党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确了实现治理体系和治理能力现代化的战略目标，其中包括构建服务全民终身学习的教育体系。教育督导是教育体系的重要内容，针对当前教育督导面临的治理困境，亟需从治理的视角对教育督导的理念、主体、关系和合作机制等进行系统的反思和重构，立足治理现代化的目标，擘画我国教育督导制度改革的未来走向。
教育督导制度的治理之思
“治理”的英译单词“governance”源于希腊语中的动词“kubernan”，并由此派生出“government”和“governance”。从词源学角度看，治理最初有“指导、指引”和“统治、政府”两方面的内涵。在 20 世纪之前的大部分时间里，治理都被视为“政府统治”的同义语。20世纪 90 年代以来兴起的新公共管理改革浪潮被视作治理理念的先驱，将市场竞争力量引入政府公共服务领域，以此重新定位政府和市场的关系，赋予治理新的内涵和形式。
关于治理的定义，比较权威的是联合国全球治理委员会的定义，认为“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。它有四个典型特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理大体经历了传统公共行政到新公共管理再到新公共治理的发展过程，作为一个仍在发展中的概念，治理体现了政府治理社会的权力的分散与集中、政府和社会的冲突与合作、政府机构运行的碎片与协同。
治理的概念自 20 世纪 90 年代末被引入我国学术界，直到党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，由此，治理正式上升为国家政策话语，但治理理论只有在本土化的基础上，才能实现理想的重塑。治理在我国是一个与中国特色社会主义制度相结合的概念，无论是价值层面，还是关系层面，抑或是制度层面，都承载着治理真正内涵的演化使命，即实现以政府为主导的多元主体共治模式的转型。具体而言，治理是指在党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多主体参与，对社会公共事务进行的管理活动，体现了系统治理、依法治理、综合治理和源头治理等方面的典型特征，进而构建了基于治理理念、治理主体、治理关系和治理机制的理论分析框架，具体包括以下内容。
（一）治理理念：服务主导、责任为要
治理要求深化政府行政改革，建立体现法治和责任的公共服务体系，提高政府行政管理的绩效，达成公共利益的最大化——善治。政府要切实履行提供公共服务的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，才能更好地回应公民不断增长的公共服务需求，进而建设人民满意的服务型政府。
（二）治理主体：政府主导、多元参与
治理强调根据公共事务的类型和特点由不同主体治理的原则，并对不同实施主体进行科学定位、合理分工，需要对政府的角色重新定位，成为有效政府。参与治理的主体不局限于政府部门，还包括各种社会团体，甚至私人部门在内的多元合作主体。我国的治理在吸纳社会多元主体参与的同时，更加强调党领导下政府主导作用的发挥。
（三）治理关系：依法协调、良性互动
治理是一个上下互动的管理过程，既合理运用政府自上而下的权威，更强调权力向度的多元和相互，本质上是政府的行政关系与社会及公民关系的协调和互动。我国治理更强调依法协调社会关系，通过完善制度和规范，解决社会问题。
（四）治理机制：系统推进、协商合作
合作的基础包括制度、网络和信息共享。治理关注制度本身的效率，包括管理机构设置合理、管理程序科学、管理活动灵活；借助信息技术的发展，通过培育网络治理结构，充分发挥多元治理主体的资源优势，同时，重视搭建信息共享机制，有利于形成治理合力，进而为公众提供更好的公共服务。
教育督导制度的治理之困
教育督导的现代化体现在督导理念、思维方式、方法途径等方面的系统变革。新时代，国家对教育督导重新进行了顶层设计，在国家政策的导向下，教育督导需要主动作为，增强教育督导主体的专业履职能力，也需要适应教育治理环境的新变化，完善教育督导的职责和功能，以专业权威的教育督导服务于教育治理体系和治理能力的现代化。当前，我国教育督导存在以下问题。
（一）教育督导的角色定位不清，服务意识不足
教育督导改革的目标是建立全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。但在教育督导实践运行中，首先，教育督导的角色定位不清，政策上不断强化教育督导的行政监督属性，推动教育督导“长牙齿”，但在机构设置、编制管理和职能定位上存在行政弱化的现象。其次，各级教育督导的最高机构是地方各级政府教育督导委员会，但它是一个虚设机构，还没有建立起各政府部门联动解决问题的工作机制，其实体机构是各级教育督导委员会办公室，作为各级教育局的内设部门，这种现状严重制约了督导结果的有效性。再次，近年来兴起的政府履行教育职责评价和县域义务教育均衡督导都是督政的有效举措，发挥了督导对政府履行教育职责的有效监督，但督导对促进学校规范办学、提高教育质量方面的指导和服务功能被严重弱化。
