类别：政府治理
导言
思考政策制定的一种方式是将其视为一项设计任务（Howlett，2014）。最近Heiner von Lüpke· Lucas Leopold2& Jale Tosun三位海德堡大学等学者开展了了一项在线调查实验来研究这一问题。本研究深入探讨了为协调减缓和适应气候变化的政策而建立的制度安排。借鉴有关政策设计的文献，研究者们认为制度安排是政策设计空间的要素，制度安排可分为四类，分别强调政策设计空间的政治导向和问题导向：最优、技术、政治和次优。本文利用44个主要经济体和温室气体排放国的原始数据来检验这一预期。这些数据反映了国家协调安排的各种特性，包括现有协调工具的类型、等级程度、负责协调的牵头政府机构以及跨部门政策协调的范围。数据集还记录了非国家行为者参与协调的程度以及协调过程是否得到科学知识的支持。通过聚类分析，研究发现气候政策横向协调的制度安排确实属于上述四个类别。聚类分析进一步揭示了第五种混合类别的存在。有趣的是，政治导向在减缓气候变化的横向协调的制度安排中占主导地位，而问题导向在气候变化适应的横向协调的制度安排中更为重要。论文发表在公共管理类顶级期刊Policy Science上面。
（文献来源：von Lüpke,Heiner,Leopold L,Tosun J. (2023).Institutional coordination arrangements as elements of policy design spaces:insights from climate policy. Policy Science, 56(6):49-68. DOI:10.1007/s11077-022-09484-0）.
研究目的
思考政策制定的一种方式是将其视为一项设计任务（Howlett，2014）。这种概念不仅需要考虑一项政策措施的专门方面，还需要考虑相关措施将如何至少部分地受到其他政策措施的影响（Peters，2018）。学术界和实务界都呼吁在决策中采用这种分析视角。例如，2015年，联合国通过了《2030年可持续发展议程》，其中包括17个可持续发展目标（SDGs）。值得注意的是，17个可持续发展目标中的具体目标14规定要提高可持续发展的“政策连贯性”（Tosun&Leininger，2017；Wong&van der Heijden，2019）。连贯性是指一系列政策工具之间互不矛盾的组合（Sewerin，2020），这本身就需要政策设计。政策制定试图设计连贯政策的过程就是协调（Trein&Ansell,2021;Trein&Maggetti,2020;Trein et al.,2019)。
研究区分了横向协调和纵向协调，前者针对的是在同一级别政府工作的不同部门行为者的政策活动，后者则指将不同级别政府行为者的政策活动联系起来（Peters，2015）。在国家以下各级政府高度自治的多级体系中，纵向协调尤为重要，因为中央政府很难指导整个政治体系。在这两种类型中，横向协调被认为更具挑战性，因为它需要将不同的政策部门联系起来，因此也需要将不同的政策子系统联系起来，而这些子系统各自按照自己的逻辑运作。
与政策研究的主流观点一致，本文专注于横向协调减缓和适应气候变化政策措施的制度安排（Bauer et al.,2012;Biesbroek,2021;Radtke et al.,2016）。将制度安排定义为一套组织形式，旨在通过汇集不同部门的行为者（如部际工作组）来促进气候政策制定。
从政策设计视角看横向协调的制度安排
根据有关政策设计的研究，政策制定的基础是关于政策工具如何影响政策对象及其行为的知识，目的是实现一系列预期的政策目标(Capano&Pavan,2019.Howlett et al,2015)。换句话说，这种观点强调，如果决策者对政策问题进行分析，并提出适当的政策设计，那么政策问题就能得到最好的解决。设计导向包括政策分析和协调的需要，因此本质上是以过程为导向的，这使其非常适合本特刊(Cejudo&Trein,2022)。因此，通过加深对政策设计的理解，我们也有可能加深对横向政策协调过程的理解。
对政策设计的研究可以追溯到20世纪70年代和80年代，与Christopher Hood或Guy Peters等著名公共政策学者的研究有关(Howlett et al.)然而，Michael Howlett通过将旧的政策设计方法与新的政策设计方法区分开来，为这一概念注入了新的活力(Howlett，2014)。关于政策设计的新观点为本研究提供了一个理想的出发点，因为它既包含了第一代学者的主要论点，又对这一概念进行了更新和延伸。最重要的是，政策设计的现代表述强调，解释政策设计的不仅有技术因素，还有政治因素(Chindarkar,Howlett,and Ramesh,2017)。
