党内法规若干基本范畴思辨
作者：朱林方，西南政法大学行政法学院副教授。
来源：《国家检察官学院学报》2021年第6期。全文转载自公众号“国家检察官学院学报”。
摘 要
党内法规“软法论”可能导致规范坐标游移的“泛法律主义”，党内法规“高级法论”不符合以“高级法”规范现实权力的立宪主义精神，两者都是试图摆脱却更深陷入“法律中心主义”的表现。党内法规既非权利本位，也非义务本位，党员权利和党员义务的关系实际呈现为“双重义务结构”。党内法规“溢出效力”是一个自相矛盾的“范畴误置”，混淆了党内法规的规范效力和实际效应。认为党内法规的调整对象包括党外主体，既不符合规范调整的一般原理，也不符合党内法规的实践事实。党规与法律两套规范体系的合治结构，维系了党和国家两套组织体系的交叉融合。党的领导不是通过直接与党外主体建立支配服从关系实现的，而是在合治结构当中通过灵活运用“示范性引领”策略和“组织化嵌入”策略而实现。党规的特别作用机制兼顾了党的领导的实质有效性和程序合法性。
十八大以来，党内法规制度建设突飞猛进。然而，与党内法规制度建设和依规治党治理实践相比，“党内法规学理探究明显滞后，党内法规实践发展缺乏坚实学理支撑”。党内法规理论滞后于实践的突出表现就是，到今天为止，党内法规研究还没有建立起能够表明作为一门学科存在的独立性以及能够凝聚起研究的共识性的基本范畴体系。而基本范畴的模糊、范畴共识的缺失往往导致理论研究中的自说自话和实践适用中的各行其是。
近年来，围绕党内法规的基本范畴问题，已经有了一些研究。但是，零散的研究还远不足以形成一套完整的党内法规学理体系。同时，在本就滞后的研究中，还存在一些不易察觉的理论误区。中国之治在规范层面不但表现为法律之治，而且表现为党规之治。党规与法律合治，织就了一个交叉衔接的规范平台。正是借助于这个合治的规范平台，党和国家两套机构体系才能既彼此分工又密切合作，形成共同进退的中国之治的协奏。然而，在党内法规基本范畴的研究中，却存在一种习焉不察的“去界分化”倾向，即模糊党规与法律两套规范系统之间的界限，或者移动“法律”概念的理论坐标，认为党内法规具有“法律”的属性，或者认为党内法规存在“溢出效力”，将党外主体也归入党内法规的调整范围，更有甚者认为“党内法规应当纳入法律的体系”。党内法规研究中的“去界分化”倾向导致了规范属性认知上的“泛法律化”问题、价值本位识别上的“法学路径依赖”问题以及效力范围认知上的“溢出效力”错觉，这些观点归根结底源于未能厘清党规与法律的合治结构，以及党规在合治结构中的特别作用机制。这既不利于党内法规理论逻辑的自洽，也不利于党内法规制度体系的协调，本文拟沿以上思路展开分析，希望能够通过争鸣推进思辨。
一、党内法规是“软法”还是“高级法”
在党内法规规范属性问题上，争论的焦点一直纠结于党内法规是否具有法律属性。许多学者坚持认为，“党内法规也是法律”。在此问题上，形成了两种代表性的进路：一种倾向于将党内法规理解为“较软的法”，如“软法”“社会法”等，另一种则倾向于把党内法规理解为“更高的法”，如“高级法”“不成文宪法”等。
其一，党内法规“软法论”及其得失
“党内法规软法论”提出，以是否以国家强制力保证实施为标准，可把规范分为两个类别，以国家强制力保证实施的是“硬法”，不以国家强制力保证实施者是“软法”。据此，党作为一种非国家政权组织属性的政治组织，其所制定的党内法规自然就属于软法。不过，由于中国共产党的党内法规与一般意义上的“软法”不大一样，对于党的组织和党员而言，党规并不“软”，是各级党组织和全体党员必须一体遵循的硬性要求，是不容违反的刚性约束。因此，有学者又提出了一个修正版的概念，即“坚硬的软法”。
“党内法规软法论”的积极意义在于，其有助于促使中国法治理论摆脱“国家法中心主义”和“外部强制力依赖”，形成更为多元的法治观念，调动多元主体和多元规范参与法治构建，进而推动一种“商谈意义上的法治国”的实现。然而，“党内法规软法论”的问题在于，它容易忽视党内法规非国家法律属性的前提，在使用中经常有意无意模糊法律与非法律的边界，进而造成一种“泛法律化”和“规范语言混乱”。本来只是为了厘清党内法规的规范属性，但因为移动了理论坐标，结果使得所有规范的属性都变得模糊了。譬如，有学者同样从“软法”与“硬法”二分的理论出发，却与一般的“党内法规软法论”者不同，坚持认为党内法规属于“硬法”。“软法论”内部存在的自相矛盾和标准游移使得“软法”概念几乎耗尽了其解释力，成为了一个“冗余的范畴”。
其二，党内法规“高级法论”及其局限
与将党内法规理解为“软法”截然不同，有学者将党内法规理解为“高级法”。所谓“高级法”，指的是超越于实定法之上的具有更高效力的规范。党内法规“高级法论”，主要关注党章等根本性党规。譬如，强世功教授提出：“从‘实效宪法’的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分。”在强世功教授看来，党章不仅是中国宪法的组成部分，而且在宪法体系中居于高级法的地位。“宪法所遵循的自然法或高级法的原则就体现在党章以及由此产生的党所秉持的政治哲学中。……党章及其背后的政治哲学和价值诉求乃是中国宪法体系真正的生命。”
