类别：政府治理
导言
一线公共组织的管理人员在成功实施公共改革方面发挥着重要作用。公共管理文献中的一种普遍观点是，这项工作涉及改革和地方环境之间的适应，在这种情况下，分歧被视为一种抵制变革的形式。最近，三位挪威学者Lars Klemsdal, Tone Alm Andreassen, ＆ Eric Breit基于对会议的观察以及对六个福利服务办公室的管理人员、工会代表、一线工作人员和合作伙伴在三个时间点的定性访谈，对挪威的一项重大组织改革进行了广泛的多次研究（总共23次观察会议和173次访谈）。本文通过引入以情境为中心的观点，并提出了情境工作的概念，将其作为政策执行过程中管理工作的重要形式，对普遍的以改革为中心的观点提出了挑战。情境工作包括管理行动，通过适应日常情境中的突发事件，包括改革目标，以及工人、客户和当地服务合作伙伴的利益和期望，确保当地一线公共组织提供实用和有序的服务。因此，情境工作的概念扩大了有助于成功实施改革的管理活动的公认范围，将与改革设计的分歧重新理解为是建设性的，而不是对变革的抵制。论文发表在公共管理类顶级期刊JPART上面。
（文献来源：Klemsdal, L.,Andreassen， T. A.& Breit, E. (2022). Resisting or Facilitating Change? How Street-Level Managers’ Situational Work Contributes to the Implementation of Public Reforms, Journal of Public Administration Research and Theory, 32(4)：736–749. DOI: https://doi.org/10.1093/jopart/muab004）.
研究问题
公共改革的成功实施是政治家和政策制定者面临的一个关键挑战，尤其是由于在实施点上存在地方姓的突发事件，包括改革与专家的认知模式、利益、规范和价值观之间的冲突 (Brodkin 2011; Hill 2014; Lipsky 1980, 2010; Lozeau et al. 2002; Pressman and Wildavsky 1973)。新兴的理论强调了管理者在最小化此类冲突和支持实施方面的关键作用(Breit et al. 2018; Cloutier et al. 2016; Gassner and Gofen 2018; Lynn et al. 2000; Meier 2009)。特别是，中层管理者被认为是有意义变革的关键促进者——例如，通过为一线工作人员和其他人提供改革的意义 (Balogun 2006; Balogun and Johnson 2004, 2005; Brodkin 2011; Teulier and Rouleau 2013); 将改革转化为实践(Gassner and Gofen 2018; Radelli and Sitton-Kent 2016; Røvik 2016); 或根据改革模板重新构建街道层面的制度秩序 (Breit et al. 2018; Cloutier et al. 2016; Pemer and Skjølsvik 2018)。
虽然中层管理者对实施的看法无疑是相关的，但这倾向于推进以改革为中心的观点，主要侧重于与改革本身直接相关的行动。因此，实施研究往往低估了一线公共组织管理人员（Street-Level Managers）日常工作的微妙复杂性的重要性，这些组织的管理人员在这种混乱期间确保有效地提供当地公共服务，例如学校、警察服务或社会福利单位(Gassner and Gofen 2018)。与监督和促进一线工人任务绩效的主管(Bakkeli 2022; Keulemans and Groeneveld 2020)或制定和实施战略政策的中高层管理者(Høiland and Klemsdal 2020)不同，一线公共管理人员负责确保服务满足不同利益相关者的需求和期望，他们包括工人、客户和当地服务合作伙伴，以及政客和高层管理者(Gassner and Gofen 2018)。
