摘要
随着科技的进步和私人资本的积累，私人公海活动的数量和种类都在不断增加。以海洋清洁计划为代表的、不以船舶为基础的新型私人公海活动可能与他国公海权益产生冲突，而国际法和各国国内法对此缺乏规制。《联合国海洋法公约》第87条第2款要求公海自由的行使应当适当顾及他国公海利益。然而，该义务约束的是国家，并不直接约束私人公海活动。基于《公约》和国际司法实践，各国有确保本国船舶行使公海自由时适当顾及他国权益的义务，但这一义务无法涵盖此类新型私人公海活动。为此，荷兰与海洋清洁计划组织签订了一份协议，规定了该组织进行公海活动时顾及他国公海利益的具体要求。除了这一方法，各国亦可将有关设备登记为船舶，或者寻求国际司法机构发表咨询意见，以达到相同目的。从晚近国家实践和国际司法实践来看，国际海洋法的发展趋势是强化私人公海活动中的国家监管义务，以使各国有责任确保其管辖范围内所有类型的私人公海活动都遵守适当顾及义务的要求。
论国家适当顾及义务在新型私人公海活动中的适用
撰文｜黄瑶 杨文澜
黄瑶，中山大学法学院教授、博士生导师，
南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）海洋法团队首席科学家；
杨文澜，中山大学法学院博士生。
近年来，随着私人资本的大量积累和科学技术的快速进步，有些私人机构和团体开始计划进行一系列新型公海开发利用活动。受到广泛关注的新型公海活动包括海洋气候工程、海上家园计划以及海洋清洁计划等。这些新型公海活动均为通过科技手段，在公海部署有关设施设备或建设人工岛屿，以便开发利用公海资源或者解决全球性环境和人口问题。这些活动的特点是由私人开展，因此不受国际法的直接约束，而且不依靠船舶进行，致使以船舶活动为主要调整对象的国际海洋法无法对其进行有效规制。
在公海自由原则下，私人可以在公海从事这些活动，但这些活动都会在一定时间内占据公海空间，给他国利用同一海域造成阻碍，影响其他国家的航行自由和航行安全。诚然，公海自由不是绝对的。对此，国际法院在1974年的渔业管辖权案中就指出，以往公海自由放任（laissez-faire）的开发原则已经被“适当顾及”其他国家权益的义务所取代。如果这些活动由国家进行，国家要承担相应的国际法义务和责任，其中就包括《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）第87条第2款规定的适当顾及义务。在实践中，这些新型活动却多由私人进行，而私人行为原则上不可归责于国家。作为20世纪80年代的产物，《公约》没有针对这些新型公海活动作出直接规定。因此，如何确保私人公海活动适当顾及其他国家的公海权益就成为了当代公海治理的重要议题。然而，国际学界对适当顾及义务的适用范围、适用条件和义务内容均存在争议。
当前，海洋清洁计划已经进入了大规模实验阶段，海洋清洁计划组织的登记国荷兰也开始着手制定有关这一计划的监管规定。在此背景下，本文以海洋清洁计划为例，结合《公约》有关规定以及国际司法机构的最新实践，在阐释适当顾及义务的涵义、性质、适用范围的基础上，分析适当顾及义务对新型私人公海活动的适用问题。
一、适当顾及义务在传统公海活动中的适用
国际法院在渔业管辖权案中认定，公海适当顾及义务已经构成一项习惯国际法义务。1982年《公约》第87条第2款也明确要求各国在行使公海自由时应适当顾及其他国家行使公海自由的利益以及国际海底区域内活动有关的权利。从字面上看，适当顾及义务要求一国在行使权利或者履行义务时合理、适当地“注意到”或者“照顾到”其他国家的权益。国际法院和法庭的裁判也不断给适当顾及义务增添新内涵。
