题目：中国土地资源配置与城市创新：机制讨论与经验证据
作者：谢呈阳，胡汉辉
来源：中国工业经济，2020年第12期
关键词：土地资源配置；城市创新；区域创新
01
研究背景
党的十九大报告强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。而土地作为重要的生产要素和一切生产活动的载体，其配置方式无疑决定了一个地区在相当长时间内的发展方向和创新潜力。20世纪90年代起，在面临严峻的财政约束和城镇化建设巨额资金需求的背景下，中国地方政府一方面廉价提供大量的工业用地招商引资（以地引资），另一方面高价出让住宅与商服用地为城市建设筹集巨额资金（以地生财），走出了一条“以地谋发展”的中国特色的工业化之路。大量研究指出，上述土地资源配置方式推动并支撑了中国快速的工业化与城镇化，极大地促进了中国经济上一轮的高速增长。
如今，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这意味着中国经济的发展模式必须从要素驱动转向创新驱动。在这一背景下，探讨曾推动中国经济高速增长的土地资源配置方式能否继续支撑中国的创新驱动发展战略，对中国的高质量发展意义重大。
02
文献回顾
当前学术界围绕土地资源配置方式进行的研究大多集中在其与经济增长（刘凯，2018；徐升艳等，2018）、工业效率（席强敏和梅林，2019）、税收制度（谢贞发等，2019）、官员晋升激励（张莉等，2013；田文佳等，2019）等方面的关联，及其带来的一系列复杂的经济与社会问题，例如，房价高企（佟家栋和刘竹青，2018）、土地结构失衡（刘守英，2017）、公共服务供给不足（李斌和卢娟，2018）、加剧污染（Zhang and Xu，2017）等。这些研究没有直接聚焦土地资源配置与城市创新，但能为探索二者之间的关系提供启示。少数学者注意到中国土地资源配置方式对城市创新的影响，对其加以讨论，并采用城市或省级面板数据检验其综合影响效果（阎波等，2018；谢冬水，2020）。
这些研究为本研究的开展提供了启示，但普遍存在以下局限：①侧重于罗列中国土地资源配置方式对城市创新的消极影响，对正向影响缺乏讨论；②静态地看待中国土地资源配置方式对城市创新的影响，对经济发展不同阶段的影响变化缺乏探讨；③将中国土地资源配置方式对不同城市、不同行业创新的影响同等看待，缺乏细分地区与行业的差异化讨论。这些研究围绕中国土地资源配置方式与城市创新进行的讨论是不够系统和深入的，难以为不同城市优化土地资源配置提供合理的决策参考。
03
研究内容
本文认为，中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对城市创新的影响是复杂而多面的。例如，低廉的工业用地价格降低了企业粗放式生产的成本（邵挺等，2011），弱化了企业通过创新提高生产效率的意愿；但同时又能在经济发展初期加快工业企业的集聚和成长（邵朝对等，2016）。工业企业的成长不但会带来对创新的需求，也能为创新活动的开展提供场所。同样，不断上涨的商住用地价格会推动房地产市场的繁荣，诱导企业跨行业逐利（余泳泽和张少辉，2017），从而减少企业对创新活动的资金投入；但商住用地价格的上涨会使地方政府获得更加充裕的财政收入，从而增加对创新活动的支持力度。
于是，基于前文所述的三点局限，本文进行了如下工作：①在回顾中国当前土地资源的配置方式与产生背景的基础上，从政府资金、企业资金、创新人才和工业基础这四条路径系统性讨论了中国土地资源配置方式对城市创新的影响机制；②以2006—2016年中国268个城市54个行业数据为样本，检验中国土地资源配置方式对城市创新的综合影响效果，并实证检验理论机制；③实证比较中国土地资源配置方式对不同区域城市以及制造业行业的创新影响差异，分析差异产生的原因；④结合实证结果，就如何优化土地资源配置方式以促进城市创新提出政策建议。考虑到城市创新与土地资源配置方式之间可能存在的反向因果，本文在实证中引入了两个工具变量，即当年基准利率×初始年份未开发土地面积和市委书记任职月数。
