以下文章来源于PoIiticaI理论志 ，作者小直
基于关怀的公共伦理：一种韦伯官僚模型外的行政伦理
摘要:
不论持自由主义还是共和主义立场，政治理论家对公共行政或政策执行的理论并未给予过多关注。在一定程度上，他们倾向于支持一种理想的韦伯式的官僚主义模式，以及限制街头自由裁量权的非个体化伦理规则。本文认为，韦伯主义官僚伦理与自由主义和共和主义核心价值观是不一致的，并在街头层面占据主导地位。本文认为，基于关怀的公共伦理是自由主义和共和主义理想的重要补充，也是韦伯官僚伦理的更好替代方案，可以以有限的、响应性的、非支配性的方式在基层实施法律和政策。
作者简介:
Daniel Engster， 休斯顿大学
编译来源:
Daniel Engster (2020). A Public Ethics of Care for Policy Implementation. American Political Science Review, 1-14.
本文作者：Daniel Engster
为节省篇幅，本文在编译时略去了部分案例，在此说明。
引言
有限的、响应式的政府是自由主义和共和主义政治理论的关键准则。在自由主义和共和主义理论中，个人应该享有免受专制统治的保护，并对政策制定有一定的投入。尽管自由派和共和党的政治理论家详细研究了这些原则如何通过法治、权力分配、制衡和公平自由的选举在国家的一般机构中得到支持，但他们很少关注如何通过公共行政，特别是在街头层面，在政策执行过程中实现这些原则。这是一个错误。
“街头官僚”（street-level bureaucrats）指的是与社会直接互动、执行国家政策的公职人员（Lipsky 2010；Zacka 2017）。由于法律和政策规定的模糊性，街头官僚在解读、执行政策时拥有一定的自由裁量权。尽管政治哲学中的正义理论通常忽视街头官僚的存在，但他们却扮演着一个决定公民是否感受到国家政策公正的关键角色。对国家而言，“通过他们行使自由裁量权的判断“他们的行为是政府在重要方面提供的政策。” 除非街头官僚的自由裁量权是受到限制的、响应式的，否则自由主义和共和主义将无法于基层实现其治理理想。
韦伯式的官僚模式最为理论家青睐。这一模式展现为一个法律-理性的组织，展现出等级化、专业化特征，受严格规范指导，并遵照目的导向、非人格化的行为准则。在这一框架下，官僚的自由裁量权应该受到严格的限制，以固定的规则为导向，以服务于有限的、响应式的政府。米塞斯（Ludwig von Mises）、罗尔斯（John Rawls）、佩蒂特（Philip Pettit）均于不同角度表达了对上述观点的认同。韦伯主义理想的典型官僚体制非常符合理论家们的政治想象——法律和有限政府通过严格限制官僚的自由裁量权并使其服从一种非人格化的伦理规则。街头官僚对法律和政策内容没有发言权，只是忠实地执行法令的“齿轮”。
但本文试图挑战上述观点。韦伯式的官僚伦理在应用于基层的法令、政策执行时，展现出了与政府有限性、响应性相反的特征。本文的核心主张是：无论对自由派还是共和派，基于关怀的公共伦理（a public ethics of care）是政策执行领域的重要原则，也是对正义政治理论的重要补充。
一、韦伯式的官僚伦理
自思想谱系出发，我们可以对韦伯的官僚主义是否与当下背景相宜进行初步思考。韦伯式官僚伦理的理论背景是绝对主义君主制度，而非有限政府与响应式治理。尽管专制统治的推翻给官僚机构带来了更大的自主性和专业性，但专制官僚机构的许多元素仍然存在(福柯，1977)。低级官僚继续被认为是受规则约束的、以非人情的方式将法律和政策“上传下达”的官员。
