导言
今天，世界面临着双重危机：蔓延和严重威胁同时出现——例如，干旱和洪水等极端天气事件的表现以及气候变化的慢性危机。为了应对双重危机，在这篇文章中，三位荷兰学者Wieke Pot，Jorren Scherpenisse & Paul 't Hart提出了一种新的时间视角，为政策参与者提供了一系列相关的战略，以增强制度活动的稳健性。该政策包括五种时间策略，政策参与者可以使用这些策略来应对直接和潜在威胁的双重挑战：将短期冲击和慢性危机的战略结合，设定时间跨度（time horizons）、塑造公共问题解决的速度、通过未来技术和政策决策的适应性迭代来提高预测能力。本文在荷兰适应性水源管理的探索性案例研究中说明了这些策略的实际应用。论文发表在公共管理类权威期刊PA上面。
（文献来源：Pot, W., Scherpenisse, J., & Hart, P. (2022). Robust governance for the long term and the heat of the moment: Temporal strategies for coping with dual crises. Public Administration, 1– 15. DOI: https://doi.org/10.1111/padm.12872）.
引言：应对双重危机
我们生活在高度动荡的时代。动荡是指许多意外的、不一致的、不可预测的和高度不确定的事件同时发生(Ansell et al., 2020)。此时，欧洲的政策制定者必须应对的危机包括：乌克兰-俄罗斯战争、加剧的气候变化、能源供应和价格挑战，以及持续的 COVID-19大流行病。这种动荡似乎已成为公共部门组织处于需要运作和保障关键系统功能的环境中的一个长期特征(Ansell & Trondal, 2018)。
危机创造了动荡的条件，因为其形成（极端）混乱时期，对社会和政治系统的现有功能造成了威胁，特征表现为深刻的不确定性和采取行动的紧迫性(Boin et al., 2016)。危机往往迫使决策者在相关原因和后果的基本信息仍然不可用、不确定和有争议的情况下做出决定，传来的信息不可靠或不完整，而且风险很高。危机也变得越来越相互关联(Head, 2022)，因为短期的急性危机与表现为更大、缓慢滋生的且政治上尚未得到认识的慢性危机同时发生和/或作为其指标出现(Boin et al., 2021)。
急性和慢性危机的发展方式不同，引发的政策反应也不同。政策制定者通常会将急性危机视为“粗暴的意外”(La Porte, 2005)，在这种情况下，他们不得不随机应变：每个人都希望他们“立即行动”以应对威胁或减少已经造成的损害。相比之下，慢性危机的发生速度是缓慢而不是快速：实际威胁和政策制定者的注意力都随着时间的推移而发展。但它们并不同步：慢性危机涉及逐渐升级的威胁，其性质和严重性并不一致，因此通常不会被广泛视为危机并加以处理。随着急性危机和慢性危机变得越来越相互关联，并经常同时发生——例如，极端天气事件和气候变化的潜在慢性危机(Ray et al., 2017)——我们也可以说在双重危机形式下的动荡。
双重危机对政府的政治稳健性提出了挑战：尽管面临一系列动荡的情况，但他们有能力维持公共议程、履行其重要职能和分配公共价值（(Howlett et al., 2018; Sørensen & Ansell, 2021)。应对双重危机的稳健治理涉及调整不同的时间顺序：快速和缓慢发生的威胁、突然和慢性的集体压力、政策干预的直接和长期后果。稳健地应对双重危机意味着政府不仅能够对急性危机采取可靠的防御性反应，同时也能够适应其信号价值，并能够制定更积极的缓解政策来应对侵蚀其社会的慢性威胁(cf. Sørensen & Ansell, 2021)。因此，为了考虑双重危机的相互关联性并实现长期的稳健性，政府必须培养及时思考的能力(Neustadt & May, 1986)，以便他们能够有目的地、战略性地与时俱进工作(Scherpenisse, 2019)。
避免短视：与时俱进