因此，尽管在改革实施期间他们在维持可行的本地服务方面发挥了关键作用，但一线公共管理人员的作用仍然没有得到充分的理论研究(Gassner and Gofen 2018)。本文通过引入情境工作的概念来解决这一知识空白，该概念强调了日常和现时的管理行动，以确保一线服务提供的持续可行性。所提出的情境工作的概念建立在社会情境的现象学和实用主义概念的基础上，由相关行动者(e.g., Dewey 1938/2013)不断组成整体(gestalts)。情境工作概念化了一线公共管理人员与改革目标的分歧不是阻力，而是通过实际的修改和话语表达相结合来适应和整合各种突发事件的复杂性，是作为务实的努力来维持服务绩效。
为了证明情境工作的重要性，研究者们对挪威公共福利服务的重大组织改革进行了纵向定性研究(the NAV reform, 2006–11)。研究者们关注从改革规划到改革实施的转变，这反映在六个选定的一线公共组织的日常实践中。
实施组织变革
在Pressman和Wildavsky(1973)的开创性工作之后，改革实施的问题作为“在表达意图或愿望之后发生的任何事情”(Hupe 2014, p. 166) 已成为公共管理文献中的一个关键话题。在规范性观点的主导下，对公共改革和政策实施的研究强调了政策和实施相一致的重要性 (Hupe 2014; Morales et al. 2015)，纸面上政策和实践中的政策之间的任何差异都被视为实施失败或政策滑坡(Moore 1987)。这种方法反映了一种普遍的观点，即公共组织对机构期望的反应包括脱钩、象征性遵守，甚至是彻底的拒绝Christensen and Lægreid 2007; Hirsch and Bermiss 2009; Lozeau et al. 2002)。
同时，文献中已经明确指出，要理解支持改革成功实施的机制，重要的是要掌握较低组织层次的一线员工的日常活动 (Cloutier et al. 2016; Lowndes and Wilson 2003; van der Voet et al. 2014)。从这种自下而上的角度来看，越来越多的证据表明，这种活动不能被简化遵守合规或颠覆(Hupe 2014; Brodkin 2011; Klemsdal and Wittusen 2021); 相反，它们反映了改革如何破坏公共服务组织的制度化实践、规则和规范(Hill and Hupe 2014; Lozeau et al. 2002)。越来越多的研究报告指出，一线公共专业人员可能会采取一系列策略来影响改革的内容或结果 (Currie et al. 2012; Lefsrud and Meyer 2012; Lipsky 2010; McGivern et al. 2015; Pemer and Skjølsvik 2018; Tummers et al. 2015)。在这种情况下，人们对一线公共官僚在改革实施中的作用越来越感兴趣 (Gassner and Gofen 2018; Lynn et al. 2000)。作为中层管理者，他们发现自己被夹在(Gjerde and Alvesson 2020)战略层面的政策制定者和必须执行这些政策和战略的一线工作人员之间 (Balogun and Johnson 2004, 2005; Floyd and Wooldridge 1994; Keulemans and Groeneveld 2020; Radaelli and Sitton-Kent 2016; Teulier and Rouleau 2013)。一线公共管理人员也必须在不同利益和利益相关者之间的空间运作——例如，在行政人员和专业人员之间(Gatenby et al. 2015; Høiland and Klemsdal 2020)；在相互竞争的制度逻辑之间(Fossestøl et al. 2015)，或在不同的服务方法之间，如国家-机构和公民-机构(Maynard-Moody and Musheno 2000) 以及同行机构 (Cecchini and Harrits 2022)。根据Gassner和Gofen(2018)的说法，一线公共管理者的重要作用是保持基层组织活动，与决策者，一线公共官僚、一线主管和客户的要求相一致。一线公共管理者负责“设计，执行和评估基层的交付安排，并对其产出和结果负责” (Gassner and Gofen 2018, 555)。
