编者按：海洋是地球表面最大的公共空间，也是诸多安全威胁的发源地。当前，海洋安全问题层出不穷，海洋生态环境日益严峻，海洋全球治理面临一系列新的挑战。中国作为世界上最大的陆海复合型国家和新兴海洋大国，面临的海洋安全形势尤为复杂。因此，本期“学术圆桌”聚焦海洋大国安全模式的兴衰、国际海洋法治的中国路径、总体国家安全观与构建海洋安全治理体系三个维度，为构筑“海洋命运共同体”，实现人类与海洋和谐相处提供学术洞见。
海洋大国安全战略的历史演进与现实思考
吴士存
所谓“海洋安全战略”，是指主权国家运用外交、军事、经济等综合资源及各种可能的手段，以海洋安全为导向、为实现预定的国家安全利益诉求而做出的全局性、长期性、系统性制度设计，包括外交手段的运用、军事力量的使用及经济发展战略的支撑与保障。“海洋安全战略”与军事、经济、地理位置、技术进步共同构成了绝大多数大国赖以获取海上权力优势及实施对外扩张不可或缺的要素。研究发现，虽然科学技术的变革与创新、国际规则与制度等因素不断颠覆与重塑着国际海洋秩序，但近代以来的大国及当代的部分大国以权力界定海洋安全战略仍是导致国家间冲突和战争的主要原因之一。有鉴于此，我们需要从历史镜鉴中总结经验和教训。
海洋大国安全战略的三种“模式”
近代以来的主要大国处理海洋安全问题的战略安排和行为模式既存在共同之处，包括重视海军力量的建设等，但也形态各异、各具特点。
一是以海外扩张驱动的海上主导权模式。“英国治下的和平”与“美国治下的和平”被西方学术界标榜为霸权稳定论的两个典型案例。然而，无论是英国还是美国，其霸权地位得以建立，除经济和工业基础、海外军事基地数量和规模、综合实力等因素之外，海上霸权无疑是重中之重。为维护海上贸易通道、本国领土及海外利益的安全，英国和美国信奉的都是马汉的“海权论”和保罗·肯尼迪口中的“海上主导权”理论，即以绝对的海上力量优势维护海洋安全利益。这种谋求海上主导权的海洋安全战略模式至少包含了三个方面的要素：第一，海军力量的绝对优势。第二，由大陆岛和海外基地组成的中心和外围结构。第三，塑造并获取国际制度性权力。
二是以寻求和获取出海口扩大海洋战略空间模式。英国地缘政治学家哈尔福德·麦金德的“世界岛”和“心脏地带理论”称“控制东欧即掌控心脏地带，控制心脏地带即掌控世界岛，控制世界岛即掌控世界”。西方的君主们大多不曾怀疑过，成为世界性的大国离不开海上贸易及海洋支配性权力的支撑。
三是以追求区域势力范围优势界定海洋安全和利益模式。日本作为四面环海且偏居西太平洋一隅的岛屿型国家，从20世纪60年代开始，在追求政治大国和军事大国双重目标的驱使下，日本逐步提出并确立“海洋国家”的身份定位，试图构建“圈层”海洋安全结构，即以日本本岛及附近海域为中心，东海和日本海为战略优先区，南太平洋及印度洋等其他周边海域为外围区域，在亚太地区建立属于日本的海上势力范围，以确保足够的海洋发展空间，维护资源进口和对外贸易的海上通道绝对安全。
三种“模式”的现实启示
无论葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、俄罗斯、日本还是今天的美国，不同历史时期海洋大国的海洋安全战略在本质上都是所属历史时代的必然产物。虽然全球经济形态、航海技术、军事力量、国家间关系特征极大改变了制海权的定义和构成要素，但海洋大国安全战略的三种模式在当代不仅没有失去其理论价值和现实生命力，反而被赋予了全新的时代特征和战略内涵。
颠覆性技术将改变军队在21世纪可能开展的作战行动和非战争军事行动的方式。水下军事力量已经成为当代大国海洋安全战略的标配，但这对出入港口水深提出新的要求。大型水面作战平台的战略和战术意义的提升在一定程度上缓解了大国对海外军事基地的需求，但同样对母港水深、航道条件等有着极高的要求。卫星遥感和雷达等情报侦察技术的普及，强化了大国实施海上封锁的能力，而出海口成为突破海上封锁的关键性因素，具有战略意义。总之，军事领域的技术创新和装备革新提高了远程投射力量的效能，但各国同时也更加依赖便捷、不受阻碍的战略通道，并以此作为有效投射海上力量不可或缺的基础设施。