一个系统只有在面对非常规挑战的情况下仍能长期发挥其重要功能，才能被称为稳健系统(Howlett & Ramesh, 2022; Marchau et al., 2019)。稳健治理既需要对不利事件进行富有成效的预测，也需要运行良好的机制，以便在面对不断变化的环境时提供深思熟虑的反应并随着时间调整这些反应。与双重危机有关的动荡挑战了政府这样做的能力。他们往往只关注当下最明显的风险和最尖锐、最直接的危机。这引发了两种削弱稳健性的政策短视。
应对急性危机的研究一直表明，感受到威胁、紧迫性和不确定性的结合会给政策制定者和组织等机构带来高度压力。高水平压力的一个影响是严重限制政策参与者在做出决策时考虑的时间跨度。相比之下，当面临慢性危机时，另一种形式的短视可能会出现在决策过程中。Janis和Mann(1976)将其称为坚惯性不变的持现状：未能正确评估逐渐严峻的风险和潜在漏洞的重要性，因此甚至没有考虑有意义地改变当前政策轨迹的选择(McConnell & 't Hart, 2019)。这就是面临双重危机的政策制定者要实现稳健性所面临的挑战。他们可以采取哪些干预措施，以免他们陷入对迅速蔓延的危机反应过度而对缓慢蔓延的危机反应不足的陷阱？在下一节中，我们将从对治理时间的更一般理解开始，通过挖掘有关时间的治理相关文献来概念化五种时间策略。
应对双重危机的稳健治理
时间通常被视为一个中性变量，存在于我们之外的东西。但在政策和政治中，我们的时间感是积极构建的，行动者会对时间做出战略性和政治性的选择。治理工作的时机、顺序、速度、持续时间和时间跨度在塑造其影响方面发挥着重要作用(Bauer, 2018; Eshuis & van Buuren, 2014; Nair & Howlett, 2017; Vink et al., 2016; Voß et al., 2009)。在治理中使用时间，就是有目的地选择某些时刻、节奏和时间跨度：把握治理工作的时机、进度、时序(Goetz & Meyer-Sahling, 2009)。
通过战略性地利用时间，政策制定者可以影响政治机构(Howlett & Goetz, 2014)、政策议程(Kingdon, 2011)、公共政策和计划(Hogwood &Peters, 1983)以及公共组织和网络(Termeer et al., 2010)对方式，有助于实现某些目标、公共价值观和抱负(Scherpenisse, 2019)。在动荡时期，只有简单的规划和对因果关系的线性概念是不够的。准时或过早、过晚、缓慢或快速、僵硬或灵活会影响稳健性的提高或破坏。这使得有关时机、进度和时间跨度等方面的战略选择对于在动荡时期能够保持和加强稳健性至关重要。从治理中的社会和政治时间研究中可以提炼出五个关键的时间策略。
第一个策略是关于时机对选择。时机涉及有目的地选择采取行动的时刻。在双重危机的动荡中，关键时刻出现，在此期间采取的行动可以大大削弱或加强稳健性。增强稳健性的时机策略是在急性危机应对与应对慢性危机的战略措施之间建立联系。
第二个策略是设定时间跨度。时间跨度是指政策参与者在考虑危机和危机措施的影响时考虑的过去和未来的距离。在任何特定的主题上，或者作为其更广泛的治理风格的一部分，政策参与者可以采用广泛或狭窄、扩大或收缩的时间跨度。制度节奏（即选举周期）和更广泛的社会文化时间取向会影响治理者对时间跨度的选择(Hansson et al., 2016)。
第三个策略是把握时间进度。进度是指调节政策响应的速度：在议程设置、政策（重新）设计、政策学习、创新和终止的持续过程中，何时踩油门，何时踩刹车(van Berkel et al., 2016)。急性危机通常被认为是加快改革努力的理想时机，但对危机与改革联系的实证研究强烈表明，这并不容易。危机并不一定会为任何改革议程打开窗口，如果没有事先做好基础工作，危机再次关闭的速度可能会超过改革联盟的连接速度(Boin & Otten, 1996; Boin & 't Hart, 2022)。
第四种时间策略是前瞻性：通过探索可能和更可取的未来情景，提前为未知情况做好准备，以探索替代策略的影响(Granjou et al., 2017; Pot, 2020)。使用为本体伦上更平和的环境设计的前瞻性技术，可能会导致一种错误的清晰感和控制感(Kwakkel et al., 2010)。为了减轻这种风险，可以部署非常适合深度不确定性条件的预测技术。这些技术通过扩大正在进入政策对话的突发事件、价值观和声音的范围来调动适应能力(Mangnus et al., 2019)。此外，可以采用探索替代历史的方法用于预测不同类型的风险(Krotov, 2019; Taleb, 2007)。
