来源：《中国社会科学文摘》2022年第9期P105—P106
作者单位：山东大学法学院，摘自《学术界》2022年5期，罗浩摘
我国《宪法》规定，中华人民共和国的国家机构行使民主集中制原则，该原则是宪法中国家机构的根本原则。基于该原则，我国国家机构形成了以人民代表大会制度为核心，国家行政机关、审判机关、检察机关受人大监督、对人大负责的权力配置模式，同时也形成了在中央的统一领导下，赋予地方更多自主权的央地国家机构职权划分。
民主集中制的有效运行，依赖于实体民主与程序民主的有效结合，而协商作为程序意义上的民主是民主集中制。
协商作为民主集中制的运作逻辑
从“党组原则”到“国家机构原则”，民主集中制的两种内涵随着时代更迭在规范层面的内涵差别逐渐扩大。这种差别首先表现在由于组织目的不完全相同，两种类型的民主集中制在规范层面的表述有所差别。二者在规范层面的不一致部分是由于组织规模的不同而产生的。从理念到规范，从党到国家，民主集中制原则的适用涉及一个“规模”变量。从组织学角度来讲，规模作为关键变量将会引发组织程度、组织方式和组织成本等一系列问题。因此，作为国家机构原则的民主集中制的实施，与党组原则不同，将依赖于大规模的整合机制才能得以完成。作为国家机构原则的民主集中制所要适用的范围大至全国，而由于不同地区的文化、宗教、生活方式等各方面差异极大，因而也增加了治理的难度与复杂性。另外，从规范意义上来讲，作为《党章》一部分的党组原则与作为法规范的国家机构原则类属于不同的规范体系，二者在规范属性、调整关系等诸多方面都不相同。尽管近些年产生了诸多关于党规与国法之关联性的研究，但其中大都也承认两种规范的影响需要转化与衔接，不存在直接适用的情况。
从过程论的角度来讲，民主集中制原则在基本法律中的具体化及其在制度实践中的运用也是该原则的重要组成部分。而“协商”要素便是民主集中制作为国家机构活动与决策原则的重要表现形式之一，其应当被作为民主集中制具体化与规范化的有益经验保留下来。
在民主集中制的规范内涵中，并没有直接体现“协商”之义，但“协商”作为民主决策的重要环节，无不体现在民主集中制原则的实践运行之中。如何践行民主集中制原则，最初的完整阐释来自毛泽东关于如何实行民主集中制的讲话中。他认为：“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来。什么叫集中？首先是要集中正确的意见。……没有民主，就不可能正确地总结经验。我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制……在党委会内部只应当实行民主集中制……如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”这是对民主集中制决策机制最经典的表述，虽然其中并没有明确民主与集中的实际运行机理，但解释了民主与集中在实施层面上的主从关系，将民主决策置于集中之前，表明了民主与集中的有机统一关系。这一发端于党组原则的民主决策经验，在21世纪民主集中制入宪及法制化的过程中被有效吸收和利用，并有了发展。
从运作机理来讲，“协商”要素融入民主决策并作为民主集中制中的运作逻辑，归因于以下几个方面：一是协商机制符合民主集中制力图实现国家治理体系与治理能力现代化的现实需求。民主集中制的实践机制就是要充分发扬民主，集体议事，使人民的意愿和要求得到充分的表达和反映，在此基础上集中正确意见，集体决策，使人民的意愿和要求得以落实和满足。所以，民主集中制的有效运行依赖于实体民主与程序民主的有效结合。实体意义上，民主集中制强调国家权力运行符合“民主基础上的集中”和“集中指导下的民主”组织原则，以权利为基础，通过民主集中制对国家权力加以约束；而程序意义上，民主集中制则依赖于民主过程和集中过程的有机统一，通过链条式的民主过程实现权利保障与规范权力的平衡，而协商机制则是程序意义上的具体体现。协商的嵌入，既有助于消解民主集中制在运行中的过度集中危险，又能达到充分发扬民主，保证正确集中的理想状态。