（一）公海适当顾及义务的内容和性质
由弗吉尼亚大学海洋法中心编写的，且被国际学界视为权威的《〈联合国海洋法公约〉评注》（以下简称《弗吉尼亚评注》）认为：适当顾及义务要求各国在行使公海自由时，应意识到并主动考虑他国在公海的利益，避免从事干涉他国公海自由的活动。按照这个理解，适当顾及义务有积极和消极两方面的要求：一方面，行使公海自由的各国应当主动考察其他国家对于同一海域所享有的利益；另一方面，各国应避免干扰其他国家行使公海自由。
目前尚无国际司法机构就公海适当顾及义务的具体内容作出解释。毛里求斯和英国之间的“查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”（以下简称“查戈斯仲裁案”）是《公约》下争端解决机制第一次就专属经济区内适当顾及义务作出解释的案例。该案仲裁庭提出，适当顾及义务要求一国行使权利时，结合本国和其他国家有关权益的性质、重要性进行评估，以决定对其他国家权益顾及的程度；在大多数情况下，需要与其他国家进行协商。因此，行使权利的英国应当将其寻求的政策目标（建设海洋保护区）与毛里求斯可能存在的权益（在查戈斯群岛周围水域的捕鱼权）进行平衡，平衡的方式之一就是与毛里求斯进行协商。由此可见，仲裁庭将适当顾及义务解读为平衡各自权益（实体）和进行协商（程序）两方面的要求。
相比较可以发现，查戈斯仲裁案比《弗吉尼亚评注》更进一步，增加了进行协商的行为要求。该案中，英国建立海洋保护区的行为可能侵害毛里求斯在有关海域享有的捕鱼权，对英国而言，毛里求斯作为潜在权利持有国的事实是明确的，因此英国有义务与毛里求斯协商。然而，所有国家都享有公海自由，公海自由的种类亦是多种多样的。在这个意义上，所有国家都是公海权利持有国。如果不加区分地要求行使公海自由的国家与其他所有国家进行协商，这不仅不现实，也无必要。只有当一国计划开展的公海活动可能显著影响在同一区域活动的其他国家时，该国才应该与受特别影响的其他国家展开协商。
此外，由于沿海国在专属经济区内享有主权权利和管辖权，在一些人看来，沿海国的主权权利具有当然的优先性。按照这种观点，一国在履行适当顾及义务、评估自身权益和其他国家权益时，应当赋予沿海国主权权利和管辖权更大的权重。然而，公海上不存在这个问题。公海不属于任何国家的管辖范围，因此各国平等，没有任何一国的权利当然地优于他国的权利。
需要特别说明的是，常常有人将适当顾及义务与禁止权利滥用原则并提。虽然禁止权利滥用原则也涉及对一国行使权利的限制，但二者不可混淆。首先，在国家间诉讼和仲裁中，禁止权利滥用原则不是一项独立的法律义务来源。只有在“公约所承认的权利、管辖权和自由”被滥用时，原告方才能援引《公约》第300条的禁止权利滥用的规定。适当顾及义务是一项独立的法律义务，这一点已为国际法庭和仲裁庭多次确认。其次，权利滥用强调“恶意”或者“滥用”的主观状态，而违反适当顾及义务不要求此种主观要素的存在。例如，在查戈斯仲裁案中，毛里求斯指责英国在查戈斯群岛建立海洋保护区的行为意在阻止查戈斯前居民回迁，系出于不正当目的，滥用了权利。该案仲裁庭认为证据不足以证明英国的行为存在“不良动机”或“不恰当的目的”；但是，因其没有充分顾及毛里求斯的合法权利，没有履行相关的程序性义务，违反了适当顾及义务。
还有学者将适当顾及义务视作一种行为义务，认为适当顾及义务仅要求一国“根据实际情况预先告知、磋商或者交换信息”。然而，国际法委员会国家责任专题特别报告员詹姆斯·克劳福德（James Crawford）指出，许多国际义务包含了两种义务的特征，不能被生硬地归为行为义务和结果义务。从查戈斯仲裁案对适当顾及义务的解读来看，其具有行为义务和结果义务两方面的要求。
