文化与社会生活。据国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2021年）》显示，截至2021年底中国数字经济规模为45.5万亿元，占国内生产总值比重达39.8%。数字经济将会成为中国经济的半壁江山与主要增长点。与经济贡献相对应，以互联网平台为核心的数字治理体系与治理能力也成为国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。
作为国家治理体系与治理能力在网络空间的体现，互联网治理已经深度嵌入“国家-市场-社会”的多重互动关系中。伴随中国在全球网络治理领域的重要性和话语权提升，从全球网络传播秩序的重塑、多元治理模式的比较出发，对中国互联网规制政策和平台治理的研究也成为网络治理领域的热点议题。不过，国际学术界的不少研究将中国互联网治理视为一个相对封闭乃至“专断”的政策暗箱，这种价值偏见和学术观点无助于客观、全面、深入的理解中国互联网治理。
学者 Terry Flew 认为，历经四十余年的普及发展，全球互联网治理已经历了开放式互联网（1990-2005）、平台式互联网（2005-2020）与强监管互联网（2020迄今）三个阶段。“国家的回归”（Return of the State）成为当下全球互联网治理的显著特征。对于中国互联网治理而言，尽管国家从未缺席，但这并不意味着其互联网治理模式是全能主义的，也不意味着国家与互联网企业间的关系是固定不变的。尽管存在防火墙与审查制度等政治规制因素，中国互联网产业仍在全球互联网资本流动和产业版图中获得高速增长、体现创新能力。
作为发展型国家，中国互联网产业取得今天的成就，除了资本输入、技术学习与市场激励等传统因素，国家利用政策工具所创设的发展条件也发挥了极其重要的影响。对中国互联网治理政策以及中国参与世界数字资本主义体系的过程进行历时态考察，有助于我们理解中国数字社会的生成与发展，以及政府主导下互联网治理政策的行为逻辑。本文通过分析中国互联网政策的变迁历程，阐述中国互联网与平台治理的核心理念及内在逻辑，以期为理解中国互联网的发展演化提供更为深入的理念洞察。
二、中国互联网政策与治理变迁的四个阶段
自1994年正式接入国际互联网以来，中国互联网行业发展历经多阶段演变。有学者将这个过程划分为门户新闻、搜索引擎、社交媒体与智能算法四个阶段。还有学者按照主导因素的不同，将中国互联网发展划分为内容传播与搜索的web1.0时代、个体创造与群体协作的web2.0时代、由智能算法与物联网主导的web3.0阶段。本文则以国家不同时期的政策目标为依据，将中国互联网治理划分为推动数字基础设施建设的政府主导阶段、产业扶持与行政控制兼顾的专项治理阶段、以内容治理为核心的强化监管阶段、以数字经济和平台治理为重心的监管统合阶段。在近三十年的发展与治理进程中，国家的角色在不断变化，国家与互联网平台企业之间的关系也随着政策目标的调整而处于动态变化中。
（一）政府主导下的数字基础设施建设阶段（1994-2000年）
改革开放初期，互联网被视作为国民经济提供技术支撑的海外先进技术，是实现“现代化”的重要工具。但与美国等发达国家相比，中国作为发展中国家，在互联网发展方面存在两个现实问题：第一，数字基础设施建设水平较低，网络普及与覆盖率低，上网资费高昂；第二，跨国科技公司的轻资产商业模式，有利于其在发展中国家无需大量投资也可以迅速占领市场。针对这两个问题，中国政府对互联网产业总体上秉持“先发展后监管”的宽松型政策，积极推动数字基础设施建设，吸引海外资本以培育和扩大互联网市场。
推动数字基础设施方面，20世纪90年代的中国市场尚未释放出互联网使用的迫切需求，也还无力推动宽带等网络基础设施建设，这项工作只能由国家来完成。受美国电信业改革启发，1994年中国政府对原邮电部进行拆分，并成立了新国企中国联通。后经后续多轮拆分重组，最终形成中国电信、中国移动与中国联通三大电信运营商。此举既实现了通过市场化方式激励国有电信企业开展大规模数字基础设施建设，同时确保了国家对电信产业的控制权。