（二）教育督导主体单一，多元主体参与不够
目前，教育督导活动主要是以政府为主自上而下实施，依然沿袭传统的政府监管和控制的督导思维，强调政府单一主体作为督导行政权威的合法来源，而忽视了社会组织和家庭等相关利益群体的参与，同时，由于社会专业组织发育不成熟，且缺少与政府沟通合作的渠道，促使社会专业组织无法有效参与到教育督导活动中，客观上削弱了教育督导结果的专业性。
（三）教育督导和行政的良性互动关系尚未建立
首先，教育督导和行政的关系不清。目前，教育督导是教育行政部门的一个内设科室，在实践中，督导和行政科室都是学校的管理部门，督导行政职能的一体化导致督导工作的边界无限扩大。由于督导职能定位不清，督导与行政往往职能交叉，成为行政开展工作的另一个抓手，督导和行政不再区分，督导的价值在实践中被严重弱化。其次，教育督导的上下级关系不顺。我国初步建立了国家、省、市、县四级教育督导管理体制，依据义务教育属地管理体制，教育督导接受本地教育行政部门的直接管理，同时接受上级教育督导部门的指导。上级教育督导部门对下级教育督导部门的影响和约束不足，一定程度上导致国家教育督导的政策要求不能很好地落地。再次，教育督学和学校的关系不明。督学是教育督导的一项职能，地方对责任督学挂牌督导的职能定位存在认识上的偏差，作为监督和指导并重的挂牌督导在实践中容易成为非此即彼的对立存在，而学校对教育督导结果的认可度不高，容易造成督学和学校的紧张关系。
（四）教育督导的合作机制不健全
重视协商合作是治理的灵魂。当前，教育督导与社会相关主体的合作机制的建设没有得到重视，究其原因，一是教育督导规章制度不完善，缺乏重视合作的相关规定，制约了教育督导的合作空间。二是教育督导的信息化建设滞后，督导手段落后，缺乏统一的教育督导信息管理服务平台。三是教育督导的信任机制缺失。学校和家长对督导缺乏认知，督导要取得社会的认同，还有较长的路要走。
要克服教育督导制度的治理之困，亟需深化教育督导体制机制改革，系统研究督导的机构、职能、运行机制和保障机制等问题，从而为提升我国教育督导现代化水平奠定良好的政策和制度基础。
教育督导制度的治理之路
2019 年年初，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化 2035》，在十大战略任务中明确提出“推进教育治理体系和治理能力现代化”，其中明确要求“健全教育督导体制机制，提高教育督导的权威性和实效性”。新时代，教育改革和发展需要构建现代化的教育督导体系。
（一）树立“办好人民满意的教育”的督导评价理念
治理理念体现了对传统管理理念的扬弃，可理解为由共同性信念、目标、利益以及共识性原则、决议、机制支撑的多元性、协同性、互动性管理行为和方式。教育治理的价值目标是办成“好教育”，使教育领域公共利益最大化，这也体现了办好人民满意的教育的价值追求。教育督导作为教育领域具有代表性的政府内监管制度，理应坚持办好人民满意的教育的督导评价理念，突破传统的只强调政府自上而下的行政监督的评价导向，基于办好人民满意的教育的治理目标，实现教育督导的监督与问责、指导和服务等多元评价导向的内在统一。首先，教育督导应强化监督导向。教育督导的主要职责是履行行政监督职能，主要是督促下一级政府及其教育行政部门贯彻落实国家的教育方针政策，这是我国教育督导的鲜明特色。其次，教育督导要强化问责导向。重视问责是教育督导的发展趋势之一，其本意在于强化督导主体和督导对象的责任意识。教育督导问责的职能包括预防、监督、惩戒与教育四个方面。要做到教育督导问责的公平、公正和公开，必须规范以“谁问责、向谁问责、问什么责、怎么问责”等问题为核心的内容体系。只有通过设计程序科学合理的问责制度，才能推动教育督导“长牙齿”，进而履行好教育督导的行政监督责任。再次，教育督导应以增强服务导向为旨归。以服务代替管理符合教育治理的发展趋势，指导学校改进和服务学生发展也因此成为教育督导的一项重要职能。教育督导的多元评价导向确保政府在实践中实现科学履职与服务学校发展的具体的、历史的统一。
（二）打造政府主导、多元参与的教育督导共同体
教育治理的优越性在于多元主体的民主参与，教育治理的过程需要充分吸收和采纳专家、学者及社会组织等各个治理主体的意见和建议，实现教育决策的民主化和科学化。教育督导作为教育治理的重要环节，理应突破传统的政府作为单一督导主体的现状，积极将社会组织等治理主体纳入督导过程。但同时，教育的国家属性决定了政府在教育治理过程中的主体地位或主导作用不可或缺、不可替代。“在任何社会，政府有不可替代的社会功能，政府是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量。”因此，应重点构建以政府主导、多元参与的教育督导共同体。一是继续发挥好政府教育督导机构的主导作用。政府教育督导的机构设置、角色和使命决定其是履行教育督导的天然主体，具有合法性和合理性特征。应落实中办、国办印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，科学设置各级教育督导委员会的成员单位，确保教育督导机构独立行使职能。二是吸收专家、学者等社会人士积极参与教育督导，不断扩大教育督导的社会影响力。我国已经建立了一支多种身份来源的国家督学队伍，地方也应本着督学身份多样化的原则，积极组建自己的督学队伍，逐步建立和完善国家、省、市、县四级教育督学体系。三是积极培育第三方教育评估机构。目前专业的社会第三方机构力量不足，数量不充分，与政府及教育行政部门还没有形成充分沟通的机制。因此，应在经费和政策上着力培养一批专业的第三方教育评估机构，使政府能够通过购买服务等方式，将部分评估专业职责委托给第三方教育评估机构，让其参与政府教育督导工作，以不断增强教育督导结果的专业性和权威性。
