类别：政府治理
导言
合作的方法越来越多地被用于解决世界各地的跨界环境问题。空气污染是一个典型的跨界问题，面对空气污染问题，许多国家采取了重点控制区域作为政策工具。中国地方政府2013年开始依靠政府间的合作来解决区域空气污染问题。西安交通大学刘遥与上海交通大学国际与公共事务学院院长吴建南等合作，建立合作治理框架，提出了影响政府间合作建立的四个起始条件：权力不平衡、资源不平衡、合作历史和上级政府参与。以中国地方政府间大气污染控制区为例，来检验这些条件的相互作用。定性比较分析（QCA）结果表明，轮状（wheel-shaped）、伞状（umbrella-shaped）和扇状（fan-shaped）模式促进了合作。上级政府的不参与和强强竞争模式抑制了合作。外部领导和内部领导在地方间协同的建立中起着重要作用。论文发表在公共管理类顶级期刊PMR上面。
（文献来源：Liu, Y., Wu, J., Yi, H., & Wen, J. (2021). Under what conditions do governments collaborate? A qualitative comparative analysis of air pollution control in China. Public Management Review, online first：1–20. DOI: https://doi.org/10.1080/14719037.2021.187991）.
研究问题
世界各地越来越多地采用协同方式来解决跨界环境问题（Koontz & Newig，2014；Hileman & Bodin，2019）。2013年，中国开始经历严重和持续的雾霾污染，大气污染是一种典型的跨界污染问题，受气候、风向等自然条件的影响，污染物质能够进行长距离的传输（Bergin et al., 2005）。同时，空气是一种公共物品，具有明显的外部性和公共性。
面对空气污染问题，许多国家将重点控制区作为一种政策工具。例如，1967年，美国政府指定了空气质量控制区，作为城市空气污染控制的空间框架（Gaulding and Clark 1968）。同样，中国版的重点控制区规划《重点区域大气污染防治“十二五”规划》是国务院批准的第一个大气污染防治综合规划，划定了13个重点控制区，推动建立区域大气污染联防联控机制。但是，在《规划》的5年时间里，并不是所有的13个区域都建立了区域政府间协同。那么，为什么有的地区建立了协同，而有的地区没有？是什么因素导致地方政府决定参与协同？
政府间合作的起始条件
合作在世界各国以许多不同形式经常发生，如合作治理(Imperial 2005; Ansell 和 Gash 2007)、网络治理(Provan 和 Kenis 2008)、政府间合作(Mueller 2009)、公私伙伴关系(Jing 和 Savas 2009)、联合治理(Pollitt 2010)和地方间协作(Song，Park 和 Jung 2018; Youm 和 Feiock 2019)。这些来自公共行政和政治科学的概念都涉及某种形式的“合作”。“为了一个共同的目标而合作，这就使之走向了协同。整体大于部分之和。”（Thomson & Perry, 2006: 23）就协同主体而言，一部分概念围绕政府主体，包括一个政府内部的“跨部门合作”、不同地区政府间合作等；另一部分概念涉及到政府和非政府主体，比如公私部门合作的“公私伙伴关系”理论，以及多主体间合作的“网络治理”理论等。
本文是将合作的主体限定为跨辖区的地方政府，即水平合作（Horizontal collaboration）或地方间合作（Interlocal collaboration）。水平合作已经是一项世界范围内广泛关注的议题（Kwon et al.，2014；Chen et al.，2015；Woods & Bowman，2018），可以定义为地方政府或城市之间在实施跨辖区溢出政策方面的合作（Swann，2017；Yi & Cui，2019）。
权力/资源的不平衡
利益相关者之间的不平衡是协作中常见的问题(Ansell 和 Gash 2007; Ran 和 Qi 2018)。如果存在严重的权力/资源失衡，较强的一方会采取主动，较弱的一方会发现难以有效参与，从而导致不信任或脆弱的承诺(Ansell 和 Gash，2007)。合作需要组织之间相互开放，这使得他们容易受到战略行为的影响(Mu，Jong，and Koppenjan 2019)。在一个不平衡的权力关系中，强大的组织可能会为了自己的目的劫持弱小的组织(Sedgwick 2016)。因此，较弱的一方将失去参与合作的兴趣。此外，资源差异也意味着参与者在处理空气污染方面的能力差异，这可能成为参与联合行动的障碍。