制度性权力是老牌大国海洋安全战略必须固守的既得利益。英美世界霸主地位的更迭延续了以规则、规范和制度性设计争夺海洋权力的传统。二战结束以来，国际海洋秩序也从大国权力竞争单一因素主导进入了规则和权力博弈双轮驱动的时代。英美等老牌的海洋大国试图通过习惯国际法和现代国际法来巩固、强化既有海洋权力地位，继续获取新兴领域的海洋权力优势，这与新兴海洋大国维护海洋安全利益的诉求之间不可避免地会产生摩擦与冲突。因此，传统和新兴海洋大国之间规则与制度性权力的竞争构成了当代海洋秩序发展演变的主线，同时也昭示英美海洋安全战略模式在当今时代以新的形式延续和发展。值得注意的是，在和平时期，几乎所有海洋国家都试图利用以《联合国海洋法公约》为主要内容的国际海洋法规则及各类国际制度作为谋求自身海洋安全战略利益最大化的工具，以满足各自的海洋安全利益诉求。
全球化和区域一体化的力量也使得基于划分势力范围的海洋安全战略黯然失色。地理大发现之后掀起的全球海洋贸易扩张催生了维护海上航道安全的利益诉求和国际共识。全球化和区域一体化的进程极大改变了世界范围内国家间的关系，各国之间在这一过程中日渐成为相互依赖的利益共同体，维护海上贸易通道安全和制定公平使用海洋的规则，成为各大国的共同认知，也是国际海洋规则和制度设计的重要考量。这使得大国海洋安全战略的英美模式在和平时期面临挑战，实施法国拿破仑战争和二战时期纳粹德国那样的海上封锁将使国际社会面临难以承受的代价。与此同时，伴随着“海洋命运共同体”的理念日渐深入人心，日本追随美国谋求海上势力范围和区域海洋霸权的海洋安全战略便是“司马昭之心，路人皆知”。
海洋安全关系着我国由区域性大国向全球性大国或强国的成功转型。所以，需要加强对我国周边主张海域的管辖并积极参与对公海的全球治理机制建设，特别需确保重要海上通道安全。因为这直接关系到我国的生存与发展，所以需要有宏观的国际视野和坚定的国家意志，读懂大国海洋安全战略演进的历史规律及其背后的逻辑，取人之长补己之短，积极稳妥地处理海洋安全问题，制定符合我国实际的海洋安全战略，以维护包括国家和领土完整在内的核心利益，确保海洋权益、发展海洋事业、维护海洋秩序，为促进中国和平发展进程与国家和平统一大业提供战略保障。
（作者系华阳海洋研究中心理事长、厦门大学讲座教授）
国际海洋安全法治面临的新挑战及其应对
董跃
近代以来，基于海洋资源的稀缺性，各国在海洋事务上高度重视对海洋权益的保护、拓展和争夺，由此产生了“国家本位”的海洋安全概念，即国家海洋权益不受侵害或遭遇风险的状态。1982年通过的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为各国维护海洋安全提供了基本原则和海域划分、海洋活动、海洋争端解决等方面的规范体系，奠定了国际海洋安全法治的基础。然而伴随世界百年未有之大变局的来临，由《公约》引领的国际海洋安全法治开始面临一系列新的挑战。
国际海洋安全法治面临的新问题
首先，海洋安全疆域开始扩展。既往海洋安全重点区域主要是“国家管辖范围内”海域以及公海，《公约》对前述海域的划界以及权益也有较为体系化的规范。近年来，伴随着全球气候变化以及人类认知、利用海洋能力的增强，极地和深海日益成为各国关注的焦点。就北极而言，其海冰融化、航道通行、资源开发等问题都对全球海洋安全有重要影响，且缺乏充分的国际法制度加以规范。就南极而言，所依据的国际法规则是与《公约》平行的南极条约体系，主权声索国维护其主权主张的相关举措、生物勘探等多元化南极活动、南极海域的权利主张及保护区划定等问题，都对国际海洋安全法治带来一系列新的挑战。就深海而言，随着矿产资源进入实质开发阶段以及国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（以下简称BBNJ）的通过，其资源安全及生态安全也面临着一系列新变化。
