中国农业绿色转型的历史逻辑、
理论阐释与实践探索
摘 要
党的十八大以来，我国农业经历了从大水大肥到减排固碳的绿色升华。党的二十大报告进一步发出了加快发展方式绿色转型的时代强音，农业绿色发展被赋予更高期待。本文从历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑出发，系统回顾了我国农业绿色发展的现实压力与实际需要，分析了多功能视角下农业绿色转型的演化逻辑与路径，总结农业绿色转型的施政策略与成效，研究提出新时代适应中国国情农情的农业绿色发展战略考量：当前及未来一段时间，农业绿色发展将面临三个转变，在战略上，从“攻坚战”转为“持久战”；在战术上，从问题倒逼、要素减量到主动求变、系统绿化；在战法上，从行政推动到市场驱动。具体来看，必须牢牢守住保障粮食安全的底线，夯实农业绿色发展的基础；更加注重以市场为导向探索“产品—服务—功能”的农业生态价值实现路径，为农业绿色发展提供持续动力；重构种养结合产业链条，加快建设农牧共生互促、资源利用高效的生态循环农业体系，形成农业全链条绿色协同发展格局。
关键词
农业绿色转型；农业多功能性；保供增收；生态价值实现；种养结合
作者简介
金书秦 张哲晰 胡 钰
农业农村部农村经济研究中心
韩冬梅
河北大学经济学院
杜志雄
中国社会科学院农村发展研究所
一
引言
党的二十大报告提出要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，并从加快发展方式绿色转型，深人推进环境污染防治，提升生态系统多样性，稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和四个方面作出重要部署。农业的底色是绿色，也是绿色发展的主战场。特别是党的十八大以来，我国农业在改革中发展，在曲折中奋进，经历了从大水大肥到减排固碳的绿色转型，成为践行绿色发展理念的典范。
我国历来讲求人与自然和谐共生，中华传统文化蕴含着丰富的农耕文化内涵，农业绿色发展理念深嵌在农业发展思想当中。早在古代时期，我国便有保护农业生产所依赖的环境基础、强调对自然资源利用的适度性、强调农业可持续性的相关律令，几千年来传承的精耕细作的传统生态农业，展现出善用自然资源的朴素农业绿色发展理念。新中国成立初期，为了恢复受战争影响严重的国民经济，发展农业经济、提高粮食产量、解决人民的吃饭问题成为当时农业政策的主要目标。但当时在农村经济体制、长期经营模式和经济社会发展水平的影响下，以化肥、农药、农机等要素为代表的现代化农业投入尚未大量使用，我国农业总体还是沿袭“靠天吃饭”的传统模式。
改革开放后，我国农业生产投入发生了巨大的变化。农业发展的重点难点转变为突破人多地少的资源限制，进一步提高粮食产量。此时，农业发展也正迎来制度变革和技术创新的双重红利，农业生产潜力得到极大释放。然而，粮食产量的迅速提升依赖生产要素投入的增加，特别是化肥、农药等的大量投入，对生态环境造成了严重的负担。片面强调增产的农业支持政策体系下，增强我国农业绿色发展能力的问题长期受到忽视。经济发展与生态保护的矛盾越来越突出，农业发展向绿色生态转型的需要愈发迫切。在此背景下，我国提出了可持续发展战略，推动建设资源节约型和环境友好型社会。进一步地，科学发展价值指向鲜明确立，建设生态文明的目标被首次提出 ，农业绿色发展理念再度得到重视。