现有研究通常认为，在实施过程中，一线公共管理人员的工作是为了适应改革目标和当地的突发事件。这意味着对发放信号的直接反应，以及通过影响一线工作人员对政策目标的理解来适应改革目标的行动(Brodkin 2011; May and Winter 2009; Riccucci et al. 2004)。
定义情境工作
研究者们借鉴了实用主义哲学，特别是约翰-杜威(1938/2013)的观点，创造了以情境为中心的方法用于实施研究，并将情境工作作为确保成功实施的核心管理活动。实用主义的特点是致力于感知在连续的开放式过程中出现的世界现象，并认为行动者通过同时适应和改变其生活环境在这一过程中发挥核心作用(Simpson and den Hond 2022)。这种方法的核心是将情境设想为这些过程展开的地点。杜威(1938/2013)将情境定义为“行动的整体环境，其中行动者从未体验或与孤立的单一物体或事件相关，但对象或事件总是在与周围经验世界的关系中被体验到——一种情境”(p. 112)。根据杜威的说法，由于存在多个有时模糊的、混乱的或矛盾的“存在成分”(p. 170–3)，情境最初可能是“不确定的”。他说，在日常生活中，为了将不确定的情境可操作化，必须将其“转变为一个在其构成区别和关系上确定的，以便将原始情境的要素转化为一个统一的整体” (p. 167)。这种转变需要两个关键的方面，只能在分析上分开：一方面，存在一个实践方面，涉及对情境的模糊或混乱的存在成分进行“操作性实验修改”(p. 170, 187)。另一方面，有一个话语方面，来自不确定的情境的操作性修改的经验和知觉被表述为“符号，定义术语和命题 […]，以保留和发扬 […] 存在的主题”(p. 186)，作为情境的新确定秩序。这突出了情境如何不仅是由语境的偶然性（或杜威术语中的“成分”）构成，而且始终是参与者行动的产物。这样，实用主义和杜威既提供了一种分析方法来研究社会现象，使研究者们对人们日常生活情境的混乱复杂性保持敏感，又提供了一种主要以改善整个情境为导向的机构概念，而不是制定先入为主的想法或实体。
在这种概念背景下，研究者们将情境工作定义为：在组织背景下，一线公共管理人员有目的地将不确定的工作情境转变为统一的确定整体。情境工作涉及研究者们所描述的实际修改和话语表达，在这种情况下，一线公共管理者试图创建共享的可行的地方工作秩序——换句话说，确定一线员工可以有效合作以执行基层组织的服务。
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实践中的情境工作
实证研究: 行政改革的实施
为了说明实践中的情境工作，研究者们对挪威劳工和福利局(NAV)的改革进行了大规模的纵向研究，该研究是官方委托评估的一部分。在挪威有史以来规模最大的一次组织改革中，国家公共就业服务局和国家保险管理局与市政地方社会服务部门合并，以便为边缘化群体提供更加协调和有效的劳动力市场援助(St.prp. 46 2004–2005)。特别是，在2006年至2011年期间，NAV改革涉及在挪威所有城市建立456个一线办事处，研究者们的数据是在此过程中收集的。
作为一项政治要求，所有三个服务部门都将合并到这些正式的一线公共组织中，并在实际上合用同一地点。中央政府聘请了一家咨询公司，就其设计提出建议，包括组织原则、资源分配和正式工作流程。除其他变化外，提议将一线公共组织分为接待职能（负责信息和短期客户援助）和所谓的“后续”职能（负责更集中的长期援助）(Andreassen and Aars 2015)。此外，一线公共管理人员被赋予了设计地方规划的自主权，以适应特定地点的突发事件，如用户特征和市政一级的政治优先事项(Fimreite and Lægreid 2009)。设计过程是协作的，涉及前三个服务机构中的管理人员和雇员代表。