其次，海洋管控方法不断升级。一方面是科技水平的提升给海洋安全带来了大量新问题，最突出的例子是智能化自主航行船舶及潜航器（即“无人船”及“无人潜航器”）的全面应用，既涉及船舶及潜航器本身运行的海事安全问题，同时又引发了国家间海洋军事安全、海洋信息安全问题的新矛盾。另一方面是海洋管理工具的发展与创新，如海洋环境影响评价已经成为目前管控涉海活动最有效的常规管理工具。从南极条约议定书附件一到BBNJ协定，环境影响评价的强制力和国际化水平不断上升，但是国际海洋环境影响评价的制度并不完善，存在引发不同利益攸关方之间对立和争端的可能。
最后，海洋敏感领域快速变化。《公约》通过后的很长一段时间内，《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”、第十三部分“海洋科学研究”以及第十四部分“海洋技术的发展和转让”被认为较之岛屿和海域问题属于低敏感领域议题，也是最适合各国开展海洋安全合作、寻求共赢的最佳领域。但是进入21世纪以来，前述领域安全情势日益复杂，已不能再被简单视为海洋安全低敏感领域。相反，在某些情况下，还可能演化为国际海洋安全的高敏感领域，甚至引发重大的安全冲突。
挑战的特点与成因
在全球海洋治理新态势下，海洋安全法治面临的挑战带有综合性、科学性、隐藏性、前瞻性的特点。综合性是指安全问题的内容既包括传统安全又包括非传统安全；科学性是指相关安全挑战的产生大多与认识、开发、利用和保护海洋的科技进步有关；隐藏性是指各国在海洋安全上的博弈背后往往藏着某些海洋强国的战略安全布局，而这对于其他国家可能构成隐性的安全威胁；前瞻性是指很多新兴领域的安全博弈要先于该领域的实际开发。而海洋安全与海洋法治的关系也日益紧密，各国参与国际海洋立法、拟定不同层级的国家间合作协议、进行国内立法以及海洋执法，决定了各国在海洋安全事务中的权益与空间，具有决定性的作用。
面对前述挑战，我们不得不正视《公约》及国际海洋法治存在的“基因缺陷”。其中，既包括常规的“时际因素”——《公约》文本谈判时无法预料到后续海洋科技的迅猛发展以及东亚特别是中国的快速崛起，更为重要的是审视其背后价值观存在的问题。就《公约》而言，有国家认为体现了“海洋自由”和“海洋平等”，并且形成了所谓国际海洋“基于规则的秩序”。但是，从其规则和实践来看，国家能力、地理禀赋、地缘及历史情势等成了各国能否充分享受到《公约》“自由”与“平等”的决定性因素，海洋活动能力较弱、海洋地理不利以及地区历史地缘情况复杂的国家的海洋权益非但没有从《公约》得到保障，反而被进一步削弱，其海洋安全也面临更大的压力。在所谓“基于规则的秩序”方面，争端解决的法律机制收效甚微，国际海洋法法庭成立数十年仅受理案件20余件，且公信力、影响力有限。
更深层次的原因是隐藏在前述“价值观”背后的仍是“国家本位”理念和带有强烈意识形态因素的“阵营意识”。一个明显的例证是在海洋安全领域，海洋环保、海洋科学研究等沦为意识形态斗争的新工具。最近日本核污染水排放事件的进展就充分体现了这一点。
国际社会及中国的应对之策
抚今追昔，如果不从根本上调整《公约》及国际海洋法律体系的底层逻辑，其“安全赤字”在新挑战面前可能会愈加放大。根本之策在于推动国际海洋安全法治的基本理念从“国家本位”升级为“共同体本位”，尊重和包容国际海洋事务中“沉默的大多数”的利益，在海洋安全事务上实现真正的国际合作。
一个重要调整是国际海洋法治在传统的“以安全求发展”路径之外，还要考虑“以发展求安全”的新方案。从现在全球海洋治理进程来看，很多国家特别是发展中国家必须先接受暗合美西方战略利益的“基于规则的秩序”之后，才能享受到在海洋安全与权益方面的国际公共产品。事实上，近年来中国经验表明，发展仍然是解决包括安全在内的诸多问题的关键要素，海洋发展才是国际海洋安全乃至有效治理的基石。因此，国际海洋法治特别是立法在强调保护海洋的同时，更要关注促进世界上多数国家有效开发和利用海洋的能力。另一个调整是正视法律手段在维护国际海洋安全上的局限性，重视灵活使用对话、协商等传统政治手段，并推动地区或领域合作机制的形成。