1996年，国务院颁布了《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，原经贸部成立中国国际电子商务中心，公用计算机互联网（CHINANET）全国骨干网建成并正式开通，全国范围的公用计算机互联网络开始提供服务。这些举措推动了中国数字基础设施建设，使中国在2010年成为世界上拥有最多网民且移动宽带资费处于世界较低水平的数字大国。⑩此外，针对本土互联网企业的融资需求，中国也对来自西方国家的互联网风险投资予以欢迎和包容，使新浪、搜狐、网易等一批本土互联网企业得以创立和发展。
这个时期，中国初步建立起了互联网治理的行政结构。1994年，中国成立国家信息化专家组，发挥辅助领导层的决策咨询作用。1996年，根据同年颁布的《计算机国际联网暂行规定》，中国成立了国务院信息化领导小组。1998年，中国对电子工业部与邮电部进行合并，成立信息产业部，对电信与互联网市场负责监管。2000 年，国务院新闻办公室成立网络新闻宣传管理局，协调全国互联网新闻宣传工作。由于本土互联网企业尚处于发展初期，网民数量规模有限，市场与社会的互联网治理的参与意识尚未激发，政府是这个时期唯一的治理主体。此外，由于缺乏可资借鉴的治理经验，此时期的治理模式仍然沿袭传统，具有高度的行政主导特点。
（二） 产业扶持与内容治理兼顾的专项治理阶段（2000-2012年）
进入新千禧年，随着数字基础设施的初步完善与社会网络需求的充分释放，中国互联网也进入了稳定发展的新阶段。一方面，互联网产业发展逐步多元化，其商业模式从普及初期的即时通讯等逐步扩展到社交、购物、支付、搜索等多种领域；另一方面，互联网逐步介入乃至重构了公共生活，技术进步使得不同阶层、不同类型的网民得以形成线上网络社群，并构筑起更活跃表达、参与和交流的网络空间。互联网对经济社会的发展起到了引领作用，技术赋权则进一步加剧了网络社会的分化，使政府绝对主导地位的一元化治理模式受到冲击。作为回应，国家也对互联网政策进行了相应调整。在继续支持本土互联网企业发展，发挥其经济与社会引领作用的同时，国家也开始积极控制互联网内容生态，以维系政治与社会稳定。这一时期，国家推动互联网产业快速发展的基本目标并未发生根本变化，但稳定与安全开始被逐渐纳入政策的重要考量。
此外，为了兑现加入世界贸易组织后向外资开放各产业的承诺，中国放开了外资对不涉及意识形态的互联网领域的投资许可。2001年国务院颁布《外商投资电信企业管理规定》，允许外资投资电信企业，经营电信业务。2005年国务院又颁布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，允许外商投资文化传媒领域。不过，2007年，商务部颁布《外商投资产业指导目录》，禁止外商投资新闻网站、互联网内容供应与服务经营的产业。由于国家在互联网企业所有权方面对外商有严格限制，互联网行业演化出“可变利益实体”（即VIE）的股权结构，兼顾了所有权由中国企业法人所有与外商的收益诉求。在VIE股权结构下，新浪、百度等互联网企业得以赴境外上市。
中国对外商投资互联网行业的限制为本土企业的发展构筑了护城河，该限制与国家关于内容版权的偏向性政策一起，促使新闻、音乐、游戏等聚焦文化产业的本土互联网企业快速成长起来。以新闻内容版权为例，在中国互联网发展早期，门户网站等早期互联网企业高度依赖转载媒体内容来获取流量与广告收入。2000年，最高人民法院出台《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件使用法律若干问题的解释》，允许门户网站等根据规定对媒体内容进行摘编转载。音乐与游戏产业也存在类似情况。本土互联网企业以配合内容审查等举措建立和强化合法性，并以此换取国家的包容性政策空间，国家的网络主权与企业的商业利益之间取得了平衡。但这一独特关系并不适用于外国互联网公司，谷歌因难以满足监管中国内容监管要求最终退出中国市场即为例证。
