葛福东：乡村振兴背景下我国新型农村社区治理研究

作者：葛福东，中共党员，内蒙古民族大学马克思主义学院副教授

迈入新发展阶段，新型农村社区治理呈现出许多新特征，各类要素之间的流动更加频繁，城乡融合更加紧密，农业现代化步伐加快，这些都要求改变旧有的农村社区治理模式。新型社区治理应与传统的农村社区管理相区别，因而需要变革现有乡村管理制度、治理方式，优化治理主体结构，鼓励村民积极参与乡村治理与乡村振兴，强化公共服务体系建设，组建高素质治理团队来推进农村社区治理的健康发展，为实现乡村振兴提供组织保障和环境保障。

现阶段，我国农村社区作为广大农民群体聚集和生产生活的主要场所，不仅是新型城镇化发展的主要区域，同时也是乡村振兴的重点对象。新型农村社区主要是指依据城镇发展的规划，在相应的时间限制范围内优化产业结构和服务管理体系，改善新型的居住环境和公共服务设施，构建全新的农业生产生活共同体，创新产业布局。新时期新型农村社区治理体系的构建以及治理能力的提升，为我们实现农业现代化建设提供了可行方向。

一、现阶段我国新型农村社区治理主要面临的问题

新型农村社区出现一些新特征，表现为行政规模和人口数量与原有的行政村具有明显的差异，新型农村社区是将各个行政村联合起来，规模较大；社会结构体系更加的具有开放性，不同于传统的血缘、亲缘型，开始逐步转化为地缘、业缘型，突破了传统社区自给自足、管理闭塞的困境，与外界的交流互通也更加频繁，逐步出现了多产业发展的新局面；区域内居住环境良好，污染治理取得了显著成效。但另一方面，对照乡村振兴的基本需求，我国新型农村社区治理日益暴露出一些问题，其中治理机制、公共服务、主体建设方面的问题比较突出。

（一）政府指导地位不明确，缺乏规范化的治理制度

根据现有的法规规定，乡镇政府和村委会之间的具体关系应该是指导和被指导的关系，可是实际发展过程中却更趋向于一种简单的合作关系，这不仅弱化了乡镇政府的领导地位，也为我国农村社区治理制度在内部结构上带来了一系列的问题，主要体现在两者之间权责不明，利益划分不协调，组织架构混乱、村民自治变得边缘化。其实除了一些村独立治理以及内部集中管理之外，其他形式的新型农村社区本质上是从相互熟悉的社会关系向契约化的社会关系的转变，居住环境的改变，人口密度的增大使得村民之间的熟悉度逐步降低，很多居民对于新的居住环境公共区域尚未达成共识，新的权威体系的构建还需要一些时间和事件，具体模式类似于“半熟人社会”。从信息交换水平为基础，大体上可以分为两个类型：一种是类似熟人社会，这种情况下居民之间较为熟悉，对于社区内已经建设形成的规范具有很高的熟悉度，集体行动主要依靠长期的了解和博弈，但是其内心却无法形成统一认可的共同价值，有的还对这些长久以来形成的规范和制度产生了内心的抵触。另一种是更依靠契约维持的半熟人社会，我们可以称作为契约型社会，这种情况下居民之间并不熟悉，但是却在生产生活中具有紧密的联系，各个居民之间借助各种方式不断进行着大量的信息资源的沟通交流，例如一些村民集中安顿区域、多村共同治理的新型农村社区等。需要留意的是，不管是哪类社区，人口的规模和密度都在持续的扩张，虽然公共区域和资源也取得了非常瞩目的提升，但是人均享受到的公共资源却相对减少了，传统的村社管理制度应对这些新变化往往显得比较滞后，加上熟人规范之下长时间的合作局面被打破，仅仅借助村规体系无法形成良好的制度和规则。同时，这类组织再造并非来自村民的自愿选择，农民转化为市民或者契约公民不管是内心接受度还是行为认可度上都显得准备不足，城市的公共管理制度和法制建设也面临着前所未有的困境，仅仅依靠政府颁布的一些指导意见而缺乏预见性的法规政策，使得很多地方出现许多不符合规定的行为，例如面对新型社区物业费用的收取工作就受到了严重的阻碍。