“党内法规高级法论”的贡献在于揭示了以党章为中心的党内法规制度体系如何为法律规范体系传输实质性价值，揭示了党内法规与国家法律关系的一个重要面向，拓展了党内法规理论研究的视野和想象。但是，如果将以党章为中心的党内法规理解为“高级法”，甚至是“真正的宪法”，实质上是将在根本意志上具有一致性的国家法律与党内法规对立了起来，同时，也不符合以高级法规范现实国家权力运作的立宪主义精神。
其三，党内法规的规范属性厘定
现代政治普遍表现为政党政治。政党虽然积极参与政治，并由此与国家政权机构产生紧密的关联，但政党本身并不是国家机器的一部分，它们通常存在于正式的国家政权系统之外，并保持相对于国家机器的独立自主性。政党治理必然走向规则之治。作为具有高度自治性的政治组织，政党有权在宪法法律范围之内，根据自己的意志制定内部规章制度，对其成员的权利和义务、组织的职权与职责、机构的设立与运行、组织与成员之间的关系等作出规定，根据内部规范进行自我治理。因此，党内法规就是政党意志的规范表达，本质上属于政党的自治规范。
从权威定义可以看出，党内法规与法律，两套规范体系的制定主体、调整对象、适用范围、实施方式均迥然有别。2019年8月中共中央政治局最新修订的《党内法规制定条例》规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。而法律，据“马工程版”《法理学》统编教材，“可以对法作出这样一个马克思主义的定义：法是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的统治阶级意志，规定权利和义务，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系”。因此，从规范属性上来看，党内法规不是法律，这应该是党内法规研究的一个最低限度的共识。
无论是将党内法规理解为“软法”“社会法”，还是把党内法规理解为“高级法”“不成文宪法”，实质上都是试图摆脱“法律中心主义”却更深地陷于“法律中心主义”的表现。“软法论”和“高级法论”的理论来源都是法律多元主义。然而，法律多元主义“用法律来指称国家法之外的各种形式的秩序规范，使得分析变得异常混乱”。因为，所有的社会控制都或多或少地带有法律的性质，如托依布纳所言，“事实已经证明，我们很难（甚至不可能）找到一个能够将社会规范与法律规范区分开来的标准”。“法律”概念逐渐模糊，坐标开始游移，“其他形式的规范秩序（如道德、风俗、习惯、甚至餐桌上的礼节）似乎也都变成了法律。”本来是努力试图摆脱“法律中心主义”，结果却更深地陷入了“法律中心主义”。“虽然这个概念在某种程度上正是出于对统一性系统概念的对抗，它却最终落入统一性的逻辑陷阱：关于法律多元主义的（不）可能性的激烈辩论，反而强化了统一范式”，这导致，似乎离开了“法律”这一范畴，便无从理解其他规范了。
因此，论证党内法规多么接近法律、在何种意义上可以被理解为是法律，只会降低党内法规的存在意义，遮蔽党内法规的独特价值。根据“奥卡姆剃刀” 的简单有效原理，“如无必要，勿增实体”，一套规范与另外一套规范越相似、越接近，其中一套规范就越没有存在的必要。中国共产党党内法规之所以能够在过去半个多世纪的时间里与国家法律相互衔接、相互协调、相互补充，绝不在于它与法律如何相似、它在何种意义上可以被理解为法律，而恰恰在于它与法律的不同、以及它所秉有的无论如何都无法被法律取代的特质。应当着力去探索的正是党内法规所秉有的无法被法律取代的那些特质，而不是南辕北辙地去论证其在何种意义上也可以被理解为一种法律。
党内法规是政党规范，而不是法律，并不影响其成为法治体系的组成部分。因为，法治从来都不是国家法律的一元独白。无论持有何种意义上的法治主张，“法治是使人类的行为服从于规则治理的事业”应该都是最低限度的重叠共识。十八届四中全会强调，要“深入开展多层次多形式法治创建活动”“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。就此而论，中国共产党党内法规，既规范执政党党组织和党员的行为，又规范执政党行使相关公权力的行为，从而能够将党和党对国家的领导纳入规范化、法治化的轨道，当然属于中国法治体系的重要组成部分。并且，恰恰因为党内法规不是法律，才可能与法律一道构成中国法治独特的“合治结构”。
二、党内法规是权利本位还是义务本位
上世纪80年代后期，中国法学界提出了“权利和义务是法学的基本范畴”的命题，并在之后的系列论战当中逐渐形成了“法律以权利为本位”的主张。今天，将权利视为现代法律基本范畴的“权利本位论”已然成为了中国法学界的主流理论，中国社会也迅速迈入了一个“言必称权利”的时代。
党内法规中也存在党员权利和党员义务一对基本范畴。以党章为例，党员权利和党员义务部分自1945年党的七大开始写入党章，自1982年十二大党章至今，已经形成了成熟的“八项权利、八项义务”的党员权利和党员义务格局。如何认识党内法规中的党员权利和党员义务呢？由于法学中关于权利本位和义务本位的研究影响深远，自然而然成为党内法规研究者认识党员权利和党员义务的理论资源，并相应形成了“党员权利本位论”和“党员义务本位论”两种主要观点。