政策设计发生在所谓的政策设计空间中，Howlett和Mukherjee(2014)在其基准出版物中将其定义为政府在其行动中发挥作用的程度以及其拥有的知识和其他资源的水平。作者将高水平的工具性意图和知识与有能力的政策设计空间联系起来。另一个极端是糟糕的政治非设计空间，其中主导的不是解决问题的意图，而是讨价还价、腐败/裙带关系、滚动日志（log-rolling）和选举机会主义等考虑因素。如果一个政府打算解决一个问题，但知识水平或其他资源水平较低，这就造成了一个低水平的政策设计空间，而高水平的知识或资源和低工具性的方法导致一个有能力的政治非设计空间。
概念化
当涉及气候政策的横向协调时，如何才能最好地将Chindarkar等人(2017年)提出的维度概念化?此概念化借鉴了几个不同的来源，包括学术出版物和国际组织发布的政策文件，试图捕捉在设计气候政策时有可能加强政治或问题维度的制度安排。
首先，将讨论如何衡量政治维度，即共同决策在多大程度上得到政治高层的支持。假定政府首脑的参与是政策设计成为政治上高调活动的重要标准。例如，联合国(2018年)就强调了政府首脑对于有效横向协调的重要性。同样，进行
协调的政府级别也会影响政策设计的进行。在这方面，Breuer、Leininger和Tosun（2019)指出，为了有效协调复杂的政策问题，高层政治行为者和来自政府较低工作层面的代表都应正式参与决策。基于这一推理，需要区分制度安排，以及属于内阁、部委或技术机构的成员是否以及在多大程度上积极参与其中。机构安排通常遵循一定的等级制度，由此可见，一些组成单位被选定来领导活动。因此，下一个层面涉及的问题是，哪个部委或其他机构充当领导机构，负责指导协调进程。确定承担指导责任的机构可以帮助人们深入了解政府在解决特定政策问题方面的意图，这与Chindarkar、Howlett和Ramesh(2017年)的概念直接吻合。
另一个维度涉及机构安排中固有的指导逻辑，以及它是对应于等级模式还是机构运作无明确等级的模式。一方面，Radtke等人(2016)指出，没有明确等级的制度安排可能更有可能有效实现横向协调。另一方面，也有充分的理由认为，具有明确层级和强大指导单位的制度安排更有可能通过克服部门利益来实现政策设计。
现在来看第二个维度，即问题导向，它表明政府是否将技术和分析重点放在解决当前的政策问题上，以及是否与第一个维度中确定的政治优先事项相一致。将提供特定知识的重要政府机构（如统计局)包括在内，这些机构在其特定领域拥有高水平的技术知识(Bach，2012)。因此，让政府机构的代表参与横向协调应有利于政策设计过程，并在我们的数据集中记录了他们的参与情况。来自学术界、私营部门和民间社会的外部利益相关者的参与也会影响政策设计的问题导向，尤其是当政府官员的技术分析能力较低时(Howlett&Wellstead,2011)。在某些情况下，行动者并不是横向合作机构安排的正式成员，而是被组织到辅助机构中，如专家组或科学委员会，这些机构在政策制定过程中为政治和行政行动者提供支持。我们将这种情况视为向决策者提供知识支持。根据政治和问题导向的具体组合，气候政策设计的制度安排将允许出现一个最优、技术、政治或次最优的设计空间。
操作化
为了获得有关负责气候政策横向协调的机构的存在和特点的数据，依靠了各国政府在1990年至2020年间发布的国家信息通报和提交给《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的两年期更新报告。在必要时(出于数据质量的考虑)，从科学出版物、报刊文章、法律文件和政府官方网站等其他来源获取信息，对这些资料进行补充。
本研究总共确定了44个国家的119个协调机构(以35个不具备跨部门协调能力的协调部委或指导单位)。其中38个国家是经济合作与发展组织(OECD)的成员其他六个国家组成金砖五国集团，即巴西、俄罗斯、印度、印度尼西亚、中国和南非。表1列出了我们在国家信息通报和《联合国气候变化框架公约》两年期更新报告中可以找到的协调机构和/或协调部委或指导单位。
三位研究人员对经验材料进行了编码。编码者评估了这些协调机构成立的年份、其工作重点是适应、减缓还是两者兼顾、涵盖哪些政策部门、是否有中央主管机构监督横向协调、中央主管机构位于哪一级政府、是否有外部利益相关者参与、协调行动者是否获得机构化的知识支持。
实证研究结果
聚类分析的结果，共产生了五个聚类。其中四个指的是Chindarkar、Howlett和Ramesh(2017)确定的四种类型，按照他们的术语，分别表示为最优、技术、政治和次优。其余的组群捕捉偏离理想类型的类型由于概念模型旨在确定理想类型，因此观察到偏离理想类型是很常见的，偏离类型的存在也不表明这一概念模型存在缺陷。
应当指出的是，在观察期内，一些国家建立了不同类型的协调机构，甚至是多个协调机构，这就是它们出现在不止一个组中的原因。这意味着分组并不反映国家的情况，而是反映一个国家在特定时间点设立的国家协调机构的情况。群组1中负责横向协调气候政策的机构最符合Chindarkar、Howlett和Ramesh(2017)所说的最佳政策设计空间。它们的特点是政府首脑的参与程度很高，这表明协调是以自上而下的方式实现的。