该案中，毛里求斯主张适当顾及义务要求一国行使权利时必须“实现”（giveeffect to）他国权益，而英国认为适当顾及义务只要求一国“考虑”（take into consideration）他国权益。两国对适当顾及义务的理解分别体现了结果义务和行为义务的特征。然而，仲裁庭否定了这两种极端观点，采取了一条折中道路，认为适当顾及义务要求英国在设置海洋保护区前，考虑毛里求斯的权益，并权衡两国之间权益的性质和重要性，并且要考虑对毛里求斯的权益“预期可能产生的损害”以及是否存在“替代方法”。因此，完全有可能存在如下情形：毛里求斯的权益显著优于、强于英国的权益，因而英国不得采取任何行动损害毛里求斯的权益。适当顾及义务不仅要求行为方平衡本国和他国权益并进行协商，这些行为要求中也有结果的考量。所以，适当顾及义务的解释既包括了行为义务的特征，也有结果义务的要求。
同样的，由于公海上各国主权平等，没有任何国家的权益具有当然的优先性，一国开展公海活动时就更需要注重顾及其他国家的公海利益。按照上文援引的《弗吉尼亚评注》，公海上适当顾及义务要求各国“避免干扰其他国家行使公海自由”，也就是说，适当顾及义务要求一国的公海活动产生不干扰他国公海自由的结果，因此也有结果义务的要求。
由此可见，适当顾及义务要求一国在行使权利或者履行义务时合理、适当地“注意到”或者“照顾到”其他国家的权益，兼具行为义务和结果义务的要求。一国行使公海自由时顾及他国权益的程度需要结合案情进行个案判断。适当顾及义务和禁止权利滥用具有一定共性，体现了类似的价值导向，但是二者的法律地位和内容均不同，在国际诉讼和仲裁中是两项不同的诉求，不可将二者混为一谈。
（二）违反适当顾及义务的法律后果
有学者提出，由于适当顾及义务是一种行为义务，违反该义务的国家仅需作出“道歉或者改正”等象征性的赔偿；他们还援引查戈斯仲裁案，提出违反适当顾及义务的国家没有其他形式的赔偿责任。然而，这种观点不符合国家责任的一般原理。《公约》并不是一个“自给自足的制度”（self-containedregime），缔约国违反《公约》义务受到习惯国际法中关于国家责任规则的调整。国际法委员会《国家责任条款》（以下简称《条款》）中的相关规定被国际法院和法庭普遍视为对习惯国际法的编纂，因而可以被用来判定违反适当顾及义务的法律后果。
《条款》规定了国际不法行为的最主要的法律后果是停止不法行为以及进行赔偿。一国作出国际不法行为后，有义务尽可能恢复先前的法律关系并为造成的损害进行赔偿。具体而言，《条款》第30条规定，若一国的不法行为构成对某一义务的持续性违反，该国有义务停止不法行为；在必要情况下，还应作出不重复该行为的适当承诺和保证。第31条规定，一国有义务对国际不法行为所造成的损害提供充分赔偿（fullreparation）。赔偿的方式包括恢复原状、补偿和抵偿，这些方式可以单独或者合并采用，而道歉仅仅是抵偿的一种方式。也就是说，《条款》并没有规定违反行为义务仅仅需要作出“象征性”的赔偿。如果违反纯粹行为义务造成了实际损害后果，一国亦有义务恢复原状或者作出补偿和抵偿。
例如，在渔业管辖权案中，国际法院审查了冰岛单方面划定50海里专属渔区、阻止英国在该海域捕鱼的行为。国际法院认为，冰岛单方面扩张专属渔区的行为没有顾及英国的捕鱼权利，因而对英国不产生效力。换言之，冰岛划定50海里专属渔区并进行执法的行为违反了适当顾及义务，是持续性侵害英国捕鱼权的行为，因而冰岛有义务停止这些行为。