有学者提出，“权利本位论”也可适用于党内法规领域。一方面，就内容而言，党内法规存在党员权利本位的倾向；另一方面，就价值而言，党员权利为本位也是党的发展要求。不过，也有学者提出，党员权利和党员义务之间的关系与法律中的权利和义务的关系不同。例如，在宪法中，公民基本权利在基本义务之前，而在党章当中，党员义务在党员权利之前，在宪法法律中，保障公民各项权利是主导性的内容，而在党内法规中，要求党员必须遵守各项义务纪律是主体性的内容。因此，在党员权利和党员义务之间，党内法规以义务为本位。但是，无论是“党员权利本位论”还是“党员义务本位论”，都存在简单移植套用法学本位理论的倾向，而不足以揭示党内法规的独特本质。
首先，“党员权利”和“党员义务”是专属概念，不同于党员的权利和党员的义务。党内法规既不是权利本位，也不是义务本位，党员权利和党员义务都不具有本位性价值，而只是工具性构建。所谓本位，指的是在一些范畴中，何者是主要的何者是次要的，何者居于主导性地位何者是非主导性的。以法学中的“权利本位论”为例，即明确提出在权利和义务这对法的基本范畴中，“义务来源于权利、服务于权利、并从属于权利”。“权利本位论”奠定在自然法学的一套先验逻辑假设之上，即人人生而拥有不可剥夺的自然权利，只是为了更好地保障人的自然权利，人们才让渡出自己的一部分权利，经由社会契约而构建国家，国家必须将尊重和保障人的权利作为自己的目的。因此，个体先在于国家，权利先在于义务，为了且仅仅为了保障和实现人们平等享有的普遍权利，义务约束才成为必要。在党内法规范畴中，政党本身是公民结社权利的一种实现方式。但是，党内法规当中的党员权利与公民结社权利已经是两种完全不同属性的权利，党员权利是存在于政党之内的，是基于党内法规而授予的，而非先在于政党或凌驾于政党之上的存在。反过来，党员义务也同样如此，尽管在描述性意义上，关于党员的义务性要求或许占据了党内法规的主体内容，党员义务在比重上大于党员权利。但是，在逻辑上，我们也无法得出党员权利来源于党员义务、服务于党员义务、并从属于党员义务的本位性主张。归根结底，无论是党员权利还是党员义务，本身都并不具有先在于政党的目的性价值，而是工具性的建构，属于政党组织的保障性制度，共同服务于政党组织的特定目的、性质和宗旨。
其次，党员权利在内容上具有义务的属性，党员权利与党员义务之间的关系实际上呈现为“双重义务结构”。党的根本职责与任务是发挥政党的吸纳、凝聚、综合功能，在政治上、思想上、组织上更好地领导人民进行国家建设。党如何发挥其吸纳、凝聚、整合的功能呢？唯有靠党组织以及每一名党员与人民群众的密切联系。党员因其能够深入群众才具有“代表性”，而只有其真正能够代表群众发言，党的政策制定以及其他“领导”活动才具有合法性与正当性。党员权利的制度建构正是服务于党的决策的科学化，关系到党的领导的正确性。党章第四条列举了党员享有的八项权利，根据行文的方便，可以大致将这些权利简称为：（一）知情权；（二）发表意见权；（三）建议权；（四）批评权；（五）表决权和选举权；（六）申辩权；（七）保留意见权；（八）请求申诉控告权。前五项均为参与党内民主的基础性权利，后三项则为衍生性的保障性权利。总体而言，党员权利的根本性质是一种“代言”的权利。正是通过党员权利这一制度设置，党的政策才与党之外的广大群众有了“通道”，损害或者抹杀党员权利，就会造成这一通道的“阻滞”。党员宣誓入党，意味着对党的目标宗旨的拥护和认同，愿意服务和献身于“党领导人民建设国家”这一伟大使命。如果党员不能积极行使权利，深入群众，就不能吸纳整合民意；而如果党员不能在党内有效“代言”，不行使建议权、批评权以及选举权等，则人民意愿仍然无法通往最终决策，党的领导的科学性和正确性就无以保证。因此，党员如果不积极行使党章规定的党员权利，可能造成对人民的失职，失去了党员的基本规定性。所以，有学者甚至建议，应当将行使党员权利的要求列入党员誓词，作为对党员的时刻提醒。
一般而言，公民权利的基础在于自由意志，权利本身是可以在自主理性的选择下主动放弃的；而党员权利则不可轻易放弃，需要主动积极履行，“对于党章规定的各项权利，党员应当正确行使，不能随意放弃，更不能对党的活动漠不关心，在政治生活中毫无作为”。因此，党员权利呈现出一种“积极行使党员权利是每一个党员应尽的责任”这样一种“权利是责任”的逻辑悖论。这正是因为，党员权利不仅仅是权利，还是义务，不仅是一种自由，更是一种负担，是一项需要党员付出巨大的努力甚至牺牲并终生进行的自我完善活动，而不是不受约束的消极任意或者轻松自在，这也恰恰是党性塑造的关键所在。因此，在党内法规当中，党员权利和党员义务之间的关系，不是表现为简单的党员权利本位或者党员义务本位，而是呈现为“党员一般义务”+“作为权利的义务”这样独特的“双重义务结构”。
三、党内法规存在“溢出效力”吗
规范的效力问题是法学关心的核心问题，也是党内法规的一个基本范畴。在党内法规的效力问题上，一般认为，党内法规的效力范围主要包括对党组织的效力和对党员的效力两个方面，也就是说，党内法规的效力范围仅限于党内。
但是，很多学者提出并论证了党内法规的“溢出效力”概念，他们认为，在现实生活中，党内法规的对象效力范围有时会出现扩张现象，而对党外对象产生“溢出效力”。有学者提出，党内法规本来是管理党的组织和党员个人行为的，但有的时候可能会对非党组织和非党员产生影响甚至约束力，这就是党内法规的“溢出效力”。另有学者认为，在中国政治实践中，中国共产党需要在一些重要且敏感的领域直接行使权力，尤为明显地表现在干部、军队、意识形态等领域。为直接调整此类工作而发布的党内法规，自然会作用于或者涉及党组织与党员之外的其他组织和个人，就是通常所讲的党内法规的 “溢出”效力。还有人认为，党内法规的“溢出效力”根源于“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位”。依托党的主张所形成的党内法规，在总揽全局和协调各方的过程中会对人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及人民团体和事业单位产生“溢出效力”。