本文可能的创新和边际贡献：①不仅讨论了中国土地资源配置方式对城市创新的消极影响，还讨论了其在已有研究中经常被忽视的积极作用；②以动态的眼光看待中国土地资源配置方式对城市创新的影响，并采用分时段样本，就其在经济发展不同阶段的影响机制予以验证。已有研究多以静态的眼光来看待中国土地资源配置方式与城市创新之间的关系；③采用细分城市与行业的数据进行实证，在检验中国土地资源配置方式对城市创新综合影响的基础上，比较并讨论其对经济发展程度不同的东部和中西部城市创新的影响，以及对技术含量不同的48个两位数制造业行业的创新影响。已有研究多采用城市或省级面板数据进行实证，尚没有如此详实的检验结果。
04
理论分析
本文认为，中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式之所以会影响城市创新，是因为其会对城市的创新资金、创新人才和创新载体（工业基础）产生影响。其中，城市创新资金可以进一步依据资金来源划分为政府创新资金和企业创新资金。综合起来，具体如图2所示。
依据理论机制，在经济起步阶段，上述土地资源配置方式对城市主要创新要素的影响有正有负。但伴随经济发展水平的提高，正向影响会逐渐减弱甚至消失，而负向影响却持续存在甚至可能会增强。因此，可以做出这样的判断：无论上述土地资源配置方式在经济起步阶段对城市创新的综合影响如何，随着中国经济发展水平的提高，其对城市创新的综合影响都会表现为负。因此，结合当前发展阶段，本文提出以下三点推论：第一、中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对城市创新的综合影响表现为负；第二、中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对经济发达的东部城市的创新抑制作用更加明显；第三、中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对高技术行业的创新抑制作用更为明显。
05
实证设计
（一）变量与数据来源
本文从考察工业用地扩张程度对城市创新（或城市创新要素）的影响入手，参考已有研究（李力行等，2016；谢冬水，2019），采用工业用地占比作为土地资源错配代理变量的方式，选择工业用地扩张程度作为实证研究中的核心解释变量，并采用工业用地占城市建设用地的比例对其进行度量。
本文的被解释变量是城市创新。参考寇宗来和杨燕青（2017）以及李春涛等（2020）的研究，采用创新产出端的专利数据构造的创新指数来度量城市创新。《中国城市和产业创新力报告2017》公布了根据中国国家知识产权局300多万条微观专利数据计算的中国338个城市四位数行业的创新指数，本文分别按城市和行业进行加总，得到2006—2016年不同城市，以及每年不同城市54个2位数行业的创新指数。
表A1报告了本文的变量定义与数据来源。表A2报告了变量的描述性统计结果。
（二）计量模型与样本数据
针对本文研究的核心问题，即土地资源配置方式对城市创新的影响，设定如下计量模型：
其中，Innovation为被解释变量：城市创新；Land为核心解释变量：工业用地扩张程度；X为一系列的控制变量,包括：城市R&D投入规模（lnR&Dit），城市教育投入规模（lneduit）外商投资规模（lnfdiit）。此外，本文还控制了城市经济发展规模（lngdpit）：采用地区GDP的自然对数进行测度；人口规模（lnpopuit），采用城市人口的自然对数进行测度。
本文选择中国2006—2016年268个城市54个细分行业的数据作为研究样本。选择上述样本是出于以下三方面的考虑：①中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对中国经济的影响在2004年后才逐渐凸显；②本文进行细分行业与地区的研究需要；③当前可获得的城市细分行业的最新创新数据截至2016年。
（三）内生性问题和工具变量的选择
土地资源的配置方式与城市创新之间存在一定的反向因果。一方面，地方政府在每年规划工业用地与商住用地的供给时，会考虑城市创新的需要；另一方面，地方政府在发展过程中可能会意识到工业用地的过度扩张对城市创新的负面影响，主动做出“纠错”行为，增加商住用地的出让比例。为了弱化上述反向因果可能带来的内生性问题，本文引入了当年基准利率×初始年份未开发土地面积（baset×Undevi）和市委书记累计任职月数（smpcit）两个工具变量。
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计量结果与讨论