（二）农村社区治理的公共产品和服务供应滞后

从目前的统计来看，我国很多的乡镇基层政府财政能力较差，很多还存在负债，随时可能面临着财政收入赤字的局面，很大程度上使得农村社会的财政帮扶面临无法继续的难题，从而导致了治理能力的丧失。公共服务的供给可以很好地满足农村居民对美好生活的渴望，但是因为供给所具备的公益性特质，以及乡镇财政资源的紧张，使得农村公共产品服务的有效供应非常滞后，导致了村民生活水平和生活品质的下降，农村社区治理效果有限。对于传统的农村社区，新型农村社区不管是在道路建设还是排污处理以及医疗教育等方面都获得了很大的改善，但是和城市社区相比较，农民居住社区的公共产品供给持续性较差，问题和矛盾的不断累积会导致这些新型农村社区有发展成为“棚户区”的隐患。这些新型农村社区公共产品和服务供给水平低，除了建设资金和后期维护资金的缺乏之外，也受到很多村民意愿和行为习惯的影响，例如大多村民不愿配合，导致很多新型社区的物业管理费无法顺利收取，社区公共卫生和安保费用的来源最后都是由地方政府出资维持，长期下去，地方政府处于自身能力限制也会尽量控制成本，这就导致了公共卫生和安保质量无法得到保障。此外，为了实现多方利益关系的稳定，新型农村社区的管理组织都是由原来村委成员构成，由于缺乏专业管理人群和社区管理经验的不足，使得社区时常处于无序状态，这种情况下，公共空间的侵占和乱用等问题就逐渐显露出来。再有就是为了减轻拆迁和重建的成本，新型农村社区的房屋质量和其他商品房以及村民自己建设的房屋相比还存在很大的差距，建筑质量不高，内部户型和结构欠佳等问题较为普遍。同时在农村社区尚未归入到市政管理之中的情况下，大多数的社区服务都还处在邻里互助和一些救助性的服务层面。此外，基础设施数量少、规模小和分布零散等问题也是影响农村社区服务水平的关键因素。这些问题无法得到妥善的解决，不但难以满足社区居民对精神文化和物质生活的需求，也阻碍了多元化农村社区治理的进一步发展。

（三）新型农村社区治理的主体比较单一化

我国的新型农村社区治理已经初具规模，有关治理的相应理论知识也在不断地扩充，具体落实过程中也获得了很好的反馈。但是在迈入农村基层社区治理现代化的进程中，传统的治理模式逐渐陷入了单一化的境况中，新型农村社区治理中大多都是由政府进行主导，社区居民较少甚至并没有融入新型农村社区治理中。现阶段我国农村经济发展和城镇建设还相对缓慢，一些地区的政府以及党组织和村民或村民自治团体之间没有构建出明晰的职能确认，也尚未制定出完善的行为准则，出现了责权界限不清的困境，基层治理基本由政府全权负责指导。但是随着农村治理现代化进程的持续推进，单一化的治理主体已经无法跟上时代进步的要求，也不能满足农村居民多元化的治理需要。例如，在提高乡村社区治理现代化的过程中，要构建完善的城乡融合发展体系，而仅仅依靠村委会等政府部门这一治理主体是无法实现其目标的。同时，村民对新型农村社区建设政策也缺乏熟悉，在思想意识和行为方式上存在很大的差异，使得内部组织矛盾和问题突出，难以在社区制度建设和沟通机制的构建上实现统一，对社区的民主选举和民主管理的过程缺乏热情，影响了彼此之间的团结合作，也阻碍了社区治理的良性运转和长期发展，不利于和谐社区的建设。此外，农村社区的精英和人才逐渐流失的局面还没得到缓解，而留守居民的普遍受教育程度较低，综合素质较差，即使想要参与管理，也会由于能力不足逐渐降低积极性，另外社区干部准备队伍的选拔标准也缺乏清晰的指导，这些无疑加剧了社区治理的难度。

二、乡村振兴背景下我国新型农村社区治理的应对策略

新时期要推动农村社区治理的现代化，助力乡村振兴，首先就要构建完善的基层治理制度，改革基层社会治理模式。通过成熟的基层治理制度来不断优化社区治理手段，全方位促进乡村振兴战略的落实；其次要优化公共服务产品供给，提升农村公共服务质量；再次要创新人才引进机制，构建多元化主体治理架构。

（一）农村社区治理制度完善和模式创新

第一，明确乡镇政府和村级组织的治理职权。为了避免出现责权不清、责任不明、多头管理的复杂局面，有效协调发挥乡镇政府和村级部门在社区治理中的价值，各地乡镇政府和村级部门要系统化梳理各自的职能，特别是在治理事权上要有明确具体的权利边界和责任范围，进而从根本上处理制度管理上出现的问题和冲突。乡镇政府要主动做到权利放手，充分赋予村级组织自治权、管理权，逐渐减少对村级组织治理工作的干涉。同时，也要和村级部门构建起稳定的、可信任的领导和被领导、管理和被管理的关系，在对待很多管理发展目标和村委组织无法解决的难题上，乡镇政府要给予全面的指导和帮助。另外，村级部门也要了解自身的自主权和管理权，积极推动农村经济社会发展，还要与乡镇政府维持紧密的联系，接受乡镇政府的领导和监管。第二，创新乡镇政府职能，整合农村社区治理结构。作为农村社区治理基层组织核心力量的乡镇政府，在农村社区治理中具有关键的组织、领导、监督、管理的作用。现阶段，要实现乡村振兴战略，完成农村社区治理现代化水平的提高，和乡村政府的政策指导参与密不可分。但是，乡镇政府也不是万能的，无法做到全面掌握农村的各个角度，难以承包乡村治理的全部事务。因此，乡镇政府要积极适应发展需求，主动进行职能转变，通过简政放权、入乡随俗、扬长避短等手段优化乡村治理结构，做到灵活、有弹性、内外兼顾的处理实际问题。要全面发挥村级组织在乡村治理中的良性价值，为农村社区治理提供现代化参考和体系支持。第三，促进建设简洁专业的基层治理体系，尽力降低农村社区治理风险。新时代，为提高农村社区治理现代化水平，一定要全面构建起专业简约的基层治理体系，通过政府部门职能的优化，强化社区党组织体制建设、创新乡镇党组织机构，设置农村社区风险防控机制等手段，转变传统的上下级之间单一的管理局面，从而有效解决经济发展、社区规范、生态维护、医疗教育等方面的问题，通过集约精简的乡镇服务体系建设，推动农村社区治理高效运转。