显然，韦伯式的官僚制尽管具有重要历史价值，却在当下难免具有应用的困难。尽管对规则的严格遵守可能防止街头官僚随意行使权力，但它带来了更大的成本。当基层官员扮演理想的韦伯官员时，他们会在对公民的实际情况缺乏考虑的情况下，强加于公民一些看似客观的规则解释。由于规则对特定案件的应用几乎总是涉及一些自由裁量的判断，公民实际上被要求按照官僚们说的去做（尽管官僚们经常通过声称他们只是在遵守规则来掩盖这一事实）。结果，在街头层面，就是具有强制性的统治——至少根据该术语的一些著名定义是这样的。
在《正义与差异政治》（Justice and the Politics of Difference）一书中，艾瑞斯·M·杨（Iris Marion Young）认为，法理化的官僚本身“制造了新的支配模式”。她抓住了韦伯式官僚道德在街头层面的潜在主导性：公民发现自己受制于街头官僚对规则的解释和应用，而他们在定义和解释这些规则时几乎不需要付出任何成本。
佩蒂特对统治的定义包含了许多前者相同的元素，但仍捍卫韦伯式的官僚伦理。他认为官僚应尽可能以公正和一致的方式应用法律和政策，而不应有任何自由裁量权（1997,65）。在佩蒂特的观点中，通过适当的宪法安排、行政监督以及规则和程序，有可能消除政策执行中的所有或几乎所有自由裁量权。然而，详细规定街头官僚应该如何以及何时执行某些法律或政策并不能解决自由裁量权的问题，而只是提供了更多的规则和指导方针，供街头官僚进行解释。它还会使政策的执行彰显出浓重的专断色彩。由于高估了机构从公共行政中消除自由裁量权的能力，低估了自由裁量权在使政策响应公民利益方面的潜在好处，这一种公共行政理论无法完全解决其对支配理论的关注（1997）。
如果上述论点是正确的，那么韦伯式的官僚伦理并非一种适合于政策执行的伦理，不论是对自由派还是共和派而言。它不能有效地检查街头的自由裁量权，并将僵化的规则强加于个人。如果要以有限和响应性的方式实施法律和政策，就需要为自由主义和共和主义国家找到另一种公共行政伦理。
二、自由裁量权的灵活性与响应性
大多数自由主义和共和主义哲学家坚持限制，甚至是消除行政自由裁量权。笔者无意否认街头官僚自由裁量权的危险，但灵活地行使自由裁量权或可为在基层实现自由主义、共和主义的政治理想有所助益。
自由裁量权是公职人员或雇员在理性、道德和法律的范围内根据自己的判断做出决定的权力(Zacka 2017, 33)。这一定义中有两点值得注意。首先，自由裁量权总受到法律限制，街头官僚在行使自由裁量权时只能对法律加以补充。但街头官僚可以利用自己的自由裁量权，给予公民可能的方便。其次，因为自由裁量权作为一种公共判断形式存在于法律范围内，它也受到公共理性的限制。自由裁量权的合法行使并不意味着法无禁止即可为（Zacka 2017, 34），它需要为自身行动提供道德证成（Nedelsky 2000）。在这方面特别重要的是，街头官僚有能力为他们的自由裁量决定辩护，认为这是对法律或政策的意图或精神的合理解释。
论证自由裁量权的灵活和相应性似乎是多余的。如果街头官僚在执行法律和政策时总是行使自由裁量权，那么他们似乎总是以灵活和反应迅速的方式行事。但事实未必如此。基于规则和公正的伦理为实现组织间“上传下达”的一致性与公正性，将降低自由裁量权的灵活性与响应性。在某种意义上，它还可能完全消除自由裁量权。采纳这种伦理的官僚们承诺无论如何都要遵守（他们理解的）规则，而无视其所面对情境的特殊性。在规则和公正的道德规范下，自由裁量权可能会变得如此模糊，以至于官僚们可能会否认自己拥有任何自由裁量权——“对不起，但我只是在遵守规则”。
灵活而敏感的自由裁量权对于法律公正执行的重要性，在许多方面都是一个古老的观念。亚里士多德在《尼各马可伦理学》（Nichomachean Ethics）中提出了一个著名的观点：在特定情况下，当执行普遍规则会导致与法律预期目标相反的结果时，就必须用公道（equity）对法律进行纠正。在街头层面，公道正如灵活和敏感的自由裁量权。Zacka提出，街头自由裁量权的灵活行使是“机构的一个可取特征”，因为它使国家代理人能够根据“公民情况和需求的特殊性”调整政策，以体现公平、反应和尊重等自由民主价值观的方式(Zacka 2017,35,65)。这在严格的韦伯式非人格化规则的官僚伦理下是不可能的。如果没有在法律范围内自由行使自由裁量权的能力，法律的精神就会在许多情况下完全牺牲，政策的实施将跳脱出公民所处的政治现实。其结果是，自由共和政体的基本原则，如对人的尊重，将献祭于合法性或一致性的抽象理想。