党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”的总体布局，党对生态环境保护的重视提升到了治国理念的高度，习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代我国生态文明建设的根本遵循和行动指南。此后，我国农业发展目标也逐步从“增产、增收”双目标向“稳产、增收、可持续”的目标转变，绿色发展成为农业农村发展方向的主流。2017年，《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》印发，作为党中央第一个关于农业绿色发展的纲领性文件，为农业绿色发展支持政策体系构建了基本框架。2020年，中共中央政治局会议作出了重大形势判断：中国已进入高质量发展阶段，这为农业绿色发展提供了方向指引，也提出了更高、更严的要求。同年，碳达峰、碳中和重大战略目标的提出，将绿色发展战略提升到新的高度，以低碳农业为抓手的绿色发展协同成为农业领域落实“双碳”目标的重要担当。
2021年，我国首部农业绿色发展专项规划《“十四五”全国农业绿色发展规划》出台，对“十四五”时期农业绿色发展作出系统安排，具有里程碑式的意义。
我国农业绿色转型过程具有特定的时代背景，其内涵也随着时代的演进不断丰富，既一脉相承又与时俱进。具体地，为解决单纯追求产量和依赖资源消耗的先污染后治理的不可持续发展问题，我国采取了减少各类化学投入品使用的降污减排政策手段，而随着经济社会发展水平不断提高，农业绿色发展也不再局限于改善生态环境，而是逐步向保障农产品质量、推动绿色低碳转型、助力构建人类命运共同体方向转变。农业绿色发展不仅是我国农业在经历长期依赖传统发展方式实现增长之后的必经之路，也是实现中国特色农业现代化的重要组成部分，更是实现农业高质量发展、通向美好生活的必由之路。
当前，我国作为农业生产大国和农业碳排放大国，在碳达峰、碳中和目标要求下，在全面推进乡村振兴的新征程中，从农业绿色发展过往中汲取前进的力量，走出一条中国特色绿色发展道路为各界所关切。实际上，农业绿色发展具有其现实必然性、理论逻辑性和和实践可行性，需要摸清农业绿色发展的演变脉络和规律，力争实现从查缺补漏到有的放矢，再到提前预判，为加速推动农业绿色转型提出切实有效的对策建议。综上，本文将从三层逻辑出发，即“历史逻辑”“理论逻辑”和“实践逻辑”，系统回顾我国农业绿色发展的时代脉络，分析多功能视角下农业绿色发展的演变路径，总结农业绿色转型的政策成效，在此基础上，提出新时代适应国情农情的农业绿色发展战略考量。
二
中国农业绿色转型的历史逻辑
我国农业经历了从“靠天吃饭”到“人定胜天”的演变过程，其中化肥、农药等农业生产投入品使用量大、减量困难的背后，不仅有成本收益等经济层面的激励，更有社会发展规律、资源禀赋约束方面的现实压力，蕴含着更深层的历史逻辑。新中国成立70余年来，特别是改革开放后，我国农业取得了巨大的成就，发挥了压舱石、稳定器的作用，越来越少的农民、数量有限的耕地，却产出了越来越多的农产品，养活了越来越多的人，为我国近几十年来经济社会稳定、快速发展提供了最基础的物质保障。取得以上成就，主要归功于大量生产物资，特别是化肥、农药、农机等的投入，而这也不可避免地引发了生态退化和环境污染问题，其是引致农业绿色转型的最现实需要。
(一)吃饭的人越来越多，务农的人越来越少
新中国成立后，人口的快速增长引致对粮食及重要农产品的需求大幅增加。我国人口总数从1949年的54167万人增加到2022年的141175万人，增长约2.6倍。与此同时，随着工业化、城镇化进程的不断推进，我国农村人口从1995年的最高值85947万人逐渐下降到2022年的 49104万人，每个农民养活人口从1949年的1.1人上升至2022年的2.9人。快速增长的人口带来的食物消费需求增加和不断下降的农村劳动供给形成了突出的矛盾，必须通过要素替代的形式来填补因务农人口下降导致的农产品潜在减产风险。
(二)自然资源供给有限，农产品消费需求扩张