（一）中国土地资源配置方式对城市创新的综合影响
OLS回归结果报告于表1。基准回归结果显示，无论如何调整控制变量，工业用地占城市建设用地的比例对城市创新的影响均不显著。本文认为，这应该是土地资源配置方式与城市创新之间存在的双向因果关系造成的。
为了在一定程度上克服内生性问题，进一步以年基准利率与初始年份城市未开发土地面积的乘积（baset×Undevi）和市委书记任职月数（smpcit）作为工业用地扩张程度的工具变量，采用两阶段最小二乘法进行估算。相关结果报告如表2所示。从回归结果看，在使用工具变量克服内生性后，工业用地扩张程度（Landit）对城市创新的影响由不显著变为显著。核心解释变量的回归系数为-3.25，说明在当前发展阶段，中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对城市创新的综合影响为负。
（二）中国土地资源配置方式对不同地区城市创新的影响
表3报告了中国土地资源配置方式对不同地区城市创新的影响。结果显示，在以东部城市为样本的回归中，核心解释变量Landit的系数显著为负，说明当前大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式对经济发达的东部城市的创新起到明显的抑制作用；同时，以中西部城市为样本的回归结果显示，核心解释变量Landit的系数为负但不显著，说明上述土地资源配置方式对中西部城市的创新抑制作用尚未得到明显体现。
（三）稳健性检验
为了进一步验证实证结果的稳健性，本文删去市委书记任职月数这一工具变量，仅选择年基准利率×初始年份未开发土地面积作为工具变量，重复实证步骤，结果如表A3所示。回归结果显示，更换工具变量后的实证结果与更换工具变量前的结果完全一致。此外，考虑到极端值可能会影响回归结果，本文剔除创新指数很低的农、林、牧渔业的相关样本，重复实证步骤，结果如表A4所示。实证结果同样显示：以全国为样本的回归系数显著为负；以东部城市为样本的回归系数显著为负；以中西部城市为样本的回归系数为负但不显著。这与剔除部分样本前的回归结果完全一致。
（四）中国土地资源配置方式对不同行业创新的影响
表A5报告了中国土地资源配置方式对不同行业创新的影响。回归结果显示,在行业层面，行业创新指数越高，核心解释变量Landit的负向回归系数也相对越大,大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式也对东部城市的创新抑制更明显。但当前土地资源配置方式对创新指数排在第二位的计算机、通信和其他电子设备制造业的行业创新并没有产生显著的负向影响。本文认为，国家政策导向和行业工资水平是造成上述结果的重要原因。
（五）中国土地资源配置方式影响城市创新的机制检验
1、政府创新资金
如理论机制部分所述，借助“以地引资生税”和“以地生财”的土地资源利用思路，政府得以获得巨额的土地财政收入，才有能力为城市创新提供资金保障。此处用2001—2016年城市面板数据来检验政府创新资金与土地资源配置方式之间的关系。分别以城市R&D支出和城市教育支出来测度政府创新资金的投入情况，相关回归结果报告于表4。结果显示，无论以城市R&D支出还是城市育支出为被解释变量，在逐步控制地区经济发展水平、产业结构和人口规模所进行的6组回归中，土地资源配置方式Landit的系数始终显著为正。这表明，当前土地资源配置方式的确能够增强政府对创新活动的资金投入。
2、企业创新资金
在理论机制中提到，尽管低价供给工业用地的做法能帮助企业快速成长和积累创新资金，但不饱和供给商住用地催生的房地产市场的繁荣却为企业创造了不同于创新的“生财捷径”，会在很大程度上分流企业的创新投入资金。本文从国泰安数据库获取了2007—2016年上市公司研发投入的相关数据，以检验企业创新资金投入水平与城市土地资源配置方式之间的关系。以企业研发投入的对数来度量企业创新投入规模，控制时间与个体固定效应的回归结果报告于表5。结果显示，工业用地扩张程度Landit的系数始终显著为负，表明大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式会促使企业减少创新资金的投入。
3、创新人才