为了开始实施改革，三个部门的工作人员被调到新的综合基层组织，并搬到新的办公楼。对于一线工作人员和一线公共管理人员而言，该过程挑战了既定的规范、信念、角色和能力，因为这种更加无缝和一体化的运作模式需要采用新的行动和互动方式来适应现有的工作边界和结构。新办事处开业时，目的是让管理人员和一线工作人员共同发展一个具有综合实践和共同身份的新的地方组织。在实施过程中，情境工作的活动使管理人员能够使新的组织设计与日常服务交付的要求一起运作。
实证材料
本文借鉴了在两年的三个时间点从六个一线公共组织收集的访谈和观察数据。对这些组织进行了战略性抽样，以获取与地理位置、规模和组织设计相关的差异。虽然所有地方计划的目标都是提供综合性福利服务，但一线公共组织在重新分配任务方面也有所不同，这取决于工作人员以前的职责和技能。在所有六个组织中，情境工作是管理者活动的一个重要特征。
为了研究实施过程的不同阶段，研究者们分三波收集数据，间隔时间为1年。每波数据收集都是在持续2-3天的实地考察中进行的。每一波都包括对管理人员、工会代表、来自三个前部门的工作人员以及关键的外部利益相关者的深入访谈，所有这些访谈都是为了确保听到所有相关的声音。只要有可能，每一波都访谈了同一个人。访谈持续了1到2个小时。访谈遵循访谈指南，以确保数据的可比性，主题包括实施过程、组织结构的变化、措施和实践，以及挑战和如何管理这些挑战。访谈中，研究者们可以进一步了解有关变化、后果以及这些变化产生方的式和原因（即正式和/或非正式）。为了减少回顾性偏见，研究者们要求信息提供者提供尽可能多的描述性细节，包括用于调查目的的具体示例。此外，研究者们还阅读了当地文件，并参加了团队和办公室会议，以观察参与者如何谈论他们的工作方式以及他们应该做什么。总体而言，实证材料揭示了工作组织方式的变化以及变化原因的表达方式。作为执行情境工作的行动者，一线公共管理人员是一个特别重要的来源；为了证实管理人员的观点，研究者们还直接或间接地提到了一线工作人员和团队领导。
数据分析和展示
对情境工作的归纳分析是一个反复的过程，在实证材料和理论之间移动，以寻求进一步的理论发展。该方法受到Alvesson和Kärreman(2007)的启发，涉及到在理论发展中积极发现和解决所谓的奥秘。在本案例中，“奥秘”涉及到一个意外的发现，即一线公共管理人员在很大程度上从事的工作是以情境为导向的，而不是以改革为导向的，即这些工作与改革实施没有直接关系。在分析的早期阶段，研究者们确定了两种不同类型的修改：(a)涉及直接实施改革的修改；(b)与改革无关的修改，以适应利益相关者（一线工作人员、客户、合作伙伴）对初始实施的反应以及其他与改革无关的来源中出现的突发事件。后者是特别令人感兴趣的，因为尽管管理人员明确将这些修改称为与改革模板的偏离，但他们似乎也将其视为确保成功实施改革和持续提供服务的重要措施。
情境工作的理论概念主要建立在杜威(1938/2013)的情境概念及其从不确定到确定的转变上。基于这一理论阐述，研究者们开发了情境工作的三部分操作化：(a) 引起情境工作的突发事件，导致(b)实践修改和(c)修改后秩序阐述。这些分析类别使研究者们意识到非改革性的突发事件作为情境不确定性来源的重要性，以及一线公共管理人员在试图确定当地工作情境时所从事的各种工作。总的来说，数据支持了研究者们对各一线公共组织的情境工作的共同特征的描述。
这里用三个小故事展示了这种情境工作概念的实证基础。根据Reay等人(2019)的说法，小故事是一种公认的展示定性研究的见解和发现的方法，使用与事件和情节相关的叙述来说明理论概念：“这种方法突出了类别之间的相互联系，并提供了空间，以一种易于阅读和可信的方式来展示发现，获取更多的丰富性”(p. 8)。除了获取突发事件、实践修改和叙述之间的复杂关系外，小故事还将特定事件和数据摘录放在一个更大的综合故事中进行阐述。因此，以这种方式使用小故事，研究者们试图获取丰富的、微观层面的情境工作动态。
从六个案例中选择三个小故事，可以将每个案例办公室的丰富经验结合起来，并说明不同办公室的经验和当地突发事件的多样性，同时显示出所有一线办公室情境工作的总体特征。缺点是，这些发现的范围必然是有限的。为了弥补这一局限性，附录提供了其余案例办公室的进一步说明。为了分析清楚，研究者们在小故事中区分了说明突发事件、实践修改和叙述的引号；实际上，所有引文或多或少都说明了这三种情况。