此外，无论是渔业管辖权案还是查戈斯仲裁案，国际法院和仲裁庭之所以没有判定责任国对原告国作出金钱赔偿，是因为原告国并没有作出此项诉请。在国家间争端解决中，一国可能出于种种原因仅仅要求国际法院或法庭对另一国行为的违法性作出宣示性裁判，而不要求获得其他形式的赔偿，但这并不意味着作出国际不法行为的国家没有恢复原状或就实际损害作出补偿、抵偿的责任。
综上所述，一方面，适当顾及义务并非单纯的行为义务，而是兼具行为义务和结果义务的要求；另一方面，违反适当顾及义务的法律后果可能包括有关行为不具有法律效力，违反适当顾及义务而造成损害的，亦有可能承担赔偿责任。
二、适当顾及义务适用于新型私人公海活动的难点
《公约》是20世纪80年代的产物，其第七部分规定了一套建立在公海自由原则和船旗国专属管辖原则上的公海制度。然而，当前人类对公海开发利用的能力、规模和程度都有了大幅提升，这也就导致以《公约》为核心的公海制度面临大量挑战。
第一，公海私人开发利用活动的频率和强度都大幅提高，公海自由原则提供了这些私人活动的国际法律基础，但是以《公约》为核心的现代海洋法没有提供足够的监管约束手段。国际法层面几乎不存在对私人开发利用公海活动的直接约束，在公海的私人活动主要受制于各国国内法，而许多国家缺乏对其国民公海活动的有效规制。第二，新型公海开发利用方式不断出现，超出《公约》以船舶活动为核心的规范体系。无论是国际法还是各国国内法都不存在直接规范此类活动的法律法规。这些新型私人活动不依靠（或不全部依靠）船舶进行，导致当前以船旗国专属管辖原则为基础的船舶监管规则无法充分规制这些活动。然而，这些活动可能给海洋环境以及他国公海活动造成不利影响。因此，有必要确保新型私人公海活动适当顾及其他国家的公海利益和海洋环境。然而，《公约》没有提供相应的机制，理由有二。
（一）适当顾及义务并不直接约束私人
《公约》第87条第2款要求行使公海自由必须适当顾及其他国家公海利益。一些学者默认私人公海活动也受适当顾及义务约束。也有学者认为，《公约》第87条第1款使得私人享有公海自由的权利，那么同样的，第2款也要求私人行使公海自由的活动遵守适当顾及义务。然而，这一观点不符合《公约》的规定。从第87条的用语可知，享受公海自由和承担适当顾及义务的主体是“所有国家”。国际海洋法法庭在“Norstar号”案中特别强调：第87条第1款（规定的）公海自由是国家的权利，而非私人的权利；第2款的适当顾及义务约束的是只是行使第1款公海自由的行为。那么同理，第2款下的适当顾及义务的承担者也只能是享有第1款公海自由的国家。理论上，私人开发利用公海的权利来自船旗国授权，而非国际法授权。因此，国际法上的适当顾及义务并不直接约束私人公海活动。
（二）现有监管框架无法直接适用于新型私人公海活动
在国际法层面，由于《公约》第87条第2款中的适当顾及义务不直接约束私人公海活动，只能要求国家确保私人活动适当顾及他国权益。显而易见，第87条第2款中的适当顾及义务本身没有作此要求。然而，2015年国际海洋法法庭的“渔业咨询意见案”在一定程度上扩张了国家对私人活动的监管义务，这一咨询意见亦可适用于第87条第2款的适当顾及义务。
该咨询意见涉及渔船在外国专属经济区非法捕鱼的船旗国责任问题。首先，法庭明确了各国有保护和保全海洋环境、养护海洋生物资源的一般性义务。接着，法庭考虑了船旗国在《公约》第94条下的义务。该条第1款要求船旗国对本国船舶在“行政、技术及社会事项”上行使有效的管辖和控制，第2—4款随即列举了船旗国应该管辖和控制的部分事项。法庭认为，第94条为列举式规定，没有穷尽船旗国应管辖和控制的所有事项，而确保其渔船保护海洋生物资源、不进行非法捕鱼属于船旗国应当管辖和控制的事项。这样，法庭就将《公约》针对国家的义务转化为了国家监管私人活动的义务。虽然这项意见受到激烈的批评，但在国际法委员会委员尼吕费尔·奥拉尔（Nilüfer Oral）看来，由于第94条“行政、技术及社会事项”是开放型用语，法庭的意见也可以被运用至除捕鱼外其他类型的船舶活动中，其中就包括海洋科学研究、铺设海底电缆和管道等活动。