中国能够作为代表广大“海洋弱势国家”重塑国际海洋秩序的引领性力量，理应在国际海洋安全法治的变革中发挥核心作用。中国首先应当注重“人类命运共同体”和“海洋命运共同体”理念的国际法治化，在海洋安全领域提出具体的配套国际法制度及国际立法模式。其次，冷静对待西方的合围趋势和限制举措，在关键海洋造法议程中要能够拿出有竞争力和说服力的“中国方案”，譬如在BBNJ谈判中的突出贡献。再次，不断提升海洋科学技术和教育能力，一方面，在以海洋科技发展为基础的海洋新兴领域中占据主导权，将海洋科技能力上升为海洋法治话语权和决策权。另一方面，与广大“海洋弱势国家”展开合作，提升中国理念及法治方案的全球影响力和国际认同度，从而主导国际海洋法治的方向。最后，统筹国内海洋法治与涉外海洋法治，尽快出台海洋综合立法、南极立法以及面向海洋新兴挑战的专题立法，在国际合作、域外执法、监督检查等方面积极开展制度创新，引领国际海洋安全法治的发展方向。
（本文系国家社科基金“海洋强国建设”重大专项（20VHQ001）阶段性成果）
（作者系中国海洋大学法学院副院长、教授）
加快构建中国现代海洋安全治理体系
杨震
海洋是人类的第二生存空间，其安全事务不仅影响海洋自身，也对陆地事务产生越来越大的影响。实施有效的海洋安全治理具有重大战略意义。中国在坚定释放其海权潜力的同时，受到海洋方向的安全威胁也不断呈现出上升趋势。因此，构建中国特色的现代海洋安全治理体系，具有紧迫性和战略性。
以总体国家安全观为指导，科学规划中国海洋安全战略。党的二十大报告中指出：“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。”
海洋是地球表面最大的公共空间，也是诸多安全威胁的发源地。中国作为世界上最大的陆海复合型国家，与日韩等海上强国隔海相望，面临的海洋安全形势尤为复杂。在传统安全威胁领域，美国的“印太战略”和“分布式杀伤”概念、日本的“新安保指针”、印度的“东进政策”等，不仅进逼中国的海上战略纵深，还对中国至关重要的海上交通线构成越来越严重的威胁。在非传统安全领域，海洋污染导致的气候变化问题等也对中国海洋经济的发展形成了较大潜在威胁，其中较为突出的威胁来自日本。2023年8月24日，日本向太平洋排放大量核污染水，对全球海洋环境造成严重破坏，不仅对中国的海洋经济形成了冲击，还因此产生了较为严重且具有不可控风险的全球海洋公共卫生问题。可以说，中国因其涉海利益重大，涉及国家多，且地缘政治环境复杂，海洋安全形势较为严峻。因此，以总体国家安全观为指导，完善海洋安全治理体系，增强海洋安全治理能力，不仅具有战略性，更具有紧迫性。
海洋安全治理体系是国家海洋治理体系的一部分，而国家海洋治理体系则是国家治理体系的组成部分。在构成元素上，国家海洋安全治理体系是由治理主体、治理客体、治理目标、治理手段等多种元素构成的集合体。在涵盖要素上，国家海洋安全治理体系包含了以下四类基本要素：一是海洋法律法规，如《海岛保护法》《海洋环境保护法》《海洋倾废管理条例》等；二是海洋安全治理制度，如正在推行的旨在进行海洋环境安全治理的海洋生态红线制度等；三是海洋安全管理机构，包括承担海洋环境安全治理职能的生态环境部和承担海上公共安全治理职能的海警部队等；四是海洋管理体制机制，如海警部队内部的领导指挥体制、海上执法队伍与海洋管理机构间的协调机制等。由此可见，中国的海洋安全治理体系具有以下鲜明特点。
一是综合性。如前所述，中国现阶段面临的海洋安全威胁呈现出多样化的特征，既有来自国家行为体的威胁，也有来自非国家行为体的威胁；既有传统安全威胁，也有非传统安全威胁。面对这样日益复杂的海上安全形势，必须协同各种国家战略能力进行应对。