此时期中国进一步完善了互联网治理的制度与结构体系，逐步形成了“九龙治水”的互联网治理模式。从行政权力的集中程度与部门分配来看，“九龙治水”实质就是治理权力分散于多个部门的、以问题为导向的去中心化的碎片化治理体系。这一治理体系在问题解决的时效性与精准性方面具有优势，但弱化了互联网治理的制度化建设，还同时造成了监管过程的部门权责分配重叠与部分监管领域的空白。这也为后续中国互联网政策的重大转变埋下了伏笔。此外，市场与社会参与网络治理也初步显现，由互联网公司为主要构成的中国互联网协会开始建立中国互联网产业的自律规则，普通网民则通过国家设立的互联网不良信息举报中心有限参与网络内容治理。
（三）以内容治理为重点的强化监管阶段（2013-2020年）
2013年中国已建成全球最大信息传播网络，互联网用户数量与电子商务规模均居全球首位。与1994年互联网发展初期不同，这一阶段的中国互联网治理更多面临治理效能的问题。在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平总书记指出，“面对互联网技术和应用飞速发展，现行管理体制存在明显弊端，主要是多头管理、职能交叉、权责不一、效率不高。随着互联网媒体属性越来越强，网上媒体管理和产业管理远远跟不上形势发展变化。”为此，党的十八大后国家的互联网政策发生了由包容发展的专项治理阶段转向以内容为中心的强监管阶段。边监管边发展，而非先发展后监管，成为了监管统合型政策区别于包容发展型政策的主要特征。网络内容作为治理经验与资源最集中的治理领域，成为这一时期强监管政策聚焦的重点。
在中国的政治话语体系中，未经审查的网络内容往往与社会稳定和意识形态安全相联系，互联网平台也被视为带有阵地色彩、具有舆论斗争属性的重要场域：“宣传思想部门承担着十分重要的职责，必须守土有责、守土负责、守土尽责。”在内容治理领域，国家相继出台了《互联网出版管理规定》（2016）、《互联网新闻信息服务管理规定》（2017）等行政规章，以及《互联网信息内容生态治理规定》（2020）与《互联网信息服务算法推荐管理规定》（2022）等包含事前、事中与事后监管的规范性文件。借助这些政策文件，国家在网络内容治理领域对互联网平台实现了“穿透式监管”，政府在平台治理过程中的信息劣势得到扭转，数字社会生产中组织生产与控制权力一定程度上回归监管部门。历经十年的持续性治理，“整个社会意识形态领域形势发生全局性、根本性转变”。
这一时期，平台企业的市场治理作用也在行政压力与行业竞争等因素的作用下得到发挥。在网络内容治理的制度安排与运作实践中，平台企业承担着主体责任，要对平台上的网络内容安全负主责。面对国家加强网络内容治理的各项政策，平台企业不断提升内容审核和智能把关能力，也有意识地调整算法推荐机制，助力主流价值观传播。内容审核与把关方面，平台建立“机器＋人工”的内容审核机制，形成了包含则包括沉帖、删除、禁言、封号与内容转移等多种形式的内容治理实践。算法推荐机制完善方面，各大平台通过调整内容推荐算法，给予专业媒体流量倾斜，在商业利益之外为主流价值观内容传播让渡了可见性，提升了政策发布、重大时政等正面权威内容对网民的触达面与覆盖面。
（四）以数字经济和平台治理为重心的监管统合阶段（2020年迄今）
随着互联网平台成为互联网公司的主流组织形式以及少数超级平台的基础设施化，互联网治理也从内容逐渐扩展到数字经济领域，在内容治理基础上显著强化市场治理和数据治理。以数字经济为核心的互联网治理主要由平台反垄断与数据治理构成。虽然平台垄断是一个规模经济、网络效应、商业模式、算法与数据排他性占有等多因素共同发挥作用的自然过程，但平台扩张过程中所暴露出的“二选一”“大数据杀熟”等问题，破坏了数字市场的竞争规则，抑制了市场创新动力。最重要的是，平台垄断还对作为国家能力重要组成部分的市场干预与调节的基础权力形成了一定的挑战。
市场治理方面，平台反垄断政策快速完善。2020年12月中共中央政治局会议首次提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，并在随后的中央经济工作会议上重申。“防止资本无序扩张”构成了数字经济治理的观念基础，并引发了针对平台企业的反垄断合规监管风暴。2021年，国家相继出台《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》《中华人民共和国反垄断法（修正草案）》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》等法律法规，并挂牌成立国家反垄断局，对阿里巴巴、美团等头部互联网企业“二选一”与非法经营集中等行为进行了行政处罚。