在此基础上，法庭的咨询意见可以被用于对第87条第2款的解释和适用。由于各国有适当顾及其他国家公海权益的一般性义务，因此船旗国有义务确保悬挂其旗帜的船舶也适当顾及其他国家公海权益。那么，对第87条更为恰当的理解是：各国通过国内法赋予悬挂其国旗的船舶有关开发利用公海的权利；私人利用船舶行使公海自由的活动一般不归于国家，但国家要确保悬挂其国旗的船舶适当顾及其他国家的公海权益。
然而，《公约》第94条仅仅规定了船旗国要对船舶行使有效管辖和控制，而以海洋清洁计划为代表的新型公海活动并不以（或并不仅仅以）船为依托，多依靠的是浮动设施设备或浮动岛屿。这些设施设备和浮动岛屿并不具有《公约》下船舶的法律地位，且其所有者、开发者、投资者往往来自多个国家。相比船旗国与船舶之间基于船旗形成的唯一且明确的“真正的联系”，新型私人公海活动和对其行使管辖及控制的国家之间不存在这种确定的关系。所以，单凭第87条第2款难以直接推导出国家有义务确保新型私人公海活动遵守适当顾及义务的要求。鉴于此，2018年，荷兰和海洋清洁计划组织缔结了一项协议，试图填补国际法和荷兰国内法中的监管漏洞。
三、荷兰确保海洋清洁计划遵守适当顾及义务的方法及评价
海洋清洁计划所使用的设备系无动力带状设备，由船舶运送并布设在塑料垃圾密集的公海海域，并在风力和洋流影响下自由浮动并聚拢塑料垃圾，再由船舶将垃圾回收。该设备无法自行移动，岸上操作人员仅通过全球定位系统对其地理位置进行监控。2021年10月，海洋清洁计划组织成功完成了“2号系统”的测试，回收了近3万吨海洋塑料垃圾。该组织表示将会进一步扩大实验的规模，并将着手研发并布置数十个长度达2500米的“3号系统”，该系统规模是“2号系统”的3倍。这些长达数千米、深入水下数米的人工设备极有可能给海洋生物、航行安全、捕鱼安全带来隐患，亦可能进一步加剧海洋污染。因此，虽然该计划的初衷是清洁海洋塑料垃圾，但依然引发了国际社会的担忧。
荷兰认为，虽然国际法和国内法缺乏对此类新型公海活动的监管规则，但其有义务确保海洋清洁计划的活动符合有关国际标准，以保护海洋环境、海事安全以及其他公海活动。因此，双方达成协议，将《公约》第13部分关于海洋科学研究的规定以及荷兰国内法中关于船舶海事安全的规定“类比适用”于海洋清洁计划的活动，并规定了一系列具体的要求。
具体来说，双方将海洋清洁计划在公海部署的清洁系统视作是《公约》第13部分第4节下的“科学研究设施或装备”。在此基础上，该协议规定了海洋清洁计划在避免干扰他国航行和捕鱼以及海洋环境保护方面的义务。在航行安全方面，要求海洋清洁计划尽可能避免干扰已确定的国际航路，并且应当保持可以肉眼识别的安全标志（第1.4.3条和第2.2条）；在捕鱼方面，要求尽可能避免对同一区域的公海捕鱼活动造成干扰（第4.1条）。该协议还规定了一系列预防性措施以及造成干扰后的责任承担方式。从这个方面看，荷兰并没有因为海洋清洁计划的“公益属性”而赋予其更重要的地位，而是要求海洋清洁计划不得干扰其他国家的公海航行和捕鱼活动。此外，通过将海洋清洁计划使用的设备视作“科学研究设施或装备”，荷兰可以更为便利地将海洋清洁计划纳入有关国际组织的讨论议程中，例如负责国际航运的国际海事组织。由此可见，该协议虽然没有明确提及适当顾及义务，但其实质就是确保海洋清洁计划的活动适当顾及其他国家的公海利益。因此，这份协议可以被视为荷兰履行适当顾及义务、平衡海洋清洁计划和其他国家公海权益后作出的国家实践。