人民日益增长的美好生活需要要求农产品供给不仅要保数量，更要保质量、保多样。受多山的地理环境限制和农产品比较收益偏低等的影响，我国耕地面积扩张受限。1949—2022年，粮食作物播种面积基本保持在10000万~13000万公顷之间，没有出现明显的变化。尽管如此，我国粮食产量从1949年的11318万吨增长至2022年的68653万吨，人均粮食占有量从1949年的208.95公斤上升到2022年的486.30 公斤；肉类产量从1980年的1205万吨快速增长到2022年的9227万吨；禽蛋产量从1982年的281万吨增长到2022年的3456万吨；牛奶产量从1980年的114万吨增长到2022年的 3932万吨。我国用世界9%的耕地面积，7%的水资源，养活了世界1/5的人口，取得了农业发展巨大成就。这意味着，在资源紧缺的情况下，我国通过其他要素对自然资源的替代补充，有效促进了土地生产率、劳动生产率的提升，满足了居民日益增长的农产品消费需要。
（三）农业丰产的背后，是大量生产资料的投入
在农业劳动力数量下降、自然资源供给有限、居民农产品消费增加的背景下，我国农业仍可以实现丰产保供，其背后是农业生产资料的大量投入。
我国化肥施用量从1952年的7.8万吨增长到2021年的5191.3 万吨（ 2015年达峰值6023 万吨）；农药使用量从1990年的73.3 万吨增长到2021年的123.9万吨（2013年达峰值180.8万吨）；农膜便用量从1990年的48.2万吨增长到2021年的235.8万吨；农业机械总动力从1952年的18.4万千瓦增长到2021年的107764万千瓦。
（四）严峻的污染形势下，农业绿色转型呼声高涨
农村改革40余年来，我国农业生产在取得瞩目成就的同时，也造成了水土资源的过度利用和生产环境的污染。在农业生产过程中产生的废弃物，如过量施用的化肥农药、残留在田间的农膜地膜、其他未妥善处理的固体废弃物等，不仅导致土壤板结、水体富营养化、大气质量衰退等问题威胁中国农业竞争力与可持续发展，更是因农产品产地环境质量下降损害了居民生存环境和健康状况。2011年，原环境保护部组织对全国364个村庄开展农村监测试点调查发现，农村地表水为轻度污染，农村土壤样品超标率为21.5% ，垃圾场周边、农田、菜地和企业周边土壤污染较重。《全国土壤污染状况调查公报》显示，2014年全国耕地土壤点位超标率为19.4% ，其中重金属是主要的污染物。《第二次全国污染源普查公报》显示，2017年农业源主要水污染物化学需氧量、总氮、总磷排放量分别达到1067.13万吨、141.49万吨、21.20万吨，分别占到全国排放总量的49.8% 、46.5% 、67.2% ，占据了水污染排放源的“半壁江山”。同时，农业系统作为一个生命系统，本身也会产生大量的农业废弃物，如养殖业每年产生畜禽粪污近40亿吨，种植业每年产生农作物秸秆超过10亿吨，其中未被有效利用的部分都将成为致污因子。此外，有研究表明，无论是农业面源污染的排放量、污染类型还是污染物，在省际之间和省域内部都表现出明显的差异性，特别是农业大省和经济发达地区，农业面源污染较为严重。总体看，我国农业面源污染量大、面广、复杂多样、形势严峻，引发了各界的高度关注，绿色转型呼声愈发高涨。
综上，我国农业的绿色转型有其历史背景和现实约束，只有深刻理解中国农业何以养活了14亿人口，才能理性认识农业带来的污染问题及其转型的现实期待，进而找到农业绿色转型的切口。
三
多功能视角下农业绿色转型的
理论阐释和演化路径
农业的绿色转型，既是为满足可持续发展而必须做出的现实选择，其背后也蕴含着理论逻辑。农业具有多功能性，在发展过程中不仅遵循自然规律，也承载着经济社会发展规律，因此，农业绿色发展演进过程表现出阶段性特征，只有把握好农业绿色发展的理论轨迹，方能在各关键环节采取有力举措，加快推进我国农业绿色高质量发展进程。
（一）农业多功能视角下的绿色转型