拥有相关知识的行动者以及学术机构和政府机构代表的高度参与也是该专题组的特点。私营部门和民间社会的代表性适中。德国的部际工作组和比利时的国家间环境政策协调委员会等协调机构，根据其设计，可以实现最佳设计空间。爱沙尼亚、印度、荷兰、瑞士、土耳其和美国也有类似的制度安排。在观察到的所有协调安排中，只有14%属于这一类。
关于技术设计政策的第2组包括政府机构横向协调气候政策措施的国家。因此政治行为者的参与度较低，但问题导向性较强。因此，尽管我们预计该集群中的协调机构有能力促进气候政策协调，但这些建议可能得不到足够的政治支持，无法在实践中实施。这一组是迄今为止规模最小的一组：在我们的数据集中，仅有3%的观测项目具有此类机构特征。这一组包括德国的脆弱性网络、瑞士的部门间气候委员会和瑞典的国家适应网络。
关于次优设计空间的第3组的特点是在较高的政治层面上协调气候政策。在大多数情况下，协调工作在内阁中进行，但政府首脑并不参与制度安排。此外，虽然这种协调类型依靠委员会提供气候变化方面的知识，但学术界和私营部门的参与程度一般，政府机构的参与程度很低。正是这后一个方面，再加上由于国家元首被排除在外而缺乏一个强有力的指导机构，使得这个群组的设计空间不够理想。分析中约有16%的协调机构属于这一组，包括意大利的机构小组和智利的全球变化国家咨询委员会。奥地利、哥斯达黎加、希腊、爱尔兰、西班牙、英国和美国的其他机构也属于这一组。
第4组表明存在一个混合设计空间。该组中协调机构的特点是通过政治机构进行协调，但这些机构低于内阁级别。尽管如此，政府首脑还是参与了这些安排，而且协调是以自上而下的方式进行的。这一组的问题导向应该相对较高，特别是考虑到私营部门和民间社会代表的高度参与。然而，能够提供相关知识的委员会和学术界的参与程度却很低，而且政府机构根本没有参与。它与第1组最为相似，但缺乏完善的问题导向。值得注意的是，该组占数据集的近35%，是最大的一组，除其他协调机构外，还包括以色列温室气体减排部际指导委员会和立陶宛国家气候变化委员会。巴西、哥伦比亚、捷克共和国、法国、德国、希腊、印度、意大利、波兰、西班牙和土耳其也有协调机构。
第5组所包括的协调机构可能会让位于政治设计空间，因为政府首脑在这些机构中占据重要地位，协调工作在内阁一级以等级方式进行。然而，知识的作用非常有限，外部利益相关者或政府机构几乎没有参与，这表明政治取向在协调过程中占主导地位。因此，我们预计这些协调机构拥有政治资本，能够通过压倒部门利益进行有效协调，但其寻找一致的政策解决方案的技术能力应该有限。约有31%的国家机构安排可归入这一组。例如德国气候内阁、哥伦比亚气候变化减缓小组和韩国国家政府适应委员会。比利时、巴西、智利、芬兰、法国、日本、荷兰、斯洛伐克、南非和美国的其他机构也属于这一组。
总体而言，研究结果表明，只有一小部分现有的协调安排具有可能产生最佳设计空间的特征。约有66%的制度安排(第4组和第5组)具有强烈的政治导向性，而且可以为解决政策问题提供支持的参与者的作用有限。因此，发现气候政策横向协调的制度安排具有一定的局限性，可能会促进在实现气候政策横向协调方面面临困难的政策设计。
结论
上述实证研究结果提供了三个重要启示。首先，Chindarkar、Howlett和Ramesh2017)提出的概念模型确实可以用来对气候政策横向协调的制度安排进行分类。这一发现为政策设计方面的文献做出了贡献，因为它证明了经验上稳健模式的存在，值得在未来的研究中进行详细研究。
其次，实证研究表明，各国政府愿意尝试具有不同特点的协调机构，这为有关机构变革的文献提供了新的视角。这些极具影响力的文献表明，机构往往会抵制变革。即使发生变革，也是渐进式的(Béland et al.,2020)。在此，可以说明机构变革的影响可能比相关文献所预期的更为深远。
第三点看法是，在协调机构，特别是负责协调减缓气候变化政策的机构中，政治取向日益占据主导地位。这一观点可以从两个方面来解释。首先，将政府最高层纳入协调机构的趋势表明，随着时间的推移，气候变化变得越来越突出(Bromley-Trujillo&Poe,2020)。就气候政策而言，重要的是要注意突出性并不局限于国家范围，国际气候合作也会产生突出性。第二种解释是，气候政策在很大程度上是象征性的，如Bache等人(2015年)所言。考虑到有关气候政策横向协调的文献显示，这些政策的实际执行情况并不理想(Rayner et al.,2021)，这种解释似乎是合理的。虽然无法解释为什么各国政府越来越多地加强协调机构的政治导向，但希望指出这一发现，并邀请未来的研究对此进行探讨。
转自：“治理学术”微信公众号
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