情境工作的动态图示
以下小故事说明了情境工作如何解决一系列一般性和地方性的突发事件，包括改革计划本身，这往往会在一线造成不确定的工作情况。它们进一步说明了对工作安排的实践修改，以适应有关的意外情况。在所有小故事中，这些实践的修改都是为了纠正不确定的情况，使其更加确定性和功能性，以达到当地目标。最后，小故事说明了一线公共管理人员和其他人是如何阐述对工作秩序的这些修改，使其作为确保持续提供服务的可行方法。表2总结了所有案例办公室情境工作的不同层面。
故事1
导致所有地方办事处情况不确定的一个明显的突发事件是改革计划本身，它在一开始似乎是模糊不清、令人困惑的。在新办公室开业几周后接受访谈时，办公室A的一线公共管理者强调了这种不确定的情况：
研究者们只是面对着一些想法和空洞的框架。研究者们不知道如何找到自己的方法，也不知道该怎么做才能使事情顺利进行。就像研究者们开发了一个没有任何内容的大外壳。为了弄清楚如何以一种新的方式工作，研究者们必须开发新的内容。（SLM办公室A，第一波）
在实施过程的后期出现了其他意外事件。例如，开业两年后，区域管理层指示办公室A缩减一个完整职位，这对这个相对较小的办公室来说是一个挑战。由于一位团队负责人也决定辞职，缩编给一线公共管理人员带来了困境：是否更换团队负责人并接受一线工作人员的短缺，还是做出其他实践安排 (办公室a，现场笔记，第3波)。缩编和更替的突发事件与另一个关键突发事件相互影响：既定的工作方式和专业知识，最初与服务整合的改革目标相冲突。这些相互交织的意外情况共同构成了一线不确定的工作状况。
为了解决这种不确定性，办公室A的一线公共管理者进行了一些实践的修改。早期的一项修改是采用来比改革计划中规定的更务实的组织设计。虽然该计划规定建立一个单一的后续单位，由一线工作人员处理各种服务，但务实的模式将后续服务分配给两个“跨职能团队……每个团队提供各种服务”（SLM办公室a，第2波）。重要的是，这意味着两个团队都包括在不同服务领域具有专业知识的工作人员，而不是改革计划中规定的更全面的专业知识。然而，在研究者们第三次实地考察时，两个跨职能团队已经重组为一个部门，有三个专业团队组成，管理者说这是“按照以前的工作分工组织的”。此外，难民服务是最复杂的职能之一，已作为一个特别小组被重新安置在另一个部门（SLM办公室a，第3波）。关于缩编的挑战，管理者决定不替换辞职的团队负责人（从而缩减管理职位），而是将所有新团队的责任分配给重组后的部门中的其他剩余团队负责人（现场笔记，办公室A，第3波）。
在办公室A中，实践的修改伴随着对新工作秩序及其基本原理的各种阐述，解释了新工作秩序是如何从非正式的经验学习中产生的。
组织两个平行的团队，从一开始就应该涵盖同一组服务，这是很困难的。随着时间的流逝，工作分工一直在发展，其中一个原因是他们的领导人从以前就分别擅长于社会保障服务和劳动力市场服务。因此，这两个团队所做的事情发生了非正式的变化。（SLM办公室A，第3波）
其中一位受访的团队负责人承认，这些偏离最初改革计划的做法在办公室内部被认为是确保服务提供的可行工作秩序：
我对过于强硬地推行[服务整合]这一原则表示怀疑。现在，研究者们在三个团队之间的工作分工一直在变化，这似乎是可行的。现在它正在发挥作用，研究者们对再次打破这个结构不是很高兴。（SP，办公室A，第3波）
组织设计的正式修改，从三个跨职能团队涵盖所有的服务到一个部门有三个专业团队，这代表了新的工作秩序的表述，因此，在内部是合理的，隐含地提到了通过非正式的组织方式解决的一系列问题。需要在一线维持可持续的工作秩序，以确保提供足够的服务，其必要性超出了对按照官方计划实施改革的担忧。然而，改革仍然没有被拒绝，只是被推迟了：
研究者们现在没有能力。……研究者们已经讨论过加强一体化，但研究者们还没有成功。几年后，也许研究者们可以开始解决改革提出的问题。（SLM，办公室A，第3波）
正如一线公共管理者所解释的那样，尽管在当前情况下，改革的雄心必须为其他问题让位，但在未来的其他情况下，改革目标可能会在构成一线公共组织工作状况的突发事件中得到更有力的支持。
讨论：以情境为中心的执行视角