这里强调的最后一个时间策略是关于周期性适应的，它涉及对现有政策进行调整和改变以应对新发展的过程。通过设计替代性的应对策略并允许灵活切换路径来促进适应。周期性适应涉及反复和连续的循环尝试、监控和调整或政策之间的转换，目的是利用临时解决方案、反馈周期和折衷来实现强大的多功能解决方案(Dewulf &Termeer, 2015)。它是指能够根据随时发生的情况改变政策策略或目标，以保持朝着长期目标前进(Sørensen & Ansell, 2021)。为实现这一目标，需要定期探索适应路径并将其可视化，以制定灵活的政策序列(Haasnoot et al., 2013)。持续监测和与广泛利益相关者的合作被视为迭代适应的关键推动因素(Karpouzoglou et al., 2016)。
上面我们为政策制定者提供了五种时间策略，以便在双重危机中保持稳健：时机、制定时间跨度、进度、预测和周期性适应。这五种策略始终存在，但绝非总是有意识地以提高稳健性的方式出现。为了说明如何使用这些时间策略来提高稳健性，现在介绍荷兰防洪的启发式案例研究。它旨在展示在面对双重危机时，如何与时间打交道以及围绕时间开展工作，是实现稳健治理的关键战略组成要素。
从危机应对到稳健的水资源治理：启发式案例研究
在荷兰历史上，为洪水风险做好准备并应对其发生一直是生存的必要条件。由于荷兰的大部分地区位于当前海平面以下数米处，并且它是西欧一些最大河流的广阔三角洲的所在地，因此，对洪水的治理不能掉以轻心。这体现在世界上最古老的持续运作的治理机构之一——成立于13世纪的区域水务委员会系统，和世界上最受尊敬的土木工程机构之一的 Rijkswaterstaat(Van den Brink, 2020)以及具有全球影响力的研究中心(e.g., the Waterloopkundig Laboratorium and Deltares)。由于几个世纪以来对水源的控制，重大洪水事件的频率已大幅下降。但是当水位上涨时，事情很快就会变得非常危急。
4.1时机：利用危机将现有解决方案与新发现的问题结合起来
第一个策略涉及政策行动的时机。政府决定RR计划的关键是1993年和1995年发生的两次大型河流泄洪(Van Alphen, 2020)，引发了二战以来最大规模的疏散(Scherpenisse et al., 2018)。对这些事件的危机应对存在着政策连续性（加强堤坝）和激进的政策变化（为河流创造空间）的结合。首先，需要加固堤坝，因为主要河流的一些堤坝尚未符合现有的水安全规范。为了满足这些规范，国家政府启动了“主要河流三角洲计划”方案。其次，河流的泄洪还导致2001年对水安全规范进行了调整，以应对未来的洪水。这些新规范意味着许多堤坝需要进一步加固。这引发了对堤坝加固持续需求的讨论，并重新考虑了应对未来洪水的其他可能措施。
4.2在设定严格期限的同时扩大时间跨度
第二，在“河道扩容”政策过程的两个阶段中，制定时间跨度至关重要：替代方案的选择/探索阶段和实施阶段。首先，在备选方案的选择阶段，探索和确定需要采取应对措施的问题至关重要。为此，国家水务局正在为交通和水务部开展一些探索性的专家研究。同时，在采用这一扩大的时间跨度作为总体参考框架的同时，该文件还为实施“河道扩容”措施设定了10年（2006-2015年）的严格时间框架。这是一个不可协商的最后期限(Scherpenisse et al., 2018; Van Buuren et al., 2013)。
4.3为长效共赢措施提供支持
第三，为了能够与“河道扩容”一起实施长期的水安全措施，实现从与水的斗争到与水共存的范式转变，不能低估进度的重要性。对于RR，这意味着创建防洪安全与空间质量相结合的“双重目标”，对于寻求支持严格的水管理措施和扩展河流的洪泛区至关重要，为此。有时房屋和农场需要迁移到其他地方(Berenschot, 2018)。在2006年至2015年期间，实施措施的严格时间跨度内，仍有充足的时间来协商当地定制和可接受的措施。为了允许多方利益相关者进行谈判以及环境和社会影响评估，中央政府决定使用PKB，而不是因为PKB而使用更自上而下的空间规划工具（例如项目计划）(Warner & van Buuren, 2011)。