二是全面性。从中国的海洋安全治理体系的构成要素来看，既有海洋法律法规和海洋安全治理制度这样的“软件”，也有海警部队以及生态环境部等职能机构这样的“硬件”。需要指出的是，综合实力不断攀升的中国人民解放军海军所担负的任务和使命，也是国家海洋安全治理体系中不可或缺的一部分。从这个角度来说，中国的海洋安全治理体系涵盖了军事、环境、法律等诸多方面，并包括国防、生态环境以及公安等诸多部门，显示出其全面性的特点。
三是多样性。如前所述，中国海洋安全治理体系是多种元素构成的一个集合体，这种多种元素的结构为整个体系带来多样性的特征。不仅体现在构成方面的多样性，也体现在能力方面的多样性，还包括涵盖要素方面的多样性。这种多样性是和中国海洋安全治理体系的前两个特征即综合性与全面性密切相关的。
经过多年的摸索与实践，中国现在已经建成较为完善的海洋安全治理体系。然而，鉴于中国所面临的海洋安全形势较为严峻，海洋安全治理任务繁重，中国现有海洋安全治理体系还有进一步完善的空间。笔者认为，构建中国海洋安全治理体系的途径主要包括以下三个方面。
首先，加强顶层设计，塑造共同战略目标。国家海洋安全治理体系涉及多部门和多地域，并且随着海洋安全形势的不断发展变化，这种涉及多部门和多地域的趋势还在不断发展。这种趋势不可避免带来部门和地域之间的理念和利益冲突问题。因此，唯有加强顶层设计，塑造共同战略目标，并在此基础上建立协同机制和统一规划，国家海洋安全治理体系才能健康发展、逐步完善。习近平总书记在主持召开二十届中央国家安全委员会第一次会议时指出：“要加快推进国家安全体系和能力现代化，突出实战实用鲜明导向，更加注重协同高效、法治思维、科技赋能、基层基础，推动各方面建设有机衔接、联动集成。”国家安全治理能力的提升必须遵照习近平总书记的指示，在总体国家安全观的指导下，制定国家海洋安全治理的目标，并根据当前形势选择和培育达成该目标的手段。统筹考虑国家海洋安全治理相关的各层次和各要素，追根溯源、统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道，从而使各相关部门和地域集中力量与资源完成既定目标。
其次，强化海洋安全治理的国际合作。中国可邀请在海洋安全方面享有共同利益的国家就各方关切领域进行坦诚交流，并在尊重各方合理诉求的基础上推动建立海洋事务合作伙伴关系，尽可能夯实以和平方式解决有关海上冲突的普遍共识。针对当前国际社会中前工业国家主要关心渔业资源保护、工业国家关心海洋矿物资源的开采与海上交通线安全、后工业国家关心海洋秩序的维护和可持续性发展等关切领域的不同现状，就各国关心的海洋安全问题设立国际海洋安全论坛，针对不同议题进行对话，探讨合作领域、机制和方式，尽力消除矛盾和冲突，并以此推进“海洋命运共同体”的落实。
最后，增加海上公共安全产品的提供。中国也可以以增加国际海洋公共产品的提供作为强化海洋安全治理国际合作的途径。海洋领域也存在公共产品，如世界海洋公共性和开放性的维护、航海自由、打击和抑制海盗、海洋良好秩序的保持等，都属于海上公共产品。国际社会需要海洋公共产品的提供者，英国在19世纪提供了海上公共产品，美国也在20世纪提供了海上公共产品。当前，国际海洋安全形势对于海上公共产品的需求处于不断上升的阶段，现有海上公共安全产品的提供已经无法满足需要。在此背景下，综合国力快速提升的中国可以有所作为。在人类社会进入信息化时代的今天，世界上越来越多的国家建立海洋信息数据库，譬如中国的国家海洋科学数据共享服务平台。海洋数据能够立体实时和持续采集、海洋信息实现网格集成、海洋知识能够综合应用，很大程度上提高了海洋安全治理效率。因此，作为世界上最大的陆海复合型国家，中国有能力提供以海洋数据为代表的新时代海洋公共安全产品。这样不仅为强化海洋安全治理的国际合作提供良好基础，也可以有效反击“中国海上威胁论”，并将增加海上公共安全产品作为“海洋命运共同体”的重要内容进行实施和推进。
（作者系上海政法学院东北亚研究中心副主任、副研究员）
来源：《中国社会科学报》
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