数据治理方面，保护个人数据安全、规范跨境数据流动是关键。随着数据作为战略资源的地位愈发显著，基于平台用户行为数据的确权、开放与跨境安全成为了数字经济健康发展亟待解决的问题。基础框架搭建方面，《网络安全法》《数据安全法》与《个人信息保护法》各有侧重，共同构成了数据保护与治理领域的基础性法律。以这三部法律为上位法，针对数据治理中存在的突出问题，国家还出台了一系列细则与规定，查处了一批数据违规案件，对滴滴等企业进行了行政处罚。
与内容治理一样，市场与社会参与在以数字经济为核心的网络治理领域也得到了充分体现。与其它互联网主体相比，互联网企业具有技术与数据优势，是否积极履行企业社会责任在监管统合型的政策语境中已成为关乎企业生存发展的重要因素。一方面，《网络安全法》法律法规对互联网企业的主体责任做出了详细规定。另一方面，凭借自身的技术与数据优势，互联网企业也深度参与了数字政府、一带一路、学习强国等国家重大项目建设，互联网平台以强化社会价值的方式深度嵌入国家治理体系中。社会组织也开始以促进行业自律或协助政府打击网络犯罪等方式参与网络治理。国家、市场与社会一起构筑了一个多元行动者共栖的治理场域，三者间形成了一种国家主导的“非对称依存”关系。这其中，国家与市场具有发展与合法性的共同目标追求，在互联网治理的政策目标与实践逻辑方面具有亲和性。网民与其他非官方背景的普通社会组织的治理参与水平与组织程度则处于初级阶段，与互联网平台乃至国家间的关系存在一定的张力。
三、发展实用主义：互联网政策变迁逻辑与治理理念
上述分析可见，在近三十年的时间里，国家始终是中国互联网产业发展的关键力量，且在不同的发展阶段扮演着不同角色。与西方国家基于国家与社会相分离、互联网治理的多利益攸关方模式不同，中国的市场与社会都是改革开放后在国家推动下发展壮大的。加之强大的国家能力和全能主义的政治传统，国家在互联网治理中始终处于主导地位，市场与社会则对国家都存在一定的依附关系。作为全球范围内发展中国家的代表，中国互联网治理的政策变迁并不是政府针对平台基础设施化的应激式回应，而是一种建立在深厚政治传统上的理性实践。本文尝试将此实践背后的逻辑和理念概括为“发展实用主义”，它具有国家主导互联网发展、实用主义政策取向、政治与经济严宽并进三个特点。
其一，国家主导互联网发展。回顾中国互联网的政策变迁，国家一直扮演着规划者、组织者、监管者与倡导者的多重角色。国家对互联网发展的主导性体现在三方面：对互联网主权的强调、互联网政策场域的封闭性以及在治理体系中的超然地位。
中国是网络主权论的提出者与捍卫者，对互联网主权的坚持是中国参与互联网国际交流与合作的基础。在互联网普及发展初期，中国对数字基础设施建设的积极推进，对外国互联网企业的限制以及对本国互联网企业与产业的保护，都是以网络主权为基础的包含技术独立、设施安全、经济社会发展与国际竞争等多重目标的政策安排。党的十八大后，中国明确提出了“互联网主权”的概念，并不断从组织、制度与机制层面完善互联网治理体系，这是中国在互联网治理体系和模式领域为促进尊重全球差异和国情特点提供的重要概念。
作为国家主导的落地实践，中国互联网的政策场域则是相对封闭的，主要存在于党政机构系统。纵观近三十年的互联网治理的机构变化，尽管存在权力的集中与转移，但其仍集中于宏观政治系统之内，这决定了中国互联网政策的变迁注定是自上而下逻辑所主导的。就治理体系而言，虽然市场与社会的作用得到了一定程度的承认与强调，但与国家的关系并不对等。国家与其他行动者在地位与功能上具有质的区别，在治理实践中，国家作为兼具权威与资源的指导者引领其他行动者的实践。
其二，中国的互联网政策变迁表现出高度的实用主义取向。这种取向建立在中国对互联网产业发展的双重属性的认识基础之上：一方面，互联网对社会运作效率与商业模式创新的积极影响应当被保护与利用起来；另一方面，互联网对社会价值观与权力组织结构的冲击必须依靠更有效的治理来解决。