在党内法规理论研究中，“溢出效力”概念被广泛使用，影响巨大，成为讨论党内法规效力问题的焦点。但是，循名责实，党内法规的“溢出效力”是一个似是而非的概念，其“是”与“非”都有待廓清。
第一，“效力”和“溢出”的组合是一个自相矛盾的范畴，“溢出效力”概念源于对党内法规的规范效力和现实效果的混淆和误置。尽管在规范效力的本体与来源问题上，不同的学术流派会给出不同的回答。但一套实在规范的效力，一般被理解为规范“应当”具有的约束力，指人们应当按照规范规定的行为模式来行为，必须予以服从的一种规范上的力。“我们所说的‘效力’，意思就是规范（Norm）的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’。”规范调整人的行为，而人的行为是在时间和空间中发生的。于是，规范也就对一定时间和一定空间是有效力的。因此，就有了规范的时间效力、空间效力、对人效力和事项效力，即规范的效力范围的问题。
规范的效力范畴的特别之处在于，效力是暗含在规范之中的一个因素。也就是说，规范被创制出来即意味着规范效力之存在，规范效力是规范本身的一部分。规范效力是规范本身所具有的一种力量，属于“应然”的、假定的、预设的范畴，而不是一个“实然”概念。当我们说一套规范体系的效力和效力范围时，指的是立法者或立规者在创制一套规范体系时主观上希望该规范体系在实践中发挥何种力量，要求调整对象应当如何行为，并将该要求规定在规范当中，是一种规范意义上的“应当”。因此，规范效力是观念上的，或“应然”的，并且在现实中并不一定能够得到调整对象的普遍遵守。并且，规范在现实中是否被遵守以及何种意义上被遵守并不影响规范效力本身及其边界范围。因为“说一个规范对某些人是有效力的，并不是说一些人实际上就在这种方式下行为，因为即使这些人并不那样行为，规范对他们也是有效力的。”
所谓“范畴错误”（category mistake）是指将一种属性归属到不可能拥有该种属性的对象上。规范的效力（Validity）与规范的实效（Efficacy）截然不同。一套行为规范在社会中得到了特定对象的遵守、适用与执行，及这种遵守、适用与执行的程度，即人们的实际行为与规范体系的符合程度和状况是规范的效果或实效。规范的“效力”是一个主观的、应然的范畴，“溢出”作为一个经验的、实然的描述，结合在一起，就使得“溢出效力”变成了一个自相矛盾的概念。因为规范的效力是规范的创制者在创制规范体系之时注入在规范当中的“期望”。所以，如果说党内法规存在“溢出效力”，那就意味着党内法规的制定主体在制定党内法规之时注入到党内法规之中的期望超过了党内法规的制定主体自己的期望范围。
第二，“溢出效力”是一个自相矛盾的概念，在党内法规当中，可能存在的是“溢出效应”。“溢出效应”（Spillover Effect）是一个来自于经济学的概念，最早由经济学家马歇尔（Alfred Marshall）和庇古（Arthur Pigou）提出，用来描述经济行为当中的外部性（Externality）问题，一般是指一个人或一个组织的行为或决策会给他人或其他组织带来正面或负面的影响，积极影响和消极影响分别构成正向的溢出效应和负向的溢出效应。
党内法规的溢出效应，是指党内法规超越了党组织和党员的范围，对国家事务和社会事务、对非党组织与党外群众产生了实际的影响。党内法规的效力源于党内法规自身规定，是一种应然的、假定的、预设的法规调整效果，而党内法规的影响力描述的是党内法规在事实上如何以及在何种程度上影响了人们的行为选择，造成特定范围社会关系的改变。如宋功德同志提出的，党内法规的效力属于规范的直接因果关系，而党内法规的溢出效应则属于规范的间接因果关系，党内法规的影响力范围超出其效力范围，间接地影响了非党组织和党外群众的行为选择。
第三，党内法规存在“溢出效应”，但并非所有的“溢出效应”都值得追求。根据党内法规带来的外部影响是积极影响还是消极影响，存在“党内法规的正向溢出效应”和“党内法规的负向溢出效应”。党内法规基于其科学性、正确性和权威性在诸多领域形成的引领示范效应而产生的事实上超越了党组织和党员的影响力，属于党内法规的正向溢出效应。如中央“八项规定”作为党内规范但在全社会都产生了重大和广泛的影响。但是，如果党内法规违反“法律保留（即某些特定事项必须且只能由国家法律予以规范，其他任何组织和规则都无权予以规范）”的基本原则越界调整党组织和党员之外的国家和社会事务，或直接设定和改变公民的法定权利义务，即赋予、限制或者剥夺某些权利或增加、减损或者豁免某些义务，就可能会带来负向的溢出效应。
因此，应当严格区分党内法规的规范效力和党内法规的实际影响，避免将党内法规越界调整现象合法化为党内法规的“溢出效力”。同时，应当仔细辨别检验党内法规所带来的外部影响，争取“党内法规的正向溢出效应”，避免“党内法规的负向溢出效应”。
四、党内法规的调整对象包括党外主体吗
