导言
在援助减少的过程中，国际捐赠者寻常寻求从地方性非政府组织向国家政府的资助转变。这种转变的结果在不同的环境下会产生较大的差异。在这篇文章中，两位美国学者Christopher L. Pallas & Cortney Stewart使用非政府组织与政府关系理论（以下简称关系理论）来分析泰国艾滋病部门的案例数据。该理论指出，想要转型成功，非政府组织与政府的关系必须从以“非政府组织的外部资金”“谨慎的态度”和“严格的政府监管”为标志的附属（supplementary）关系转变为以“政府出资”“合作的态度”和“促进非政府组织活动的监管”为标志的互补（complementary）关系。研究结果表明，除了法律和官僚程序之外，捐助者还应该关注非政府组织和政府的基本态度。目前有部门捐赠项目有可能能够促进态度的转变，亦有些项目或许会适得其反。论文发表在非营利组织类权威期刊Voluntas上面。
（文献来源：Pallas, C. & Stewart, C. NGO–Government Relations During Foreign Aid Reduction: Lessons from Thailand’s HIV/AIDS Sector. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2022.1-13. DOI: https://doi.org/10.1007/s11266-022-00475-6）.
研究问题
在援助减少和捐助者退出期间，国际捐助者为促进当地非政府组织的可持续性和维持主要受益对象的服务质量而采取的最为常见的战略是一是用政府资助取代国外资助。这种从国外资助向政府资金过渡的效果因环境而所有差异。与越南和吉尔吉斯斯坦等非民主国家的数据相比，波兰和加纳等民主国家的数显现实嘛，政府和当地非政府组织之间的关系就要积极得多。亦有研究发现了官僚制所带来的条件和政府资助的相关条件。目前的政策方向和捐助者的策略选择都强调向国家政府施压，使其予以非政府组织法律上的认可并创造一个使非政府组织能够运作的法律环境，以及厘清可用的非政府组织资金来源，提升非政府组织申请资金的技术能力，并提升非政府组织的游说能力。
有关援助减少的相关研究并未能解释为何在某些特定情况下向政府资金的过渡能够保证非政府组织的可持续性与受益者的服务质量（但在其他情况下则不能）。而在援助减少对的相关研究之外的有关关系理论的研究则提供了一些有价值的见解。这些文献研究表明，以私人捐赠资助的非政府组织处于与国家的附属关系中运作，因此其提供的服务缺乏广泛的公众支持，政府对其漠不关心或持怀疑态度。这种以附属关系运作的非政府组织可以过渡到与国家更为亲密的互补关系，也可以过渡到更为疏远的对抗关系，至于过渡向何种关系取决于国家和非政府组织双方的行动与态度。
减少援助和非政府组织与政府关系
援助减少
过去五年内，学者和实践家都对援助减少倾注了关注度。这些文献大多将国家政府作为当地非政府组织减灾工作资金的一个重要来源。尽管捐赠者可能会建立当地的基金会或有部分遗留的资金课用于支持当地的非政府组织，但国际捐赠者一只试图将国家政府定位为非政府组织活动的主要资助者。捐赠者以多种方式支持这种向政府供资的模式过渡。捐赠者可以向国家政府施压，使其予以非政府组织法律上的认定并减少对其运作的限制。在一些国家，捐赠者帮助发展机制或渠道，通过这些机制或渠道，国家可以资助公民社会。同时，捐赠者帮助建立了资讯机构，非政府组织可以在其中影响政府的资助重点。最后，捐赠者创建了一些项目，帮助非政府组织获得政府资金，提升他们获得资金的技术能力。
尽管捐赠者做出了努力，但向政府资助过渡的效果却好坏参半。在东欧，这种过渡产生了一定程度的非政府组织可信赖性；在加纳，即使没有捐赠者的压力，非政府组织也自愿和政府建立更亲密的关系。然而，在吉尔吉斯斯坦和越南，观察到的这种效果是负面的。即使在过渡期得到充分管理的国家，缺乏外国资金可能会限制非政府组织专注于满足政府严格的资金条件的项目。此外，同一个捐赠者，如美国国际开发署或全球基金的人退出，在不同的国家会产生不同的影响。这种效果的差异表明，捐赠者行为之外的因素会影响这种过渡的成效。
非政府组织与政府关系理论