在互联网发展初期，这种实用主义体现在对数字基础设施建设与国际合作不予过多干预，以及对新兴技术的积极采纳应用上。社会主义市场经济加快推进的初期，只有引进和吸收国外先进技术和资本，才能够快速发展数字经济，实现现代化的发展目标。互联网不仅是一种前沿的技术，也是经济发展的重要支持。当互联网发展逐渐成熟，这种实用性则体现在重点领域问题的专项治理、运动式治理等策略性使用上。当一个与互联网有关的问题持续发酵并引发社会广泛关注，开展治理行动的政治机会结构就得以生成，并成功进入政府的决策暗箱。治理行动的策略性使用使国家在与平台企业的互动中占据了调节双方关系的主动权，并在一定程度上改变了互联网平台企业的话语型构与组织行为。
其三，政治与经济严宽并进。从中国互联网规制的总体政策看，国家在经济上是鼓励开放的，但在政治上又是相对审慎的，这一政策张力贯穿中国互联网政策变迁的始终，并突出体现在对与意识形态有关的互联网信息服务的行政许可审批制度以及网络内容审查方面。如前文所述，新闻、音乐、游戏等互联网信息服务的行政审批许可制度，具有维护意识形态安全与保护本土企业发展的双重功能。中国本土互联网企业的快速发展，既有自身商业模式创新与技术进步的助力，一定程度上也是作为事前管理的行政许可审批对外资互联网企业设置市场准入门槛，从而使本土互联网企业获得保护性发展的后果。
网络内容审查也具有相似的逻辑。由于国家在内容审查方面并不具备技术优势，相关工作主要由平台企业履行主体责任的方式展开。尽管内容审查对于传播生态与政治社会秩序维系具有重要意义，但相关行动的法理边界并未得到充分讨论。这可能导致平台在开展审查行动时出现政策执行偏差，并加剧国家政治沟通与公众政治表达间的裂痕与冲突，对传播生态的健康发展造成不利影响。
总之，虽然经济保持增长和数字产业的发展是国家长期追求的目标，但经济上相对开放、政治上相对稳健之间的张力使得“发展实用主义”成为中国互联网政策变迁的内在逻辑和主导理念。就这一概念的构成要件来说，确保党对政治权力的绝对领导，实现党长期执政的目标是根本，这决定了国家对互联网发展的主导动力机制，以及互联网治理中政治较严格、经济较宽松区隔；“发展”与“安全”作为互联网政策的基本维度，国家对两者的选择与偏好成为实用性的表征；国家权力的下放与回收，国家机构的建立与重组，以及政策执行的严格与变通，则成为观察国家政策偏向的具体指标。
在互联网普及发展初期，中国亟需互联网作为助推国民经济发展的技术支撑和积极动力。为了实现互联网产业的跨越式发展，中国凭借强大的国家能力，推进数字基础设施建设，培育与壮大了互联网市场，并运用灵活的产业政策推动了本土企业的发展。当互联网发展到互联网平台主导的数字社会阶段，国家又出于维系政治与社会稳定的需要，在积极吸纳数字技术、保持数字经济增长的同时对平台企业予以严格统合监管。在“发展”与“安全”关系的摇摆和平衡中，国家以实用主义的取向探索出扎根中国语境、具有中国特色的互联网治理政策模式。
四、结论与讨论
随着平台成为数字社会的基本组织形式以及少数超级平台的基础设施化，平台治理成为了全球共同关心的重要议题。但与美国的国家-市场关系以及平台治理模式不同，中国的互联网平台与国家间是一种“非对称相互依赖”的关系：一方面；国家通过平台的技术助力与对平台的强势监管，统筹了发展与安全的双重政策需求；另一方面，平台通过积极履行企业社会责任构建自身合法性，服务自身商业利益与普遍社会价值。在这一关系中，国家居于主导地位。本文通过对近三十年中国互联网政策的变迁回顾，揭示了“发展实用主义”这一中国互联网与平台治理的内在逻辑。
“发展实用主义”这一概念借鉴了“发展型国家”这一政治学领域中用于解释经济增长与政府行为的理论概念，同时也与国家能力理论中的“国家自主性”有所关联。改革开放后的中国，既需要互联网的技术普及和研发创新引领经济社会发展，又可以在一些超级互联网平台成为数字社会基础设施后凭借行政、法律与约谈等治理手段达成政策目标。但与传统政治学研究中地方化、碎片化的政商关系与政府治理不同，国家与互联网平台企业之间的关系更多以中央层面的正式关系展开。此外，“发展实用主义”在统筹“发展”与“安全”关系的目标之外，还在以国家中心的政治经济结构、政策目标转化与治理体系变革等因素作用下，呈现出党在互联网平台治理的地位与作用得到了强化。