进一步扩展其论点，灵活而有响应地使用街头自由裁量权，不仅是自由、共和制度的可取特征，也是避免国家强力支配的必要条件。它允许街头官僚根据公众对其意图或目的的合理解释来应用法律和政策，亦保障了公民的部分发言权。如果自由裁量权的行使缺乏灵活性和响应性，法律和政策的施行将受到一种外生权力支配。这种权力在许多情况下既不能反映立法者的意图，也不能追踪公民的利益或情况。街头官僚可以通过限制法律执行中的任意性发挥关键作用，但要做到这一点，他们必须承认自己的自由裁量权，并以灵活、响应性强和公开正当的方式行使之。
三、基于关怀的公共伦理
（一）对公共伦理的需要
然而，韦伯支持者对自由裁量权的担忧并非完全没有道理。街头官僚在解释和执行政策方面的回旋余地越大，偏见、偏袒和自利就更可能渗透到治理中。不过，尽管这些危险是真实存在的，但它们主要源自监管不当的自由裁量权。
自由民主国家恰当行使自由裁量权所需要的是一种新的公共伦理。一般来说，公共伦理为公职人员划定了规范标准，使他们的行为与广泛接受的理想和价值观保持一致，从而在他们和公众之间建立问责制。通过告知公职人员的职业身份和公共机构的文化，公共道德可以在鼓励官僚(并鼓励他们相互鼓励)行使自由决定权方面发挥重要作用，使他们的行为与公共价值观保持一致，而不是与他们自己的私利或特殊信仰保持一致(Zacka 2019,457-59)。若将公共伦理与官僚晋升体系结合，可以进一步激励官僚依其行事。
根据Rohr（1978），Richardson（2002）与Zacka（2017, 2019）的理论，本文将为灵活和响应性的街头自由裁量权行使提供一种民主的公共伦理——基于关怀的公共伦理。在Stensöta公共伦理理论的基础上，本文的核心论点为：基于关怀的公共伦理对于自由主义—共和主义国家的街头官僚来说是适当，甚至可能是最好的公共伦理，因为它最紧密地将他们的自由裁量权与政治理想保持一致。
（二）“关怀四美德”在政策执行中的价值
为了理解基于关怀的公共伦理对政策实施的价值，首先需要考虑的是街头官僚和公民之间的不平等关系。这一由资源、强制力间的差距所导致的不平等关系，无法完全适用于民主理论。基于关怀的伦理作为街头官僚公共伦理基础的特殊价值在此成为焦点。关怀伦理是思考不平等状态下人与人之间道德关系的典范理论，适用于一方比另一方拥有更多的权力、资源或知识，另一方在某些用益品上依赖于前者的关系，包括亲子关系、医患关系、师生关系以及社工与服务对象的关系。它在承认二者间不平等关系的基础上，为道德互动提供了指导方针。
四种主要美德，是基于关怀的伦理之基础（Tronto 1993），包括注意力（attentiveness）、响应性（responsiveness）、责任心（responsibility）和胜任力（competency）。注意力意味着发现一个人的需求并询问他们。注意力的培养不仅需要官员的同理心，更要求官僚机构与民众间具有民主对话机制。响应性意味着对公众的反馈与意见持开放态度。这并不要求街头官僚有求必应，但他们也应当认真对待公民诉求，并尽其所能地适应政策来解决这些问题。责任和胜任力包括全身心投入到帮助某人实现某些目的的任务中，并实际帮助他们实现这些目的。对于基层官员来说，这些美德包括承诺、毅力和将案件进行到底。