调整对象是确定一套规范体系作用于何种社会关系的基本范畴。调整的本质在于“范不一而归于一”，即通过对社会关系进行调节而实现一定的秩序。规范性调整就是通过一套规范体系为相应的社会关系参加者设定一般行为模式，通过赋予社会关系参加者以一定的权利并使其承担相应的义务的方式，来调节社会关系参加者的行为，进而调整社会关系的活动。一般认为，党内法规的调整对象，即党内法规调整和作用的社会关系类型为党务关系，也就是围绕党组织的活动和党员行为而形成的事务关系。党内法规的调整方式是通过对党务活动的参加者设定相应的行为模式，即向相应的主体赋予权利或课予义务，从而将原本的党务关系转化为党内法规关系。
有学者提出，党务关系有两种基本类型，一种是党内关系，是指党组织、党员之间形成的党务关系，另一种为党的领导关系，即党组织发挥领导核心作用时与非党组织和党外群众之间形成的党务关系。基于此，在讨论党内法规中党的领导法规时，很多学者主张，党内法规特别是党的领导法规的调整对象不限于党组织和党员，而是可以扩大到非党组织和党外群众。比如，有学者提出，在党的领导领域内，党组织和相对方构成党务关系的主体，此时，党组织和相对方成为党内法规的调整对象，均应受到党内法规的约束。进而提出，党内法规的调整对象包括七大类型：（1）党组织和党员；（2）国家政权机关、政协机关；（3）群团组织；（4）国有企业、事业单位；（5）集体经济组织、基层群众自治组织、社会组织；（6）非公有制企业；（7）党外领导干部、党外群众。或者认为，党的领导法规主要规范党的领导和执政活动，规范调整党和人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位、军队等各种组织之间的领导与被领导关系。更有学者认为，应当区别“党内法规”与“党导法规”，党内法规是调整党的内部关系的规范性文件，涉及党外主体的党规应称为“党导法规”。
将党内法规特别是党的领导法规的调整对象扩大到非党组织和党外群众的观点，是既没有把握调整对象的准确内涵也没有理解党的领导的实现方式的体现。
首先，党内法规的调整对象不同于党内法规的涉及主体，将党内法规的调整对象扩大到非党组织和党外群众，不符合规范调整的一般原理。一套规范体系在运行过程当中必然涉及众多参加者，但并不必然将所有参加者都作为自己的调整对象，即并不会也不能向所有涉及的参加者都赋予权利或课予义务。以党的领导法规为例，党的领导法规除了涉及各级党组织和党员之外，还涉及人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位等各种非党组织和党外群众。但是，并不能据此认为，人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位等各种非党组织和党外群众构成了党内法规的调整对象。规范的调整对象与规范的效力范围密切相关，一个规范的调整对象归根结底是其效力范围所决定的。党内法规的对象效力来源于每一个党员在入党之时对自己权利的自愿让渡和遵守党规党纪的承诺。因此，党内法规的调整范围仅及于作出守规承诺的党员和由党员组成的党组织，党内法规不能向党外群众和非党组织赋予权利或课予义务，因为党外群众和非党组织并没有基于权利让渡或同意承诺的守规义务，并不构成党内法规可以直接予以调整的对象。
其次，将党内法规的调整对象扩大到非党组织和党外群众是一些学者在理论研究中的误置，也并不符合党内法规制度的实践事实。2012年版《党内法规制定条例》规定党内法规调整的是“党组织的工作、活动和党员行为”，2019年版《党内法规制定条例》对党内法规的定义作出了修改，规定党内法规调整的是“党的领导和党的建设活动”，基于这一修改，一些人误以为党内法规的调整对象不再仅限于党组织和党员了。事实上，2019年版《党内法规制定条例》中的党内法规定义只是放弃了较为模糊的“主体界定法”，采用了更为明确的“行为界定法”，但并没有扩大党内法规的调整范围。与《党内法规制定条例》一同发布的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第2条就明确规定“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务”，即将党内法规守规义务主体限定为各级党组织和全体党员。
五、党规与法律的合治结构
党领导人民建设国家的“党建国家”革命道路赋予了中国共产党以独特的性质和地位，但是，中国共产党的特殊性并没有使党内法规产生“溢出效力”，也没有使党内法规获得法律属性，而是塑造出党内法规与国家法律合治的特殊治理结构。
中国共产党是开创“党建国家”革命道路的先锋队政党，不同于西方的议会制政党。在西方，政党是国家制度长期发展的产物，国家先于政党，政党通过竞选获得执政地位，按既定的法律程序和要求来运作国家。因此，在西方，党和国家关系相对较为简单，基本可以被简化为人事任命（Appointment）、政策制定（Policy-making）和政治恩赐（Patronage）等几种具体关系。在中国，则是无产阶级政党领导人民以革命的方式打碎旧的社会制度，重新塑造国家政权，政党先于国家政权，政党是国家政权的缔造者。因此，共产党不但是执政党，而且是领导党。政党成为特殊的支配性力量，可以把政党的组织、制度和价值输入国家，从而决定国家的结构、方向、进程和特征。