“发展实用主义”意味着党和国家的政策目标在互联网政策领域的绝对优先级。无论是在1994年正式接入国际互联网后国家积极推进数字基础设施，培育并保护本土互联网企业发展所实施的宽松包容的政策取向，还是在党的十八大后针对平台经济发展所开展的监管统合的政策取向，背后所反映的是党和国家政策的重大转向：从发展优先转向兼顾发展与安全，党和国家开始介入平台的商业行为，如在互联网平台企业内部成立党组织、配置特殊管理股。此外，伴随着数字社会各种复杂问题的出现，国家的治理成本与难度增加，市场与社会力量也开始逐步参与互联网治理中，且参与程度与参与层级在不断提升，国家与互联网平台间的公私分野变得模糊，但始终是国家主导的工具性参与。
“发展实用主义”也意味着尽管国家互联网政策的根本目标具有刚性，但短期的政策取向与规制实践具有相当的弹性。自党的十八大以来，尽管国家针对平台企业的监管强度与监管层级在不断升级，但这并不意味着国家对平台经济采取持续抑制态度。事实上，在历经2021年的监管风暴后，平台监管已由运动式治理转为常态化监管。2022年4月，中央召开政治局召开会议指出，“要促进平台经济健康发展，完成平台经济专项整改，实施常态化监管，出台支持平台经济健康规范发展的具体措施”。2022年12月，中央经济工作会议也强调，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。
“发展实用主义”还意味着国家所构筑的互联网治理的制度空间仍具有一定的不确定性。出于减少不确定性的理性考量，互联网平台会有意识地调整自身的话语策略，并有意识地转变组织行为。以国内超级互联网平台公司腾讯为例。在2014 年的全球合作伙伴大会，CEO马化腾宣称腾讯的使命是要成为互联网连接器，连接一切；而在2021年底的员工大会上，他则强调“腾讯只是国家社会大发展期间的一家普通公司……在服务国家和社会的时候，要做到不缺位、做到位、不越位，做好助手、做好连接器”。此外，腾讯还投入了1000亿设立了“可持续社会价值创新计划”与“共同富裕专项计划”，以技术和资金助力国家重大战略计划。平台话语与行动的背后，反映的是国家经济结构的重大调整与国家-平台关系的微妙变化，也体现出平台企业在监管风险和压力下有意淡化商业价值、突出社会价值的转型努力。在发展为主导型政策理念时，互联网平台与国家更多地是一种合作关系。当党和国家政策目标发生变化，互联网平台也要做出自身调整。在中国的政策制度环境中，党和国家对政策目标的调整会极大地影响私有企业与国家之间的协商空间。在2018年党和国家的机构改革后，游戏等文化内容产品的监管与审批权力回归中央，政治关联、地方支持与监管空间全面压缩，平台企业与国家的协商空间表现出窄化的趋势。
本文的研究贡献在于通过考察中国互联网政策变迁和平台治理，提出了“发展实用主义”这一概念，来揭示中国互联网平台治理的内在逻辑和主导理念，并详述了这一概念的特征与影响。本文的不足之处在于，文章总体属于宏观和中观分析，未触及到多个部门内部调研、协商与游说等政策制定的具体过程。同时，也未将互联网政策变迁与平台治理的内在逻辑，与中国社会的整体治理逻辑、其他领域的治理逻辑做勾连阐释和比较分析。倘若有基于相关具体政策的案例研究、政策实施的“事件-过程”分析，将有利于深化我们对中国互联网治理的理解。鉴于中国的平台社会及治理还方兴未艾,且处于不断演化发展和变化过程中，期待未来平台治理的跨学科研究成果出现，同时也在实践和理论的双向互动中检验“发展实用主义”这一概念的解释力和生命力。
[本文系复旦大学 2022-2023 年度人文社科青年融合创新团队项目“数字劳动及治理研究创新团队”成果]
（张志安：复旦大学信息与传播研究中心研究员、全球传播全媒体研究院研究员，复旦大学新闻学院教授；冉桢：中山大学新闻传播学院博士生）
（原文刊载于《新闻与写作》2023年1期，注释从略，学术引用请以纸质版为准。）
转自：“再建巴别塔”微信公众号
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