合作历史
参与者之间的信任是合作的起点。在合作开始之前，建立信任是一个必要的步骤，这是一个耗时且困难的过程(Murdock，Wiessner 和Sexton 2005)。成功的合作历史可以鼓励资本积累和高度信任，从而导致更充分的沟通和高度的承诺(Ansell和 Gash，2007年)。事先的合作也可以“塑造参与者的期望，朝着共同的方向刺激进一步的合作”(Jager 2016,281)。此外，以往成功的合作将意味着一个相对成熟的政策体系已经生效，也可能意味着相关技术已经到位；这两种情况都可以减少合作的成本和困难。
上级政府的参与
在公共部门组织中，领导人可以发起合作，为合作组织的运作提供资源和支持，并将利益攸关方带到谈判桌前，指导他们完成协作过程(Ansell 和 Gash，2007; Emerson，Nabatchi 和 Balogh，2012)。尽管可能会出现“无人协助”的谈判，但大多数文献表明，将行为者聚集在一起的支持性领导人在制定和维护合作规则、建立信任、促进对话和探索共同利益方面发挥着重要作用(Murdock、 Wiessner 和Sexton，2005年; Vangen 和 Huxham，2003年)。特别是在中国，国家/省级政府的参与将导致更具权威性的协议(Yi et al。2018) ，因此，上级政府的领导尤为重要。
即使合作对所有人都有利，也未必人人都会进行（Woods & Bowman，2018）。利益相关者之间的合作往往不是无缘无故发生的，而是建立在一定的促进型起始条件（Ansell and Gash，2008）或驱动因素（Emerson et al, 2011）的基础上。
很多影响深远的合作框架，都提出了各种合作条件。其中，Ansell和Gash（2008）将关键的起始条件界定为三大变量：权力/资源不平衡、参与的激励机制、对立与合作的前史。这3个条件内涵非常丰富，基本内化了大部分框架提出的合作条件，如社会资本、相互信任等。
基于Ansell and Gash（2008）提炼的三个条件，结合中国体制背景和大气污染治理实践，我们提出权力不平衡、资源不平衡、合作历史和上级政府参与四个起始条件。
研究设计
自2006年“十一五”规划公布以来，减少大气主要污染物已被列入中国国民经济和社会发展的具有约束力的目标(张2020)。这动员了中国庞大的官僚体制各个地区的省长、市长和国有企业领导人来控制空气污染(吴、徐和张，2018)。然而，空气污染控制的压力继续增加。2012年，中国国务院批准了重点区域大气污染控制“十二五”规划，以应对复杂的大气环境问题，探索建立区域大气污染防治管理体系。规划划定了京津冀城市群、长江三角洲、珠江三角洲等13个重点控制区。根据《计划》，重点地区包括19个省市，其中125个城市，面积133万平方公里，占全国国土面积的14% ，占全国人口的近48% ，占全国经济总产出的71% ，占全国煤炭消费的52% 。重点控制区单位面积污染物排放强度是中国平均水平的2.9ー3.6倍，82% 的城市空气质量不合格，严重威胁人类健康和经济活力。
本研究选择《规划》中划定的十三个重点控制区为样本。首先，这些案例在同一大气污染防治规划中提及，具有相似性和可比性；其次，案例具有相当程度的多样性，每个案例在权力、资源、合作历史等条件维度差异明显，是否建立合作的结果维度也满足正负向多样的要求。另外，重点区域共涉及19个省、自治区、直辖市，探讨这些区域的政府间合作有利于反映出中国大气污染联防联控实践的一般性规律。
定性比较分析（QCA）既是一种研究方法，也是一类分析工具，在方法上兼顾了组态比较和集合论的特点（Ragin, 1987）。在本研究的条件变量中，权力不平衡和上级政府参与为多值变量，因此选取mvQCA分析技术。
根据以上测量方法，得到十三个案例的条件和结果变量的赋值。需要说明的是：
第一，《规划》中以城市作为区域合作主体，因此本文对于条件和结果的测量均以城市数据为基础，区域内城市以《规划》中为每个区域划定的范围为准；
第二，2017年是《规划》的截至年份，也是本研究时间跨度的末年；
第三，本文探讨的是政府间合作的起始条件，因此仅考虑合作建立之前的因素，合作建立之后的变化不做分析，如“京津冀及周边地区大气污染防治合作小组在2018年升格为领导小组”不在本文关注范围之内；