如理论部分所述，中国大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源配置方式会推高房价，降低城市对服务产品的供给水平，增加城市污染，从而降低城市对创新人才的吸引力。尽管在经济发展初期，创新人才可能出于对“工作机会”的追逐而放松对环境和服务的要求。但随着经济的发展，上述负向效应会逐渐凸显。此处用2001—2016年城市面板数据来检验地区人口变动与土地资源配置方式之间的关系。以城市单位面积人口数作为被解释变量，采用分时段样本的回归结果报告于表6。结果显示，在采用2001—2014年样本进行的三组回归中，工业用地扩张Landit对城市单位面积人口数量的影响显著为正；而在采用2015—2016年样本进行的三组回归中，工业用地扩张对城市单位面积人口数量的影响都显著为负。说明伴随经济发展程度的提高，大规模出让工业用地、不饱和供给商住用地的土地资源利用方式会降低城市对创新人才的吸引力。
4、城市工业基础
如理论机制部分所述，中国扩张式供给工业用地的方式降低了制造业企业的生产成本，保障了工业生产的基础设施建设，因此能加快城市工业基础（创新载体）的形成，这在经济发展初期尤为明显；但伴随工业化进程的加深，上述土地资源配置方式难以进一步推动产业升级，因此对工业基础的正向作用会减弱。此处采用2001—2016年的城市面板数据对上述土地资源配置方式与城市工业基础之间的关系进行检验。分别以地区二三产业比重和二三产业产值来度量城市工业基础的回归结果报告于表7。结果显示，第（1）、（4）列中，工业用地扩张程度Landit的系数都显著为正。进一步对比分样本回归结果，在以二三产业比重测度城市工业基础的回归中，第（2）列的回归系数高于第（3）列的回归系数；同时，在以二三产业产值测度城市工业基础的回归中，第（5）列的回归系数显著为正，而第（6）列的回归系数不显著。上述实证结果表明，伴随着经济的发展和工业化程度的加深，中国土地资源配置方式对城市工业基础的积极贡献会逐步减弱。
07
结论与政策启示
（一）结论
通过上述研究，本文发现在当前发展阶段中国土地资源配置方式对城市创新的综合影响为负；中国土地资源配置方式对经济发达的东部城市的创新抑制作用更加明显；中国土地资源配置方式对高技术行业的创新抑制作用更加明显。
本文认为，在经济发展相对落后的城市，上述土地资源配置方式对奠定工业基础和积累创新资金（包括政府资金和企业资金）尚有一定的帮助，这会部分抵消其导致的创新资金跨行业逐利和创新人才挤出等负面效应；但在经济发达城市，工业基础已经形成，融资渠道也更加丰富，上述土地资源配置方式的正向作用会逐渐减弱，但负面影响却会持续存在，甚至增强。此外，高技术行业需要更加密集的创新资金和创新人才，上述土地资源配置方式所导致的企业资金跨行业逐利和人力资本挤出对行业创新的负面影响更大。
（二）政策启示
本文的研究结论为中国政府优化土地资源配置、促进城市创新提供了如下启示：
①加强对现有工业用地的节约集约利用，避免工业用地过度扩张；
②在适当增加商业与住宅用地供给比例的同时，逐步降低地方财政对土地收入的依赖程度；
③政府部门在调整当前土地资源配置方式的过程中，需要充分考虑不同地区所处的经济发展阶段；
④政府部门在调整土地资源配置方式的过程中，需要充分考虑不同地区主导产业的发展特点与发展需要，合理优化土地资源的利用方式。
（三）研究展望
为了使土地资源更好地服务于城市创新，延续本文研究，至少还有两个问题值得进一步探讨：①土地资源配置方式的改变对城市经济社会的影响是复杂而多面的，如何才能更加系统地评估不同配置方式的影响，从而帮助政府做出更加明智的决定？②城市的主导产业往往不止一种，土地资源的配置如何与其他政策配合，才能更好地平衡不同产业的创新发展需要？
学习与思考
本文探讨了中国城市土地资源配置对城市创新的影响，选题很有现实意义，揭示了当前中国土地资源配置方式存在的问题，并分析其原因，提醒地方政府应及时“纠错”，这将有利于我国的创新驱动发展战略以及西部大开发战略。
理论机制逻辑清晰合理，机制框架图绘制的很清楚，工具变量的选择也很巧妙，十分有借鉴意义。但是文章的机制检验部分选择的被解释变量似乎不太合理，需要进一步斟酌。
来源：南湖经苑
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