荷兰认为其监管海洋清洁计划的义务来自国际法的明确规定。然而，在该协议附带的说明材料中，荷兰仅援引了《公约》第194条第2款。该款要求各国控制跨界海洋污染，但并不要求一国监管私人活动是否适当顾及他国权益。此外，海洋清洁计划并不是海洋科学研究活动，其使用的设备也不是船舶。海洋科学研究的目的是增进人类对海洋环境的科学认识，但海洋清洁计划的主要目的是回收海洋塑料垃圾，因此不属于海洋科研活动。海洋清洁计划使用的是无动力装置的带状浮动设备，这亦不符合《公约》对船舶的一般性理解。因此，《公约》中关于海洋科学研究和船舶的规定无法直接适用于海洋清洁计划，也不能作为荷兰此项义务的法律来源。因此，该协议应当被视为荷兰向国际社会主动承担管理、控制海洋清洁计划的单方承诺。这样，该协议就可以被视为新习惯国际法的证据，用于推动习惯国际法下国家监管私人公海活动义务的形成。从这个角度来看，该协议可能对方兴未艾的海洋气候工程、海上家园计划以及海上无人设备等国际法监管制度产生一定的借鉴意义。然而，这份协议在实际操作方面的作用可能有限，原因有二。
第一，当前海洋清洁计划还处在小规模实验阶段，因此该协议中规定的适当顾及义务内容具有可操作性。待该计划成熟并大规模开展后，荷兰如何继续确保该计划适当顾及他国公海利益？例如，该协议要求海洋清洁计划尽可能监测并回收所有布置在公海的设备。然而，海洋清洁计划所将要布设的“3号系统”无论是在设备体量还是数量上都远超2021年“2号系统”实验阶段的水平。一旦遇上极端天气状况，极有可能造成设备的损坏、遗失，要回收所有的设备、维持现有安排会给荷兰以及海洋清洁计划的应急响应能力带来相当的挑战。第二，其他国家能否基于该协议追究荷兰的国家责任，这一问题尚不清晰。该协议是一份受荷兰国内法管辖的、由荷兰和民间组织签订的双方协议，并没有给第三方（其他国家或国际社会）创设权利。如果产生由海洋清洁计划活动引发的国家间争端，其他国家需要按照《公约》第286条将该争端形塑为一个解释或适用《公约》的争端，且要论证荷兰需要基于该协议为海洋清洁计划承担《公约》下的责任。然而，该协议是“类比适用”《公约》有关条款，而非直接适用有关条款。《公约》也没有关于新型私人公海活动的直接规定。因此，要通过该协议在国际法院和法庭前追究荷兰的国家责任存在法律上的障碍。
四、确保私人公海活动遵守适当顾及义务要求的其他方法
要明确国家确保私人活动遵守适当顾及义务的要求，最好的方法是通过国际条约的形式予以规定。随着新型公海利用方式不断涌现，国际社会也有动力和需求对这些新型活动进行监管，以协调日益增多和增强的私人公海活动，服务于公海治理。在当下，除了上述的荷兰模式之外，还有两种途径可以为国际法层面监管新型私人公海活动提供思路，不过这两种途径并非完美无缺。
途径之一是将海洋清洁计划等新型私人公海活动所用设备登记为船舶，以此为基础适用有关船舶监管的国内法和国际法规则。例如，《荷兰民法典》对船舶采用了非常宽泛的定义，规定可以浮动的构造物即为船舶，因此荷兰和海洋清洁计划组织也正在探索将所用设备注册为船舶的可能性。若将有关设备登记为船舶，荷兰即成为船旗国，现有关于船舶公海活动的监管规则即可适用于海洋清洁计划的活动，荷兰也有明确的义务确保海洋清洁计划适当顾及其他国家公海权益。然而，考虑到船舶在其他国家管辖范围内海域享有一定的航行权，将海洋清洁计划所用设备注册为船舶可能招致其他国家的反对。此外，这一途径也不适用于海上家园计划这类活动，因为该计划试图在公海建立可供人类居住但脱离任何国家管辖的浮动人工岛屿，因此也不可能主动进行船舶登记并接受船旗国管辖。