“关怀四美德”提供了一个与韦伯式的官僚伦理截然不同的官民互动框架。特殊性和交互性回应取代了普遍性和非人格化，街头官僚将参与到与公民的直接对话中，要求明确其需求和问题，并尽可能地实施符合公民情况的政策。为实现上述目标无需跳脱出科层制的一般规则，官僚自由裁量权仍将存在于法律之下，并以代理目标为导向。街头官僚们只会在更密切的关系中工作。同时，这一伦理还有效避免了街头官僚权力的单向性与专断性，而是以适合其利益的方式加以运用。
（三）官僚个体：从“齿轮”到照护者
在现有的官僚机构中，除了繁重的文书工作要求和有时侵入式的监督之外，许多街头官僚在时间和资源获取方面面临严重限制，这限制了他们实践“关怀”这一美德的能力。由此观之，关怀的公共伦理似乎过于理想化。然而，Stensöta（2010）的对瑞典社会保险机构实证研究表明，这一伦理已渗透至部分官僚机构的文化中。她于2019年发表的研究更深入描述了瑞典社会保险管理中四种不同类型的街头官僚：管理者、维权者、企业家与帮助者，他们分别代表四种不同的伦理原则。管理者和维权都遵循某种形式的韦伯伦理规则公正性，其主要区别在于：管理者更像是一个严格的技术官僚，而维权者则是基于更广泛的社会目的来实施规则。企业家和帮助者都更以被服务者为导向。但企业家不太关心作为个体的客户，相比之下，帮助者将自己的行为导向接近于基于关怀的公共伦理。他们强调与客户进行对话的重要性，并尽可能地帮助其解决问题。
帮助者一角成为基于关怀的伦理实在性的证据，也为结构官僚的实践提供了完善的可能。如果街头官僚将他们的职业角色理解为技术官僚管理人员的职业角色，那么将形成专断的、强制的国家权力。如果他们理解自己的角色是帮助者，有责任与公民交谈和倾听他们的意见，并在自己的权威和资源范围内尽其所能帮助他们解决问题，那么国家权力就会被体验为更具响应性和较少的支配性——即使不是每个个体都能满足他或她的所有需求。
不过，帮助者的模型仍然具有极大程度的模糊性。在某些方面，这是不可避免的，因为关怀的公共伦理的关键在于鼓励基层政策执行者在法律范围内使用他们的自由裁量权，基于情境解释和应用政策。为了更好地理解公共关怀伦理如何指导街头行为，此处列举部分示例。例如，在基于关怀的公共伦理下，职业培训官员会在考虑受训者综合状况后，确定最适合他们的整体培训计划。社会工作中开放、信任和非对抗的谈话方式、援助模式也将帮助受助方更好地接受风险评估及机构援助。当然，强硬的干预也是必要的，但这并非工作者的出发点。
根据基于关怀的公共伦理行事并不意味着在所有事务上达成共识，这一伦理也受限于法律和机构的目标范围，这些目标对街头官僚的合法行为设置了一些限制。尽管这些要求有时可能被公民视为强制性或家长式的，但正如佩蒂特（1997）所认为的，只要它们是民主制定的，并且没有明显的偏见，它们就应该被理解为非支配性的。即便如此，街头级别的官僚也应该尝试以更符合“关怀四美德”的方式行事。
基于关怀的公共伦理对于将街道层面的政策实施与自由主义和共和主义价值观保持一致很重要，但正如Zacka（2017,17）所认为的那样，效率和公平等其他价值观也相关。街头层面的官僚需要平衡公共关怀伦理与这些其他价值观之间的关系。他进一步警告（2017, 90-109），街头官僚应该避免用“无私的照顾者”这一身份简化其作为官僚的身份。这些“照护者”倾向于过于亲自参与自己的工作和客户，认为自己背负帮助所有人的使命，并将需要帮助的人视作无助的受害者。这一切都与基于关怀的公共伦理截然相悖。我们强调的是，官僚应当在法律和机构资源的限制内，对公民的关切给予一定的关注和回应。
不过，基于关怀的公共伦理似乎也与政治价值中的一致性与公正性产生了价值冲突。如果街头官僚以灵活和反应灵敏的方式行使他们的自由裁量权，似乎规则的一致应用将被抛到脑后，法治也将随之消失。但事实上，与韦伯的规则伦理相比，基于关怀的公共伦理可能更好地实现了一致性原则。考虑到个体与情境差异，一定程度的差异化对待是必要的。因此，基于关怀的公共伦理可以在政策实施的具体场域中实现韦伯官僚伦理无法实现的平等和一致性。