马克思主义国家理论认为，无产阶级政党的最终目标是要取消国家。但是，在阶级对立彻底消亡之前，无产阶级政党又需要借助于国家机器来实现革命目的。因此，在共产主义社会的第一阶段即社会主义阶段，国家不会消亡。但是，因为国家机器本身包含了腐败的因子，可能堕落为少数人保护自己利益的工具，因此，必须对原有的国家加以改造。从社会主义国家建立到最终废除国家的漫长过渡期间，无产阶级政党必须始终处于领导地位，确保国家机器不腐败变质，走向人民的对立面。
基于马克思列宁主义的政党与国家关系原理，政党与国家两个系统之间既交叉混合，又保持各自相对的独立性。
一方面，政党不可替代国家，要尊重国家运行必须的自主性逻辑，否则会导致国家政权机关受限于政党的政治逻辑，无法充分发挥现代国家机器的治理职能。因此，基于社会主义初级阶段的基本实际，无产阶级政党领导下的国家需要一整套的国家法律体系来满足一个超大规模现代国家的常规化治理与规范化运转。如凯尔森所言：“这就是说，在共产主义第一阶段，在无产阶级专政的过渡时期，仍然有法律，因为仍然需要一个法律准绳来诱导人民为社会劳动。一个法律准绳的意义正是指一个规范性的秩序，亦即一个规范的体系。”
另一方面，也不能让国家捕获政党，“政党国家化”将导致政党为国家的行政性逻辑吸纳，陷于具体的行政事务管理，日益凌驾于社会之上，逐渐脱离群众、疏离党员，从而丧失政党作为政治组织的特质及其政治领导的职能。因此，党必须同时保持其相对于国家政权系统的独立性，以及其作为政党组织的独特性。为了将拥有9500万党员、450多万基层党组织、3200多个地方党委、8.6万个党组、2.6万个党的工作机关的超级政治组织纳入规范化治理的轨道，同时，确保政党相对于国家、党员相对于群众始终处于先锋性引领的地位，必须发展出一套示范性规范系统，确保党始终能够代表社会控制国家以服务于人民。
在新中国成立之前，中国共产党已经围绕革命目标制定了以《中国共产党章程》为核心的一系列党内规范。建党初期，党的规范系统主要是自我指涉的，主要围绕党的纲领、党的组织和党的纪律等党的建设问题展开。之后，党陆续在多个地区建立了自己的革命政权，党规的内容开始涉及党与政权的关系议题，党开始处理和探索党规与政权组织颁布的法律之间的关系问题，并形成了一些初步的经验。如1930年7月，在中央苏区，党的组织会议明确指出：“苏维埃的决议与法令，当然事先要经过党团讨论，然后由苏维埃中的党员向苏维埃提议，即或苏维埃的决议与法令，如有修改或取消之必要时，也必须经过党团向苏维埃提议，绝对不能由党直接命令。”1942年9月，在陕甘宁边区，党中央明确指出：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”
在从新中国成立到改革开放的大部分时间里，由于国家正式法律制度供给的匮乏，党规在规范秩序建构中发挥了主导性作用。1949年中共中央“二月指示”宣布新政权要废除国民党《六法全书》。1949年9月，政治协商会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》更是直接决定“废除国民党反动政府的一切压迫人民的法律、法令和司法制度”。中央1949年10月30日《凡属政府范围的事由政府颁布》的通知明确：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”但是，政权初建，短时间内尚无法全面重建国家法律制度。同时，一段时期，不但旧法统被废除，甚至“把主张及早、系统地立法也看作是‘旧法’或‘六法观点’”，认为制定完备的法律“是一种脱离实际的、主观主义的想法”“只能是束缚群众手足”，因此，在相当长的一段时间里，国家正式制度供给都处于一种严重匮乏的状况。与此同时，新政权开始实施一系列宏伟的运动和计划，旨在实现深层的社会改造与社会转型。在超大规模国家建构新秩序，又迫切需要新的规范系统。于是，只能根据“在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据”，而将党的规范系统挪用作为国家规范秩序建构的主导性规范。
改革开放之后，从“以经济建设为中心”到“市场经济就是法治经济”，改革对法律的需求与日俱增，法治成为治国理政的基本方式，立法与改革协奏，国家法律制度建设取得了突飞猛进的发展。随着法律成为治理国家的基本规范系统，党规与国法的关系也发生了转变：首先，党规不再作为法律发挥作用，在“党的政策不能代替国家法律”的呼声中逐渐内敛化，退出具体国家治理的领域，回归政党规范的本色。其次，党规仍然是法律的指导原则，引领着法律的制定和改革的方向，并可能通过相应的程序转化为国家政权的意志，变身为法律。再次，党规与法律也开始形成一定的分工，在各自的领域逐步实现专业化、理性化的规范治理，共同为法治秩序构建贡献规范性的力量。