农业的多功能性已取得普遍共识，具体可归纳为经济功能、社会功能和生态环境功能。这些功能相伴共生，但在不同时代背景下，对经济社会发展发挥的相对作用此消彼长。其演变过程大致可分为三个阶段：最初是经济功能占主导，然后是经济、社会、环境功能均衡，再到以非经济功能为主导（见图4）。
1．重要但日渐式微的经济功能
经济功能是农业的基本功能之一，在社会经济整体欠发达时期，农业是国家经济繁荣的基础，特别是对于部分以农业等初级产品生产为主要生计来源的发展中国家而言，农业的经济功能至关重要，在国民经济结构中具有举足轻重的地位。新中国成立初期，全国90%的人口以农业为生，在农业商品化程度并不太高且农产品价格受到管制的情况下，农业GDP占比仍超过50% ，农业经济的重要地位不言而喻。1953—1985年，我国实行统购统销政策，据估算，通过城乡“剪刀差”等手段，农业农村为城市和工业发展提供了巨额的原始积累，帮助新中国建立起完整的工业体系。
但随着经济社会的不断发展，无论从国民经济还是从农民收入来看，农业的经济功能都处于下降趋势。一方面，社会生产力水平的提高推动农业产出逐年上升，但随着二三产业迅速发展，农业 GDP占比仍持续下滑，从1952年的50.49%降至2022年的7.3%（见图5），宏观层面上农业的经济功能逐渐弱化。
另一方面，伴随农业生产效率显著提高，农村出现大量闲置劳动力，与此同时城市二三产业迅速发展，进一步降低了农业的比较收益，促使农村部分有条件的青壮年劳动力向城市转移，农业收入在农村家庭收入中占比不断下降，从1990年的75.56%降至 2022年的34.63% ，微观层面上农业的经济功能也被削弱（见图6）。
从世界范围来看，农业占国民经济的比例下降也是基本事实，例如2020年，美国、日本等发达国家农业增加值占GDP的百分比分别仅为1.1%和1.0%，但这丝毫没有影响任何一个强国要努力维持一个支撑有力的农业。
2.持续而稳定的社会功能
农业的社会功能也十分丰富，且具有高度的正外部性，除了保障基础性的农副产品安全供给外，也是农村劳动力就业的“蓄水池”，并承担传承与保护农耕文明的责任，在历史发展的长河中，农业的社会功能稳定而重要。
保障粮食安全是农业最基础的社会功能。粮食是立国之本，发挥着保障国家政治稳定、社会安宁的重要作用。农业为社会发展提供初级产品，不仅是经济问题，更是重要的政治问题和社会问题。截至2022年底，我国粮食产量连续8年超过1.3万亿斤，粮食生产实现十九连丰，为保障国民经济稳定运行奠定扎实的基础。长期以来，我国农民在满足基本生活需要方面自给自足，国家粮食安全更多的是为城里人提供保障，因此城镇化水平越高，意味着粮食安全的公共性、社会性越强。
承载农村劳动力就业是农业维护社会稳定的重要手段。农业作为承载了大量劳动力的领域，在一定程度上可以作为经济社会的调节和稳定器，在保证社会安定方面具有不可替代的作用。国家统计局数据显示，2021年，我国第一产业就业人口为17072万人，总就业人口为74652万人。农业作为仅占GDP 7.3%的产业，贡献了22.9%的劳动力人口的就业。尽管随着经济和就业结构变化，农业劳动力占比不断下降，但在百年未有之大变局下，农业将为我国经济社会发展提供更充分的弹性，使我国应对国内外复杂局势、战胜各种风险挑战、统筹发展和安全上有更大的回旋余地。此外，立足国情农情，我国也不能照搬发达国家的城市化模式和所谓的现代化大农场，更不能期望大部分农民都转移到城市，农业农村未来仍然会是农村人口就业的主要领域。
传承农耕文明是农业重要的使命担当。传统农业的持续发展与多元开发是中华文化永续传承且绚烂多彩的物质保障。我国农业蕴藏着中华文明5000年的历史积淀，是农耕文化和地区民俗的重要载体，具有不可替代的独特价值和意义。习近平总书记强调，“我们要深入挖掘、继承，创新优秀传统乡土文化。”“要把保护传承和开发利用有机结合起来，把我国农耕文明优秀遗产和现代文明要素结合起来，赋予新的时代内涵，让中华优秀传统文化生生不息，让我国历史悠久的农耕文明在新时代展现其魅力和风采。”在开启全面推进乡村振兴的新阶段，文化振兴作为乡村振兴的灵魂，势必要让农业更好地展现农耕文明在新时代的美丽和风采。
