刘修岩等|容积率规制与中国城市空间结构

以下文章来源于经济学季刊 ，作者刘修岩等

本文载于《经济学》（季刊）2022年第22卷第4期，作者为东南大学经济管理学院刘修岩、东南大学经济管理学院博士研究生杜聪、南京大学商学院硕士研究生盛雪绒。

如何让城市更美好？一个至关重要的焦点是推进城市内部空间结构的合理布局。改革开放以来，中国在以政府主导为主要特征的城镇化推进模式下，高效取得了阶段发展成果，也引起了城市空间结构的剧烈变革与重组。值得关注的是，随着城镇化进程步入“深水区”，中国城市发展开始凸显出土地利用粗放、耕地资源浪费、外围无序扩张等现象，这些城市蔓延特征会进而导致经济效率的损失以及生态环境的损害。纵观全球城市发展历程可知，一旦任由城市低密度蔓延式发展形成惯性，再想逆转其趋势将极其困难。因此，如何通过改善城市治理，使得城市空间布局转入更为合理的轨道成为中国新型城镇化发展的探究重点。在此背景下，本文旨在从土地利用规划的视角，剖析城市空间结构蔓延式演进的背后机理，为推动城市高质量发展提供经验证据。

关于土地利用规制可能产生的成本问题一直是城市经济学领域的研究热点。文章将聚焦于容积率规制这一重要的土地利用规制方式对于城市空间结构的影响，以期为土地利用规制的成本问题提供新的证据。长期以来，我国将容积率规制作为城市规划中重要的规制工具，其很大程度上决定了城区住宅开发建设的高度与密度。《城乡规划法》规定城市内任一出让的建设用地地块都必须有指定的法定容积率限值，且原则上不得突破既定标准。理论上，开发商期望的最优容积率通常要高于政府制定的法定容积率，因为政府考虑到自身净收入的最大化，通常不允许开发商达成期望的最优容积率。由此，法定容积率限值将制约开发商可开发的实际容积率，法定容积率上限的低、高可以反映出容积率规制的强、弱。本研究旨在定量评估容积率规制与城市空间结构之间的因果关系，并厘清具体的理论机制。

在理论上，本文以Bertaud and Brueckner（2005）的研究为基础，通过引入城市内高、低人口密度区域的分类，构建一个包含城市内部人口密度动态变化的单中心城市模型，考察容积率规制与城市空间结构之间的关系。具体而言，将城市内部不同区域根据人口密度进行解构，以全国平均人口密度作为标准，把人口密度高于全国均值的城市中心范围定义为人口高密度区域，低于全国平均值的郊区范围定义为人口低密度区域，进而以城市内人口分布结构及城市边界的变化差异来考察城市空间结构的变动。理论分析发现，城市内施加容积率规制后，城市郊区边界的外扩以及城市中心高密度区域可能的向内收缩，使得城市低密度区域的人口及面积占比增加，城市空间表现出低密度蔓延的现象。

笔者结合微观地块交易数据构建了容积率规制指标，并基于人口空间分布数据和夜间灯光数据计算出表征城市空间结构的蔓延指数，重点采用工具变量法考察了容积率规制对城市空间结构的影响。我们以地理纬度、文化古迹数量为基础构建了两组外生变异来源，作为法定容积率限值的工具变量。实证研究发现，容积率规制的增强促进了城市空间结构的分散化，法定容积率上限均值每下降1%，城市蔓延程度将增加0.11%。其影响机制在于，加强容积率规制通过促使建成区面积扩张与中心城区人口密度下降两大途径，进而导致城市空间趋向分散化。

本研究的启示在于，政府在制定城市土地利用政策过程中要兼顾收益与成本，不可偏颇其一，尤其需要关注过度的土地利用规制可能引起城市空间布局的不合理问题。坚持紧凑式的城市发展模式，在兼顾城市舒适度的基础上适当放松住宅容积率限值，同时加快旧城改造步伐，释放存量土地的空间活力，推动城市迈向既有活力又可宜居的高质量发展之路。

本文对已有文献的边际贡献主要体现在三个方面：一是较早地深入探究容积率规制对中国城市内部空间结构的影响，为规制与城市空间结构理论领域提供了一个基于发展中人口大国的经验证据；二是基于微观土地交易数据与夜间灯光数据，创新性地构建了基于中国土地制度背景的容积率规制指标，在指标可比性以及克服遗漏变量等方面对传统规制度量方式进行了改进；三是为规制变量构造了合理的两组外生变异来源，运用工具变量法来更为准确地估计出容积率规制对城市空间结构的净效应，并考察了具体的机制路径。

作者简介

刘修岩，东南大学青年首席教授，东南大学国家发展与政策研究院副院长，国家级人才计划入选者。主要研究领域为城市与区域经济学。在《经济研究》、《经济学》（季刊）、《管理世界》、《世界经济》、Applied Economics、Habitat International、Review of Development Economics、Applied Geography等国内外核心期刊发表论文60余篇。主持国家社科基金重点项目、国家社科基金一般项目、国家社科基金青年项目、国家级人才计划项目等多项科研项目，获得中国城市百人论坛优秀青年学者奖。

杜聪，东南大学经济管理学院博士研究生，研究方向为城市与区域经济学、住房供给，研究成果发表于《经济研究》、《经济学》（季刊）、《城市问题》、《科研管理》、Habitat International等学术期刊，获得江苏省哲学社会科学优秀成果奖一等奖、中国城市经济学会2020年度优秀论文一等奖等奖项。

盛雪绒，南京大学商学院硕士，研究方向为城市经济学、国际贸易学，研究成果发表于《经济学》（季刊）等学术期刊。

转自：“经管学术联盟”微信公众号

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