十八届四中全会以来，党规和国法的关系定位发生了新变化，进入了自觉构建党规与法律合治的法治秩序的新阶段。2014年10月，十八届四中全会第一次明确党内法规体系也是中国特色法治体系的重要组成部分的伟大命题，将党内法规的角色界定为“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。同时，提出了“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”的合治目标。党规与国法的合治要求党规与国法的齐头并进。2011年3月，十一届全国人大常委会委员长吴邦国宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。截至2021年6月21日，现行有效的法律282部，行政法规610件，地方性法规12000多件。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上宣布，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”。据中共中央办公厅法规局统计，截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部，其中，中央党内法规共211部，部委党内法规共163部，地方党内法规共3241部。
目前，党规与法律合治的格局已经初步形成。中国共产党组织机构体系与中国共产党党内法规体系组成了一条轨道，中国国家政权机构体系与中国特色社会主义法律体系形成了另一条轨道，党通过党内法规制度体系运作自身，并以党内法规制度体系为纽带嵌入到国家结构当中，实现党对国家的领导；在党以党内法规制度体系为准则所实施的领导之下，国家以法律制度体系为准则运作自身，并通过法律制度体系实现对政治事务、社会事务和经济文化事业的管理；两个轨道并行交互，成为型构中国法治的核心动力结构。
六、党内法规的特别作用机制
《中国共产党章程》规定，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。《中国共产党党内法规制定条例》明确，党内法规的基本功能就在于“规范党的领导和党的建设活动”。但是，正如《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》所示，党内法规只能要求“各级党组织和全体党员负有遵守党内法规、维护党内法规权威的义务”，而不能直接将非党组织和党外群众也纳入党内法规调整范围，因此，党外群众和非党组织原则上并不存在“守规义务”。那么，党内法规如何“规范党的领导活动”呢？换句话说，党如何通过党内法规实现对非党组织和党外群众的领导呢？
前文已经论证，党内法规不存在所谓“溢出效力”，也不能将党外主体纳入调整范围。因此，党的领导不是通过党内法规向党外群众发布命令而实现，而是在党内法规与国家法律两套规范体系交叉衔接织就的规范平台之上，借助于“示范性引领”机制与“组织化嵌入”机制而实现。
首先，党内法规作为以规范为媒介的功能系统，当然也有“形成稳定的政党内部规范化预期”的功用，同时党内法规还是一种示范系统。党规作为示范系统，与法作为规范系统提供规范预期、支持为权利而斗争不同，其首要和根本的功能不在于提供“稳定的规范化的预期”，而在于鼓励党员全心全意“为人民服务”，通过不断的奋斗和牺牲，生产持续的先进性的代表、持续的示范性的引领。党内法规着眼的目标和发挥作用的方式，都倾向于示范而非规范，教化而非命令，范导而非强制，其力量首先来源于示范的感染力与影响力。正是这一独特功能，使它们区别于法律的系统，并能够与法律系统形成“结构性的耦合”。
党的领导的实现本质上不是依靠某个规范的强制性规定，而是来自于党的先进性的引领、教育和示范，从而获得人民的信赖和认可。“无论是理论上，还是历史实践中，党同人民群众的领导和被领导关系的形成，都是因党的纲领、路线、政策等代表、体现人民的利益并被人民所感受认知，以致吸引了人民群众自愿地跟随党前进。”党通过提出、制定并实行科学的、正确的路线、方针和政策，通过宣传教育确保党的指导思想的意识形态主导地位，在社会各领域事务中发挥引导、组织、率先示范的活动，使自己相对于人民群众和其他追随者而言处于领先、率先、先行的地位。党规的功能就在于确保党员能够成为走在群众前面的先锋，成为值得群众效仿的模范，从而引领普通群众追随而行动。毛泽东第一次提出党规概念时就明确：“党的纪律是带着强制性的；但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。为此原故，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。”党规党纪虽然有其刚性，但本质上不是像法律一样以国家强制力为后盾的“主权者的命令”。如葛兰西所言，政党就代表着对纪律自觉拥护的优秀分子。只有对于那些思想还没有达到政党所代表的思想水平的人，它的纪律才仿佛是一种强制的东西，而党的任务之一就是让这种纪律成为全体群众加以拥护的一种“社会型式”。因此，就党的内部生活来说，纪律其实已经由外在的行为准则变成了“道德行为的准则。在政党内，必然已经变成自由”。党规因此不是强加于党员的外在约束，而是使党员成为“为人民服务”的示范本身的自我修为。
其次，党内法规与国家法律两套规范体系的合治，织就了一个能够维系党和国家两套机构体系交叉衔接的规范平台。从流程的角度而言，党组织要实施一项具体的领导活动，一般要经过党作出决策部署、党向国家政权机关表明其主张、国家政权机关党组（党委）将党的决策转化为国家政权机关决策意向、国家政权机关作出决策并付诸实施四个主要环节。在形成党的主张的决策环节，决策活动须同时受到作为积极规范的党规和作为消极规范的法律的双重约束；在表明党的主张的指示环节，党要求国家政权机关贯彻落实其决策部署所依之据，以党规为主、以国法为辅；在推动党的决策转化为国家政权机关决策意向环节，国家政权机关党组（党委）活动主要受制于党规约束，法律发挥次要作用；在国家政权机关根据党组（党委）确定的决策意向作出正式决策并付诸实施环节，其履职尽责活动主要受制于法律，党规发挥辅助作用。因此，正是借助于党规与法律交叉衔接所创造的“共同的表面”，党和国家两套机构体系才能既彼此分工又密切合作，形成共同进退的协奏。