由于强调情境与对象的特殊性，它似乎也违反了公正性价值。不过，这在很大程度上取决于如何定义公正性。如果公正性被定义为为公众利益而不是自身利益行事，那么公共伦理关怀并不意味着放弃公正性。然而，如果它被理解为无视个人和环境的特殊性，那么它确实标志着一种背离。基于关怀的公共伦理从传统的韦伯官僚伦理中脱离出来，以公共利益为出发点，关注和回应个案的特殊性。就此而言，它体现出了公正性。
（四）制度转型：关怀型官僚机构
在现有的官僚体制下，街头官僚在某种程度上可以将他们的自由裁量权转向公共关怀道德，但在许多情况下，高强度工作可能会消磨其热情。为了让街头官僚能够更充分地按照关怀的公共道德来行使他们的自由裁量权，公共官僚机构需要进行结构性变革。
值得注意的是，尽管本文呼吁用一种关怀的公共伦理来取代韦伯主义的规则伦理，但并不意在全面推翻韦伯主义的理想型官僚制度。改变政策执行的伦理才是本文的目标，官僚机构的结构性变革正是实现伦理转变的重要步骤。
结构性变革的一大重点是降低基层官僚的工作负担。只是略微减少案件量或将其控制在专业组织建议的限度之内，也会为官僚创造更多时间与公民建立关系，并为他们创造更多机会实践公共关怀道德。此外，为了鼓励基层官员遵守基于关怀的公共伦理，各州还需要将其明确列为培训和继续教育要求的一部分。
在工作中提升亲切感，例如征询工作对象的需求，根据他们的情况调整政策等，也需要被进一步纳入街头官僚组织的目标体系，并通过绩效评估、加薪、晋升等方式予以激励。虽然绩效评估和其他管理工具究竟在引导官僚遵守上述伦理规范时具有何种作用仍不明晰，但以这种方式进行制度化，对于在整个公共官僚机构中宣传基于关怀的伦理仍意义重大。
面对信任水平较低的民众，机构与社区和基层组织（例如，法律援助或福利组织）建立正式的伙伴关系以帮助调解，也可能是有用的。这些组织可以帮助建立街头官僚与公民之间的信任，同时也通过确保前者以民主、非支配性的方式行使其自由裁量权，从而对前者进行制衡。
最后，为了创建一个更有爱心的公共官僚机构，需要在一定程度上根据他们的人际关系能力来招募街头官僚。倾听和沟通技巧，以及与他人建立信任的能力，都需要成为这些工作的明确资格。与此同时，多样性也应被纳入考量。实证研究已表明，与不符合所服务的公民的人口统计学特征的官员相比，反映其所服务的公民的人口统计学特征的官员往往会具有更高的满意度水平（Meier and Capers 2012；Riccucci and Van Ryzin 2017）。对这些发现的部分解释似乎是，与他们所服务的个体有着相似的背景和经历的个体，通常更能理解他们所关注的问题和观点。因此，在官僚机构中加入与他们所服务的人具有相同人口特征的个体，有助于进一步将公共关怀伦理制度化。
结 论
韦伯的官僚主义模型作为自由主义和共和主义政府的规范性理想存在严重缺陷。基于确定规则与公正性原则的韦伯式伦理与当代的自由-共和国家价值具有内在冲突。关怀的公共伦理提供了一种更好的公共伦理，为街头官僚如何合理行使自由裁量权，并以有限的、响应性的和非支配性的方式进行治理提供了规范性指导方针。尽管基于关怀的公共伦理可以为当前的政策实施提供指导，并且已有部分实践，但进一步的制度改革仍是必要的。诚然，改革并不需要全面抛弃韦伯式的官僚机构，但正如理查森（Richardson, 2002）所建议的那样，在机构层面和街道层面对政策执行进行重大修订将必不可少的。尽管这些改革并不容易，但它们具有重要价值。在自由主义和共和主义国家，“正义”的一个关键但未得到充分重视的方面，是法律和政策在街头得到有限的、及时的执行。基于关怀的公共伦理为实现这一目标提供了一种新的行政伦理。
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