4.4通过系统前瞻性发展预测能力
前瞻性是“河道扩容”计划中使用的第四种策略，通过使用情景和模拟未来流量来确保长期用水安全。RR规定了莱茵河（16,000 m3/s [立方米/秒]）和默兹河（3800 m3/s）的未来流量(Van Alphen, 2020)。除了明确和集中实施的安全规范和河流量外，“河道扩容”计划还区分了“残余风险”，通过实施所谓的“灾难性决堤”来减轻风险：在紧急情况下将用于保留河流的区域(Zegwaard et al., 2015)。事实上，早在1997年发布的RR政策指南筹备工作时，决策者就已经超越了他们最近的河流洪水经历，并明确预测了气候变化导致海平面上升的情景。
4.5通过周期性调整实现嵌入式灵活性
周期性适应策略，作为一种允许灵活性和替代性政策反应的方式，被纳入RR实施方案的设计中（非常不灵活）以及与“河道扩容”一起实施的措施类型上（灵活）。RR的范围、预算和时间框架是严格的，并且在实施过程中没有改变。对水安全规范或气候变化情景的新见解并未包含在RR中，它仍然完全专注于其最初的使命(Berenschot, 2018)，但在实施河流管理措施时具有相当大的灵活性，以提高其稳健性。
荷兰水治理的政治体系在吸收双重危机的紧张局势，以及许多利益相关者的不同价值观和优先事项张力方面的稳健性是一项正在进行的工作。不确定性的边界仍然很大，因为气候变化的慢性危机将继续作为改变游戏规则的生产者，在上游和荷兰三角洲本身发生严重的极端河流事件。在现在实施高投资措施与花更多时间了解气候变化不断演变的威胁图景，和维持广泛的共识方法之间，存在一种持续的平衡行为，这使得荷兰的水资源管理方法在几个世纪以来一直处于如此良好的地位。
讨论：在应对危机引发的动荡中加入长期行动
为了进一步发展稳健的社会和政治体系，在高度动荡的情况下继续发挥其关键功能（例如交通、民主、预算、教育），政府需要能够有效地预测、应对危机并从中吸取教训学习。当代政府在高度动荡的环境中运作(Ansell & Trondal, 2018)，其中同时存在急性和慢性的危机表现。例如，COVID-19与日益增长的流行病风险、极端干旱与气候变化、恐怖袭击与激进化。本文提出了“双重危机”的概念，以了解慢性和急性威胁同时出现的情况，并从文献中提炼出时间策略来应对双重危机的相互关联性，并说明政府如何能够加强其稳健性。
当面临双重危机时，政府将需要以稳健的方式利用时间策略将急性和慢性的危机应对联系起来。RR案例还显示了如何利用急性危机来加强水系统的长期稳健性。首先，将急性冲击（例如洪水）与潜在的慢性威胁（气候变化）联系起来，从而为政策变化创造手段和支持（时机）。第二，通过延长决策者在危机管理期间考虑的时间跨度，并联系即时危机响应、危机恢复计划(e.g., Room for the River programme)、长期政策目标和探索不确定的可能未来（制定时间跨度）。第三，通过安排时间来防止推迟策略，思考替代危机缓解策略和危机缓解策略对其他领域的影响，并为更具变革性的危机应对提供支持（进度）。第四，通过使用压力测试和广泛的前瞻性情景，为可能的短期和高度破坏性冲击，以及慢性危机的不同发展方式做好准备（前瞻性）。第五，通过开发应对慢性危机的替代途径（例如，堤坝加固和蓄水区），并可能因环境变化而在不同途径之间转换（周期性适应）。
结论
本文为双重危机的稳健治理开发了一个时间视角，在动荡环境中，慢性和急性的威胁同时展开并被感受到。稳健地应对双重危机需要战略性地利用时间。通过分析关于时间的治理文献，我们确定了实现稳健性的五种关键时间策略。为了说明政府如何通过战略性地利用时间来增强应对双重危机的稳健性，使用了荷兰水资源管理政策的转型案例。它展示了不同的时间策略如何增强政治稳健性：利用急性危机制定长期政策应对措施，连接多个时间跨度，创造时间来探索替代方案并为转型变革建立支持，预测未来并通过情景模拟对新的政策解决方案进行压力测试为未来的危机做好准备，以及制定适应已实施政策的周期，以便能够调整政策来应对动荡。
转自：“治理学术”微信公众号
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