合治的规范平台还创造出一系列的“人事嵌入”和“组织嵌入”机制，并且能够将作为“积极主体”的党员和党组织输出到非党组织和党外群众组织当中，从而确保党的引领作用的组织化实现。“组织化嵌入”指的是党将自己的组织和干部嵌入到非党组织和党外群众中间，借助“党管干部”的人事任免，通过非党组织的领导机关与党的嵌入组织的组织混同、非党组织领导人员与党的嵌入组织的领导干部的身份混同，发挥党对非党组织和党外群众的领导作用。嵌入策略包括了一系列的实现机制：第一，党管干部机制。正是在第一次提出“党规”概念的六届六中全会上，毛泽东同志还提出了“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”命题。以《党政领导干部选拔任用工作条例》为中心的干部管理类党内法规确立了“党管干部”原则，即所有党政干部原则上都需要经过党的组织部门考察和党委批准后才能录用，所以，党能够通过干部选拔录用机制来保证党对非党组织的领导；第二，党组嵌入机制。党组制度是党将自己的组织嵌入到国家当中从而确保党对国家之领导的重要方式，《党组工作条例》明确规定“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用”；第三，归口管理机制。1950年代，党中央就开始建立财经、政法、外事、科学、文教等领导小组，具体领导政府职能机构，逐渐形成以党的一个工作部门或决策议事协调机构为主导，将职能比较接近的各类组织和机构整合为一个“口”进行集中统一管理或统筹协调推进的机制；第四，交叉任职机制。由党的领导人兼任国家机构领导人，同时，根据党的各级委员会的组织规则，政府主要领导成员一般是党委常委会的成员，各级党委得以“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的组织原则讨论和决定政府的重要事项；第五，合署合设机制，通过党的组织与国家机构合署办公或合并设立，如中国共产党中央纪律检查委员会与中华人民共和国国家监察委员会，或者“一个机构，两块牌子”，如中国共产党中央军事委员会与中华人民共和国中央军事委员会。通过以上一系列嵌入策略，党实现了在非党组织的“组织嵌入”和“人事嵌入”，党借助于嵌入性的组织和干部，将党的意志源源不断地输入到包括国家政权系统在内的各种非党组织当中，从而实现了对非党组织和党外群众的制度性领导。
党通过“示范性引领”策略和“组织化嵌入”策略来开展领导的领导方式，决定了党的领导法规调整的党务关系的实质，不是党外关系，而仍然是一种党内关系。党对人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位等各种组织和党外群众的领导，不是通过直接将非党组织和党外群众纳入党内法规的调整范围从而建立支配服从关系而实现，而是通过党的引领作用和嵌入在非党组织中党的组织和党员而实现，党内法规中的领导法规调整的也不是党与人大、政府、政协、监察机关、司法机关、人民团体、企事业单位等非党组织和党外群众的关系，而是党的各级自组织体系与各种非党组织当中嵌入的党组织和党员之间的关系。
党内法规的特别作用机制和党的领导的特殊实现方式，既确保了党的领导的实质有效性，又保证了党的领导的程序合法性，是中国共产党一百年来通过艰难探索形成的宝贵经验。不理解党的领导实现方式的复杂精妙之处，简单粗暴地主张将非党组织和党外群众纳入党内法规的调整范围，在理论上是不科学的，在实践中也是有害的。
结 语
党内法规基本范畴的学理创新，要超越法学，尊重法治。党规姓党，党内法规有着与国家法律不同的禀赋，将法学的研究方法运用于党内法规研究，固然能够便利两套规范体系的研究沟通，却也容易使党内法规研究受到法学思维框架的影响、认知偏向的干扰和议程设定的掣肘而不自知，以至于无法真正认识和揭示党内法规的独特价值。因此，必须上升到法律与党规共同的上位概念，即从规范的一般原理的角度入手进行理论分析。党内法规既是法治体系的组成部分，又是依法治国的重要保障。因此，党内法规基本范畴的厘定必须尊重“法律保留”的基本原则，必须遵守法治运行的基本规律。
科学认识党内法规的基本范畴，要尊重事实，超越现实。党内法规的基础理论，当然应该如青蝇之眼一般，能够细察党内法规制度的丰富肌理，展示党内法规实践的生动画卷。但是，党内法规的理论研究也不能只是作为党内法规制度实践消极单向的消费者和亦步亦趋的附会者，亦要有青鹰之眼，能够超拔于党内法规的现实运行之上，进行二阶观察与理论反思，形成理论体系与方法指引，否则便无能力“以实践基础上的理论创新推动制度创新……构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”，不足以为中国之治贡献智慧。
转自：“法学学术前沿”微信公众号
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