本文对组织改革和政策实施的文献做出了三点贡献。第一个贡献是概念性的，因为情境工作通过将改革实施中的差距重新定义为一线公共管理者为确保实施而做出的建设性努力，从而使人们对改革实施中的差距有了更精细地理解。这包括经常被忽视或被误解为反对或拒绝改革目标的活动(Christensen and Lægreid 2007; Hirsch and Bermiss 2009; Lozeau et al. 2002; Pache and Santos 2013)。第二个贡献是经验性的，随着文章通过强调一线公共管理人员在公共改革期间为维持可行的工作秩序必须处理的突发事件范围（超出改革本身），来扩展新兴和理论不足的一线公共管理的概念(Gassner and Gofen 2018)。第三，研究者们提供了一个理论上的贡献，概述了一个以情境为中心的实施视角，挑战了主导公共管理文献的以改革为中心的观点。
关于改革实施的文献强调需要通过绩效管理、质量控制和程序制定等措施来调整一线工作人员的行为和信念(Brodkin 2011; Drolc and Keiser 2021; Lipsky 2010; May and Winters 2009; Moynihan and Kroll 2015; Riccucci et al. 2004)。同样，关于执行的机构文献强调了通过意义建构、讲道理(Brodkin 2011; May and Winter 2009; Riccucci et al. 2004)、态度的形成 (Keulemans and Groeneveld 2020)，塑造一线员工对政策目标的理解和感知的重要性，将改革转化为既定实践(Radaelli and Sitton-Kent 2016; Rouleau and Balogun 2011)，以及适应改革的制度调整((Cloutier et al. 2016; Pemer and Skjølsvik 2018)。一线公共管理人员情境工作的概念挑战了这种以改革为中心的实施观点，它敏感地意识到一线公共管理人员为处理与改革相关的各种新出现的突发事件以及在改革后激活的其他来源所做的各种实践修改。这样，情境工作的概念阐明了一线公共管理人员在实施过程中的观点是如何自相矛盾的：他们既广泛地包含了情境中存在的所有突发事件，但又因为没有超出这个情境的范围而受到限制，从而排除了任何战略或理想化的实施改革的方法。相反，情境工作通过确保持续地提供服务来支撑改革的实施。从这个意义上说，管理复杂的工作情境间接促进了实践中的改革。
一线公共管理人员情境工作的一个关键方面是阐明新的工作秩序，在准确描述的基础上建立新的工作方式的共同概念，包括新秩序与改革以外的其他关注点相关的理由。在这方面，情境工作的阐述方面不同于管理者在实施过程中普遍存在的话语框架概念，例如在改革目标方面象征性地遵守改革话语或对改革目标对事后合理化(Dimaggio and Powell 1983; Greenwood et al. 2011; Meyer and Rowan 1977; Westphal and Zajac 1997)。情境工作也不同于公共管理文献中的其他相关概念。例如，工人如何处理“他们每天面临的外部和内部需求和冲突”，在“应对策略”方面被广泛讨论(Tummers et al. 2015, 1101–2)，“工作制作”是指工人如何以个人有意义的方式重新定义和想象他们的工作 (Berg et al. 2013; Harju et al. 2016)。情境工作与这些概念的不同之处在于，其重点是组织而不是个人，并且是由一线公共管理人员而不是一线员工制定的。
结论
为了阐述情境工作理论和一线公共管理人员在改革期间活动的影响，进一步的研究应该在更广泛的环境中采用更多的方法，更具体地评估成功情境工作的标准。这种工作很有价值，可以让人们进一步了解情境工作在多大程度上是组织改革的结果，或者在提供公共服务的过程中，在不断处理可能出现的不确定的工作情况时，情境工作是否在一线公共管理人员的日常生活中发挥了更广泛的作用。
转自：“治理学术”微信公众号
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