二是协商能够在程序民主意义上对民主集中制加以改进，有助于民主决策的科学化和合理性。从程序意义上讲，协商并不是民主集中制的唯一要求。民主集中制中“民主”的体现不仅要通过公民对政治事务的参与，保障公民知情权、监督权等方式实现，还要通过选举权和选举过程来实现，民主集中制应当是选举民主与协商民主的结合。但协商机制的融入更能有效降低民主集中制中的决策风险。协商以讨论、对话、批评审议等形式表达诉求，参与并影响决策，且能通过程序民主的完善保障公民对政治事务的平等参与、公民与国家机构的协商对话与平等交流，从而使不同的利益诉求得到充分尊重。
三是协商本质上与民主集中制有着共同的价值取向。以协商作为决策机制的民主形式在价值层面体现了对人本主义与集体理性的追求。人本主义体现在，协商意在强调公民平等参与政治生活，以切实保障公民的民主权利。集体理性则表现在协商的过程中——协商的过程是反复商量、交换意见的过程，最终形成集中的智慧，为执政党和政府决策提供咨询、意见或建议，有效解决实际问题。有学者指出，协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果，这种反思是通过在政治上平等参与而完成的。
协商作为民主集中制的微观机制
首先，运作机制上，协商可将民主政治发展的重点从票决引向公平的政治参与，由注重民主的结果转向关注民主的过程，在一定程度上推进人大工作的全过程民主。
其次，协商与选举民主的结合可增进公民对国家政治生活的有序参与，以促进民主集中制原则的实施。各级人民代表组织法是民主集中制原则在基本法律层面的具体实施规范，其中也包含了诸项有关“协商”机制的条款。
最后，协商是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会组织与决策的重要手段，其既可以体现人大的民主属性，又能体现人大的集中需求。
协商作为一种决策机制，其在解决央地关系上能克服民主集中制的实施不当所带来的诸多风险。一是协商能够通过充分的讨论缓和央地冲突，以实现中央与地方在利益上的互动，有效避免中央在权力组织与职权分配过度集中方面的风险。在央地关系及其决策中，协商机制的引入是极为必要的，它不仅包含了民主的内在要求，也能够促进中央和地方决策的科学化。
二是协商机制的引入可以平衡央地之间的利益关系，通过协商机制灵活调整中央与地方的权力界限，形成央地关系的良性互动。但无论是拓展地方自治还是分权，都是将央地关系趋于对立的位置，这很难促进央地关系的协调发展。因此，建立一套能有效处理央地行政权限冲突的“协商”机制，在央地之间形成协商对话和平等沟通的渠道势在必行。良性统筹协调机制的建立，可能是重塑央地关系不可或缺的要件，也是贯彻落实民主集中制的重要手段。
民主集中制作为宪法上的国家机构基本原则，尚有理论上和制度上的丰富空间待发掘。对民主集中制“协商”要素的探讨仅是从过程论角度探究民主集中制运作逻辑及其规范化的路径之一。将协商视为民主集中制的具体化与微观机制，可以充分利用其公众参与的特征，将协商广泛渗透到公权力的运行过程中，形成多元化的民主治理形式，消除现有体制在实际运行中的障碍，丰富民主集中制中的“民主”意涵。不过，民主集中制原则在基本法律法规中的具体化体现出更为丰富的逻辑内涵，其在法律实践中的具体应用模式及路径仍需学者们继续探索、发现与诠释。相比于文义解释与立法者原意解释来讲，从过程论角度对民主集中制原则的形成与发展加以历史分析、制度建构与未来趋势的考察，或许更有利于对其内涵的解读。民主集中制的内涵本身也是动态发展的，不应拘泥于某种固有的定义来限制这一原则的应用，这既不利于国家治理体系与治理能力的现代化，也无助于民主政治的法治化进程。
转自：“中国学派”微信公众号
如有侵权，请联系本站删除！