（三）理顺督导和行政的结构关系，重塑教育督导的权威功能体系
教育治理体系要回答两个基本问题：教育治理主体是谁，教育治理主体之间是什么关系。关系是教育治理主体之间的结构和功能的制度安排。完善教育督导体系需要明确政府、学校、社会等相关利益主体都可以作为教育督导的主体，体现多元参与的治理特征，更要明确教育督导各主体之间，特别是教育督导机构和行政部门的功能定位和职责分工，这是确保教育督导科学履职的制度基础。
首先，要重视发挥教育督导机构的行政权威，履行好教育督导机构的行政监督责任。应明确教育督导机构的行政监督属性和独立行使监督职能的功能定位，从决策、执行和监督三个环节来看，各级政府教育督导委员会是教育督导的最高领导机构，下设政府教育督导室作为各级教育督导委员会的办事机构，相对独立地执行监督职能，以最大限度地发挥教育督导的治理效能。
其次，教育督导履行的监督职责需要行政权威和专业权威的密切配合，实现行政搭台、专业唱戏。一是要继续强化教育督导的行政权威，以督导问责倒逼教育督导“长牙齿”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确提出强化教育督导问责的政策要求，对教育督导问责进行了清晰的顶层设计。要进一步完善教育督导问责的程序和标准，并将督导结果作为考核地方各级政府履行教育职责能力和学校办学能力的重要依据。二是要以专业权威增强教育督导的科学性。教育督导是一项具有专业性的教育监督活动，也是其区别于一般教育行政部门的最大特点。教育督导的专业性必须以专业的督学队伍为保障，不断增强督学的专业权威，打造一支专兼结合、以专职为主的督学队伍，逐步实现督学队伍的专业化。督学队伍要具有深厚的政策理论素养，对当前教育发展的政策和法律有深入的把握；同时，要有教育管理的实践经验，具有教育管理专门化的素养；还需要熟悉教育督导的程序和流程、督导报告的撰写等技术性要求。三是以道德权威提高教育督导的满意度。教育督导的道德权威是内隐性的，是依靠“教育督导活动及其实施者命令‘正当且善’”这一公认的道德原则产生的效力和威望，使人民自愿服从的一种道德力量。因此，应聚焦中央关心、社会关注、人民关切的热点难点问题，进一步关注教育督导的教育价值，增加督导对象的普遍认同，有助于在价值多元的当下，构建更加良性的教育督导关系，将外在强制转化成内在规约，不断增强教育督导的自觉，进而成为推动教育督导的重要力量。
（四）健全教育督导合作机制，打造政府评价和社会评价的合力
治理的目标是善治，善治的本质是政府与公民对社会公共事务的合作管理。教育治理主体应致力于营造共赢善治的联动合作关系，构建合作、包容的运行机制。为构建教育督导的合作机制，教育督导要完善政府评价，积极引入社会评价，形成政府和社会评价的合力。首先，需要健全基于合作的多元参与教育督导的制度体系。《教育督导条例》虽然明确了督学的聘用原则，但没有界定督学的来源渠道，不利于社会多元主体参与教育督导，因此，应在新时代背景下进行适时调整。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》明确了退休的干部、校长、教师和专家作为专职督学的来源，应进一步制定专职督学的选聘标准、督导内容、考核依据、退出机制、待遇保障等实施细则，为教育相关利益群体参与教育督导提供政策依据。其次，加强教育督导的过程性评价，改变过去只重视督导结果的一次性年终评价，充分运用多种评价方式和方法，获得全面准确的有效信息和评价结果。同时，积极引入家长评价，让家长直接或间接参与到学校发展性教育督导评估工作中，不断提高教育督导结果的社会满意度。再次，加强教育督导的信息共享。数据是教育督导工作的基础。互联网为在时间上分散、空间上分离而督导工作又相互依赖的督导专家、督导对象、督导机构提供了一个协同的工作环境。有研究表明，教育管理系统数据共享机制不成熟，缺乏统一的数据标准和规范，直接影响了教育督导活动的开展。因此，应致力于打破教育督导“信息孤岛”现象，加强教育督导信息的整体规划，实现不同业务科室教育督导信息标准的统一和数据的共享，打造省（市）一级统一建设，市、县一级使用的教育督导信息化管理平台，这是完善教育督导合作的网络基础。总之，教育督导应重视政府和社会多元主体合作的制度建设，加强过程性督导，充分利用教育督导的信息化平台，充分调动各方力量，不断形成教育督导的合力，促进教育督导体系和能力的现代化。
来源 |《教育理论与实践》2022年第16期
作者 | 燕新（中国教科院助理研究员）
转自：“中国教科院”微信公众号
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