（二）提升公共产品的供给，优化公共服务水平

乡村振兴战略倡导将我国农村事业发展列为重点建设方向，进一步构建起全民覆盖，互惠共享、城乡融合的公共服务体系。新型农村社区和城市社区以及传统的农村居住体系具有很大的差别，它是建立在一个“半熟人社会”基础上，居民之间的生产生活联系紧密，有一些还保留着原有自然村基础之上的“熟人单元”，但是社区发展的开放性和规模化也决定了新型农村社区的公共服务大范围增加，需要重新整合治理制度和规范，其重点在于创新化有利于治理制度和规范形成的空间和环境。第一，完善自治体系、社区规范和制度形成的具体过程、执行方式等，要争取不同主体的认可。在以政府为主导进行新型农村社区公共服务投入的同时，引导市场和社会组织共同参与协商讨论医疗、教育、社会保障等公共服务的供给，尊重这些参与主体的意愿，充分联合各种力量，明确制度和规范的对象、内容和目标，发挥监督协调机制的作用。第二，为了优化新型农村社区公共服务水平，要建立新型公共活动的空间和内容，设置服务中心，使得民情民意能够更加具体真实的反馈上来，以弥补社区规模增大和人口密度提升所带来的信息交换缺失。了解农民生产生活的困境，进而提供更多的便民服务，提高引导他们的居民意识和公共意识，维护社区的和谐稳定。最后，丰富社区活动，增强新型农村社区文化建设，例如构建礼堂用以延续农村传统的婚丧嫁娶形式，发展农家书屋、书籍阅览、健身场馆、舞蹈中心、娱乐广场、儿童和老年活动室等，传承和宣扬新型农村社区的优秀民间文化，珍视这些非物质文化资源，积极开展文化交流活动，充实社区居民的精神文化世界。

（三）创新人才引进机制，构建多元主体治理架构

针对目前的发展，传统的治理平台已经难以适应现阶段农村社区治理现代化的需求。因此，通过开放乡村治理平台为指导，创建多元化的治理主体新局面，已经是农村社区治理现代化的必然路径。第一，组建阳光透明的村委组织，推动网络化治理。随着村民自治的不断落实，村民的参与积极性和思想认识也在逐渐提升。现阶段，网络和我们的生产生活联系密切，在多个领域都发挥了关键作用。农村社区治理水平要提高，就需要全面运用互联网开创村委会公众号或者微信群等网络平台，定期告知相应工作内容、设置居民问题反馈通道等形式促进与村民的实时互动。通过村务公开或者针对具体问题进行集思广益，获取村民的智慧，引导村民的参与，促进共同治理的新局面。第二，鼓励和推动一些民间社会组织加入农村社区治理队伍，营造稳定的治理秩序。民间社会组织在农村社区治理中具有重要作用，能够维护社区的稳定。将传统农村基层治理模式转变为多元化主体治理局面，不但有助于社区居民踊跃参与社区事务，同时还能较好的落实政府的各项政策。所以，村委会要积极带动经济型和文化型农村社区组织，在推动农村经济社会发展的基础上，满足社区居民对多样化文化供给的需求。第三，培养现代公民意识，协同构建高品质多元化治理局面。引导民众积极参与社区治理不只是效率问题，更是关系着社会治理的合法性问题。实现高品质的多元化主体治理格局与居民的积极参与密切相关。现代公民意识的培养和实践是推动村民高效参与农村社区治理的精神基础。因此，要持续深入发扬村民自治教育，如借助自主学习、系统培训、专家讲座、线上教育、知识竞赛等形式提升村民参与学习的积极性，提升村民的民主意识，使得村民能够把公平法治、公民责任等思想意识逐渐内化，落实于行动，推动实现农村社区治理现代化。

新型农村社区治理是我国国家治理的主要内容，关系着基层政权和农民生产生活的稳定，乡村振兴背景下新型农村社区治理还面临着许多的问题，对此，我们要从治理制度、政策引导入手，通过构建多元化的参与主体，提升公共产品服务水平，构建民主化、法制化、规范化、高效化的农村社区治理新局面，打造一个管理有序、服务完善、文明稳定的生产生活共同体。

来源：《农业经济》2023年第4期

转自：“社会学苑”微信公众号

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