第四，关于变量测量的数据材料，本研究安排两位研究者独立搜集政府文件、政府门户网站通知、新闻报道、统计年鉴、城市经济和社会发展统计公报等所有网上公开渠道，尽可能保证数据材料的准确性和完备性。
研究结果
本文采用多值 QCA (fm-QCA)进行配置分析，包括单一条件分析、建立政府间合作的配置分析(COLL1)和缺乏政府间协作的配置分析(COLL0)。
本文借助Fully functional multi-value QCA（fm-QCA）完成组态分析（由复旦大学复杂决策分析中心开发，项目主页：https://github.com/buka632/Fm-QCA），主要包括对单个条件的必要充分性分析、建立政府间合作（COLL1）的组态分析和未建立政府间合作（COLL0）的组态分析三个部分。根据分析结果，得到建立政府间合作的条件组合（公式1）和未建立政府间合作的条件组合（公式2）。
SUPE和POWE这两个核心条件在中国情境下表现出了一些独特之处。SUPE1,2是建立政府间合作的必要条件，所有被建立起的政府间合作中都存在上级政府的强/弱参与。当权力非平衡——存在一个权力高于其它城市的合作主体时（POWE1），政府间合作也能够建立起来。SUPE和POWE还是政府间合作的核心条件。因此，根据这两个条件，将“建立政府间合作”的条件组合划分为三种中国地方政府间合作模式：POWE1* SUPE1,2，根据SUPE的赋值，分为两种模式；RESO1*HIST1*（POWE0*SUPE1+SUPE2）都不存在核心城市，合并作为另外一种模式。
模式1：“轮状”模式（POWE1*SUPE1）
围绕一个核心城市形成政府间的合作。上级政府只发挥有限的作用，政府间的合作以核心城市为中心。
模式2：“伞状”模式（POWE1*SUPE2）
在上级政府的大力支持下，形成以核心城市为中心的政府间合作。但是，上级政府发挥强大的作用，成为合作的管理者。
模式3：“扇状”模式（RESO1*HIST1*（POWE0*SUPE1+SUPE2))
在上级政府的指导下，形成一个没有中心城市的合作交流网络。
根据公式2和公式4，中国地方政府间合作建立失败会有两种模式。
模式1：上级政府模式（SUPE0）的不参与
无论有任何有利于建立合作的条件，只要上级政府不参与，就很难建立合作。
模式2: 强-强竞争模式（POWE2*HIST1*SUPE1）
当区域内有“两个以上强市”时，上级政府参与度不高，也难以引导政府间合作的建立。
讨论和结论
在Ansell和Gash(2007)框架的基础上，本研究提出了影响政府间合作建立的四个起始条件：权力不平衡、资源不平衡、合作史以前和上级政府参与。其次，以中国大气污染治理区域政府间协作的建立为研究重点，以13个重点区域为研究对象，采用定性比较分析的方法细化政府间协作的路径。最后，本文利用相关案例材料回顾了现有的理论，充分论证了不同路径的理论机制。
研究结果表明，上级政府的参与在中国地方政府间建立合作的启动阶段便至关重要，充分体现出自上而下的政府管理系统的特点。结果显示，中国上级政府的作用与合作治理框架中领导者的作用既有相同点，也有不同之处。Emerson（2012）将领导在合作治理中的角色概括为发起人、召集人、调解人、技术专家、公共倡导者等。本文还发现了上级政府更加强力的管理者的身份。上级政府可以对合作主体发挥出远强于诚信中介的影响。问责是合作中一个关键但又难以解决的问题（Spicer，2017; Waardenburg et al., 2019）。而在中国大气污染政府间合作治理中，上级政府参与是行政问责的有力保证。
QCA的分析结果明确了核心城市在中国地方政府间合作治理中的内部领导者的角色。不同于Ansell & Gash（2008）的合作治理框架强调的“合作主体间权力-资源异质性将不利于合作”的观点。本文研究结果证实，在一定时期内维持现有的权力不对称，如果能使合作利益最大化，就有可能被合作伙伴所接受（Ran & Qi，2018）。中国实践反映，政府间合作需要一个“领头羊”，具有更强权力的核心城市将会是诞生自群体内部的领导者，承担起部分领导者的责任。存在两个权力相当的城市不利于建立合作，对于这个分析结果的一个可能的解释是，强势城市之间更容易爆发恶性竞争。在这种情况下，只有上级政府强力参与，使自身成为强力的外部领导，才能使下级政府努力完成自上而下的任务，以避免政治问责（Wu et al.，2018），从而压制强强竞争，进而保证政府间合作的建立。
转自：“治理学术”微信公众号
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