途径之二是就此等新问题请求国际海洋法法庭发表咨询意见，要求法庭确认《公约》第87条第2款下国家有义务确保私人公海活动应适当顾及他国的公海权益。考虑到法庭已经出具的两份咨询意见均事关一国就其管辖和控制范围内私人活动的国际责任问题，且法庭已经在“Norstar号案”中明确了私人通过国家行使公海自由这一基本前提，法庭有可能将第87条第2款中的国家适当顾及义务进行扩大化解释，认定国家有义务确保管辖范围内私人公海活动遵守适当顾及义务的要求。来自国际司法机构的认定将有助于推动国际社会尽快就新型私人公海活动的监管达成有约束力的国际性文件。
但是，这一途径也存在缺陷。第一，在国际海洋法法庭已审理的两份咨询意见案中，担保国和开发国际海底区域的私人之间、船旗国与船舶之间都具有《公约》规定的唯一且明确的“真正的联系”，由此法庭依照《公约》的规定推导出担保国和船旗国的监管义务。然而，新型私人公海活动和对其行使管辖及控制的国家之间并不存在这种《公约》规定的关系。第二，当前新型私人公海活动中的投资者、开发者、运营者往往来自多个国家。例如，海洋清洁计划组织虽然在荷兰注册登记，但其主要在美国和加拿大的西海岸开展活动，依靠来自全世界不同国家的捐赠维持运营。这些国家都对海洋清洁计划组织及其活动进行一定的管辖和控制，这可能导致在海洋清洁计划监管问题上的混乱。
五、结语
国际海洋法中的适当顾及义务要求一国在行使权利时适当“注意到”或者“照顾到”其他国家的权益。就公海而言，公海不属于任何国家且各国都享有公海自由，《公约》第87条第2款中的适当顾及义务要求各国在行使公海自由时应主动顾及其他国家对于同一公海区域所享有的利益，并应避免干扰他国行使公海自由。此外，国际司法实践提出了一系列考察标准，要求各国在行使权利时应平衡自身主张和他国权益；原则上，各国应通过协商解决相关冲突问题。适当顾及义务既有行为义务的特征，又有结果义务的要素，其具体内容需结合《公约》有关规定和具体案件进行个案判断。
以海洋清洁计划为代表的新型私人公海活动对其他国家的公海利益带来潜在的巨大影响，但《公约》中的适当顾及义务并不直接约束私人活动，而且《公约》以船舶活动为中心的监管机制亦无法有效适用于不以船舶为基础的新型公海活动。考察晚近的国家实践发现，荷兰的有关做法值得借鉴。荷兰与海洋清洁计划组织签订了有关协议，主动承担了监管海洋清洁计划的义务，该协议详细规定了后者应如何顾及其他国家的公海利益。除此之外，现阶段，国际社会还可以尝试将新型私人公海活动使用的设备登记为船舶，以将其纳入现有法律规范框架；亦可由国际司法机构通过发表咨询意见来确认国家有确保管辖范围内私人公海活动适当顾及他国权益的义务。
无论是荷兰主动监管海洋清洁计划组织的实践，还是国际海洋法法庭在“渔业咨询意见案”中的立场，国际海洋法的发展趋势是强化并扩大私人公海活动中的国家义务和责任。在此趋势下，国家实践和国际司法实践或将推动相关习惯国际法的形成，以使各国有义务确保其管辖范围内的所有私人公海活动（无论是否为船舶活动）都遵守适当顾及义务的要求。展望未来，以海洋清洁计划为代表的新型私人公海活动将给《公约》下的公海制度带来一定挑战，同时也给国际社会进一步提升公海治理水平提供了契机。
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