在减少援助的研究领域之外，关系理论的相关文献为我们提供了一个理论框架以理解影响飞着反骨组织与政府的关系。就非政府组织的可持续性和受益者服务质量而言，从国际资助到政府资助的过渡是成功的。值得一提的事，这些文献高度关注附属关系和补充关系之间的区别，在互补关系中，非政府组织为政府没有很好服务的某些人群提供服务，在互补关系中，非政府组织代表政府行事。在这两种关系模式中，非政府组织都在提供服务，但他们在资金和与国家的关系上有所不同。在附属模式中，非政府组织由私人捐助者捐赠，独立与国家政府行事；在互补关系中，非政府组织主要由国家资助，并形成与国家政府的合作关系。值得注意的是，在附属关系中，政府可能作为第三方以监督受到国际资助的非政府组织，并通过监督来限制该部门；而在互补关系中，政府通过合同来塑造与监管非政府组织的行为。文献同时指出，由于政府有着多种关系模式，可能同时发挥不同的作用，这不仅是因为政府的层级不同，还有活动领域的差异。附属惯性与互补关系是在不同的条件下产生的。
当社会对政府提供的服务没有强烈且广泛的支持是，就会出现附属关系，而当政府承诺提供服务或为某一类人群服务时发现非政府组织能够比政府或企业提供更高质量或更低成本的服务时，就会出现互补关系。从这个角度看，捐助方努力将非政府组织的资金从国际资助转向政府资助，相当于实现非政府组织与政府之间实现从附属关系到互补关系的转变。重要的是，关系理论的文献表明，这种转变的有效性取决于政府和非政府组织对彼此的基本态度。
简而言之，虽然许多减少援助的案例中，捐助方努力用国家国家政府的资金来取代国际资助，但现有的研究还没有产生一个理论来解释为何有的实践成功而有的失败了。关系理论提供了一个视角，表明成败取决于非政府组织与政府关系的基本模式，这种模式是由政府与非政府组织双方的态度决定的。如果这是正确的，那么目前的捐助政策可能忽略了以利用当地非政府组织的代理机构来制定捐助者过渡策略，同时该研究可能会促进相关的实践。
研究设计与方法
数据收集
为了验证关系理论在解释向政府资助过渡的成效上的理论适用性，研究者们使用了泰国艾滋病部门开展一项案例研究。选择泰国的艾滋病部门作为我们的研究案例，这类部门是援助减少中的典型案例，其特点是该案例发生在中等收入国家和该案例是在实现发展目标上取得成功的案例。泰国拥有一个专制的政府，使之能够分理处可能产生成功的非政府组织与政府关系的民主治理之外的因素。
该案例结合了对捐助方和国际非政府组织的公开政策文件的内容分析，以及对当地和国际非政府组织的关键信息提供者的就此半结构化访谈。关键的政策文件包括澳大利亚艾滋病组织联合会编制的几份报告、来自美国国际开发署、联合国艾滋病规划署和亚洲开发银行的其他文件。来自国际和泰国的受访非政府组织是通过组织网站和相关机构的推荐来确定的。虽然是通过网站来确定一组最初的联系人，但是没有英语能力或并不存在于网络上的我非政府组织被排除在外，以往的研究表明，能够用捐赠者的语言进行沟通的、精通技术的非政府组织更有可能获得国际捐赠者的关注。因此，将样本集中在这一子群体是最适合我们研究的抽样方式。在2019年7月至9月期间，通过skype和电话进行了意见交流。初步研究结果被发展成一份白皮书，并在2020年7月份发给参与者收集反馈。
泰国非政府组织和艾滋病应对中的国际资助
艾滋病与泰国非政府组织
据估计，泰国有47万名儿童和成人感染了艾滋病毒。总的来说，泰国在防治艾滋病方面取得了巨大的成功。2005年至2016年，于艾滋病相关的死亡人数下降了67%，同时，泰国也是亚洲第一个有效消除艾滋病母婴传播的国家。虽然艾滋病疫情在下降，但是五个关键人群中艾滋病的流行率依旧较高：男男性行为者、性工作者、变性人、吸毒者以及移民。
接受国际资助的当地非政府组织通常专注于为其中一个或多个群体或其他边缘化人群提供服务。尽管截至2016年，泰国政府资助了大约92%的艾滋病应对措施，但国家支出的绝大部分集中在了普通人群的治疗、支持和临床护理。在这92%中，只有3.6%用于重点人群的预防、艾滋病毒检测和咨询。在艾滋病领域，政府和地方非政府组织之间的关系往往是积极的。民间社会组织包括地方非政府组织被认为在公共意识方面发挥了建设性的作用并协助了政府的工作。泰国公共卫生部门在1995年开始正式承认艾滋病感染者协会（PHA），此后，得到政府认可的PHA团体数量增加到近1000个，成员超过20000人。这些团体得到政府的资金支持、社会组织以及宣传。艾滋病领域的国际资助住主要有全球抗击艾滋病、疟疾和结核病基金以及美国国际开发署的PEPFAR计划主导。“PEPFAR一直在为全球基金提供支持，接管全球基金不再支持的项目（答复者5，7）。”然而，受访者预计，PEPFAR很快也会接受其资助。
捐助方对向政府资金过渡的管理
随着资金的减少，捐助者积极寻求用国家政府的资金来取代国际捐赠。同时，捐助方还试图让当地的非政府组织和政府为转型做好准备。正如一个利用捐助方资金支持泰国非政府组织的国际非政府组织所解释的那样：
“当我们把钱拿走的时候，我们希望泰国政府能够对这些组织进行投资。这一过程涉及到促进政府筹款战略的改变。在过去，泰国政府把他们的健康资金放在政府机构、卫生部和公立医院内，他们通常不与当地组织签订合同，更不用说那些有男同性恋者和变性人经营的组织了，因为这些组织一直被视为耻辱。（受访者4）”
捐助方正在鼓励政府将这些组织视为重要的合作伙伴。全球基金和美国国际开发署已经分别启动了项目，以促进这种资助模式的转变。美国国际开发署已经实施了名为“为受艾滋病毒影响的关键人群提供艾滋病连续服务的联系”项目，这是一个多国项目，与政府和非政府组织合作，改善关键人群的治疗和服务。他通过鼓励政府扩大服务规模、减少污名化病进行相关的法律改革。他还建立了当地非政府组织的能力，使他们有能力倡导关键人群的需求。
捐赠者在能力建设方面的努力包括发展当地非政府组织申请和管理政府资金的能力，这可能包括适应新的官僚程序。一个致力于实施捐助方过渡计划的国际非政府组织解释说：
“报销过程确实是很复杂，因为这意味着卫生部和当地非政府组织之间的财务关系，因此双方都必须灵活地满足：首先是政府的财政要求……我们需要帮助他们留澳洁NHSO的要求和付款程序，以便他们的财务人员能够习惯我们的运作方式，后续也可以从NHSO获得报销。（答复者4）”
地方非政府组织的经验和参与过渡的情况
虽然泰国的非政府组织与政府的关系总体上是你积极的，但是政府的官僚主义对非政府组织的可持续性和灵活性构成了重大挑战。非政府组织的对策是通过内部游说促进政策变化，并寻求改善政府对非政府组织的看法，特别是通过非政府组织认证计划。许多泰国非政府组织已经得到了政府的资助。一位受访者承认，在军事政变之后，政府对公民社会的态度并不有利（受访者2），但其他受访者认为，在军事政变之后政府致力于资助参与艾滋病防治的非政府组织。上述捐助方的努力似乎是有效的。有消息称：“我认为政府合作伙伴在过去几年里一直在相当有效地工作，虽然速度缓慢，但是效率很高，为支持民间组织使用国内资金准备了融资机制和法律机制。（回答者5）”
尽管许多非政府组织将政府的资助描述为其持续运作的一个重要部分，但他们也提出了一些担忧。政府支付承诺的资金可能很慢或不靠谱，例如，一位受访者说：“捐赠者试图建议（机制）以确保政府可以由国内资金来填补缺口，但问题是，政府的资金总是拖延甚至不现实的，这给我们带来了损失。（受访者7）”政府还对资金的提供附加了重要条件。资助仅限于项目成本。“他们只支持活动，并不能为正在工作的人支付工资，因为政府的规定允许这么做。（受访者9）”与移民有关的工作和针对吸毒者的项目得不到资助（受访者1，9）。政府还对产出提出了一些要求：“他们的钱适合人数挂钩的，所以如果没有达到这个受益人次，就必须退钱。（受访者1）”
非政府组织的反应和适应措施
地方非政府组织通过游说和建立其在政府中的可信度来应对这些挑战。地方非政府组织对政府进行游说，寻求形成政府对HIV的反应。一个消息来源说：“我们努力倡导他们将资源分配给符合公众利益的关键人群（答复者2）”；另一个人表示赞同：“我们必须倡导政府对公民社会的资助，并改变这些资助的规章制度，使其更像国际资助。（答复者1）”
这主要是通过内部游说实现的：“我们努力使自己进入正虎的决策机构，以便我们能够从内部是假影响，而不是挑战政府，这就是我们的策略。（答复者2）”内部游说也发生在法律改革的努力中。“我们与司法部合作，支持我们的法律，然后因为政府组织也应该有一个平行的草案提交给议会，所以我们在提交给议会之前尝试与他们合作。如果他们同意我们的意见，成功的可能性就会更大。（受访者9）”
提高非政府组织可信度的努力主要集中在SHIFT认证项目上。虽然该计划是由捐赠者资助的研究结果，但他得到了非政府组织的大力支持。它标志着一个重要的机构领域，即非政府组织与政府和捐赠者合作，为资金过渡做准备，如一个泰国非政府组织所叙述的：
“在这个SHIFT计划的下一件事是，我们参加了被称为CSO认证的网络。这是一个类似于医院认证或者在ISO基础上的方法。因此对于民间组织来说，为了成为一个可靠的实体，我们建立了某种称为民间组织认证的标准，所以我们有一个证书给政府看，证明我们的组织已经被认证了，可以在政府的资助下工作。（回答者2）”
当地非政府组织支持认证程序，认为它既能确保为利益相关者提供优质服务，也是一种公民责
从非政府组织的角度来看，这些努力的一个主要目标是改善政府对非政府组织作为可信和值得信赖的组织的看法。一位受访者详细描述了如何与政府保持积极的关系并进一步建立信任一环节非政府组织面临的问题：
“为了让政府与非政府组织合作，必须首先发展一些要素，包括信任、权力和资源的对称心，以及非政府组织应该看到参与政府决策的好处。同时，这个过程必须是政府与公民社会双向均有诚意。第二个问题是，我们必须承认在非营利组织工作的人不仅仅是（不拿薪酬）的志愿者……第三，我们需要明确我们在同一个国家战略计划下工作。（答复者2）”
讨论与结论
泰国政府不仅承诺以实质性的方式支持非政府组织，而且已经在这样做了。政府对非政府组织的资助将非政府组织视为实现政府特定目标的合作伙伴——在泰国控制艾滋病。泰国的非政府组织接受这种关系，因为他们和政府都在为公共利益而努力。对政府的公开对抗是相当有限的，当地非政府组织旨在改变政府对艾滋病政策的宣传，大多是通过内部游说策略所进行的，即非政府组织与有关政府古纳园和机构合作，而不是通过公开抗议。然而，泰国的非政府组织对政府资金的分方式、附加条件以及政府对某些关键人群的工作缺乏支持表示关注。
随着捐赠者撤资，非政府组织和政府的行为也发生了变化。这些变化与关系理论所预测的从附属关系到互补关系的转变是一致的。一些政府单位已经明确接受了向非政府组织利益相关者的某些人群提供服务的需要，许多非政府组织接受政府的资助来提供这些服务。政府使用合同来管理与非政府组织的原则-代理关系，这在许多互补关系中是非常常见的，包括在西方民主国家。政府至少也会对非政府组织对其政策的投入进行修正，即使它并不听取所有非政府组织的建议或投诉。使用关系理论的分析也表明，从附属关系到互补关系的转变是不完整的。政府并没有接管所有服务或项目的资助，尤其是针对移民的项目。非政府组织合同的严格性质以及政府拒绝支付某些工作人员工资与管理费用，反映了政府对非政府组织的态度仍是怀疑或者防范的。非政府组织被视为具有成本效益的服务提供者，但不一定被视为解决关键人群需求的专家。
简而言之，泰国艾滋病防治部门的资金过渡数据与非政府组织-政府间关系理论中关于从附属关系转向互补关系的预测相吻合，解释了政府和非政府组织行为中已经发生的变化，以及政府不愿意与非政府组织合作的原因。这一分析表明了关系理论在解释为什么一些资金过渡成功而另一些失败当面存在潜在效用。
政策启示
泰国政府不仅承诺以实质性的方式支持非政府组织，而且已经在这样做了。政府对非政府组织的资助将非政府组织视为实现政府特定目标的合作伙伴——在泰国控制艾滋病。泰国的非政府组织接受这种关系，因为他们和政府都在为公共利益而努力。对政府的公开对抗是相当有限的，当地非政府组织旨在改变政府对艾滋病政策的宣传，大多是通过内部游说策略所进行的，即非政府组织与有关政府古纳园和机构合作，而不是通过公开抗议。然而，泰国的非政府组织对政府资金的分方式、附加条件以及政府对某些关键人群的工作缺乏支持表示关注。
随着捐赠者撤资，非政府组织和政府的行为也发生了变化。这些变化与关系理论所预测的从附属关系到互补关系的转变是一致的。一些政府单位已经明确接受了向非政府组织利益相关者的某些人群提供服务的需要，许多非政府组织接受政府的资助来提供这些服务。政府使用合同来管理与非政府组织的原则-代理关系，这在许多互补关系中是非常常见的，包括在西方民主国家。政府至少也会对非政府组织对其政策的投入进行修正，即使它并不听取所有非政府组织的建议或投诉。使用关系理论的分析也表明，从附属关系到互补关系的转变是不完整的。政府并没有接管所有服务或项目的资助，尤其是针对移民的项目。非政府组织合同的严格性质以及政府拒绝支付某些工作人员工资与管理费用，反映了政府对非政府组织的态度仍是怀疑或者防范的。非政府组织被视为具有成本效益的服务提供者，但不一定被视为解决关键人群需求的专家。
简而言之，泰国艾滋病防治部门的资金过渡数据与非政府组织-政府间关系理论中关于从附属关系转向互补关系的预测相吻合，解释了政府和非政府组织行为中已经发生的变化，以及政府不愿意与非政府组织合作的原因。这一分析表明了关系理论在解释为什么一些资金过渡成功而另一些失败当面存在潜在效用。
转自：“治理学术”微信公众号
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