3．日益凸显的生态环境功能
生态环境功能是农业固有的功能，农业生产所依赖的土地、水、气候和生物多样性等自然资源，不仅是农业发展的条件，更是人类社会生存和发展最重要的物质基础，良好生态环境是最普惠的民生福祉，是农村最大优势和宝贵财富。经济社会越发达，优质的生态环境越是满足人们对美好生活向往最重要的载体，农业的生态环境功能将愈发凸显其重要性。
早期，人们主要关注农业的产品供给与经济功能，生态环境功能在相当长的时期内被忽视，农业承受了大量人类发展过程中产生的负面能量。随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设的地位和作用日益凸显。党的十八大以来，我国生态文明建设的顶层设计和制度体系建设不断完善，“绿水青山就是金山银山”的新发展理念逐渐体现在农业发展中，农业的生态环境功能不仅越来越体现出其基础和保障性作用，更成为推进农业现代化和乡村全面振兴的新动力，农业绿色发展的内涵得到持续完善和升华，逐步向高质量发展转变。2020年，新发展理念下“双碳”目标的提出，要求我国农业进一步向低碳﹑高质量发展迈进，农业绿色发展的范畴也得到了进一步延伸与拓展，农业绿色发展从保供增收逐步向降污减排、增绿固碳的高级阶段动态演进。
（二）农业绿色转型的演化路径
从农业主导功能演化过程中不难看出，农业的生态功能将逐步占主导地位并成为发展的新动能，相比于传统发展方式发生了根本性转变的是“绿色”将成为发展中的重要驱动力，而不是发展中要“兼顾”的问题。具体看，农业绿色发展的内涵、目标和实现方式正随着时代的变迁不断升级，并表现出规律性特点。世界银行和国务院发展研究中心将绿色发展定义为“一种经济增长与资源消耗、碳排放、环境损害脱钩的发展方式，这种发展方式可以通过创建新的绿色产品市场、技术、投资以及消费和保护行为的变化促进经济增长”。该定义下的农业绿色发展包括三个关键要素：一是农业经济增长与环境负面效应脱钩，二是农业绿色投入与农业经济收益挂钩，三是农业中的绿色要素与经济增长良性互动，成为农业发展的内生因素，是农业经济持续增长的机会、动力和源泉，即“绿色”成为“发展”中集目标、手段、动力于一体的核心要素。在此基础上，结合国内外发展经验，可将农业绿色发展演化路径归纳为从低到高逐步进阶的三个阶段（见图7）。
农业绿色发展1.0：去污。该阶段以减少污染排放为目标，通过控制化学品使用，减少资源投入，综合利用农业废弃物等方式，减少农业生产过程中的环境污染和资源消耗。该阶段的政策实践主要集中在农业生产领域。
农业绿色发展2.0：提质。该阶段是农业绿色投入的价值转化阶段，主要表现为产地绿色化和产品优质化。在减少环境污染的同时，通过提高农业投人要素质量提升农产品质量，并利用绿色农产品市场溢价实现农业绿色投入价值。该阶段的政策实践逐步从农业生产领域扩大到消费领域。
农业绿色发展3.0：增效。该阶段以农业高质量发展为特征，将“绿色”内化在农业生产函数中，实现环境保护和产出增加、质量提高协调一致，让“绿水青山”真正具备转化为“金山银山”的内在动力和潜在能力，成为驱动农业发展的内生动力。此时，“绿色化”不再是约束性要素而是激励性要素，绿色和发展形成良性互动，进入到绿色发展的高级阶段。该阶段农业生产中的环境外部性内部化概念将不复存在，农业经济增长与环境负面效应脱钩，政策实践溢出农业单一领域，并凸显在农业的生产、环境、文化等多功能性中。
在农业绿色发展的进阶过程中，农业生产绿色化是实现路径和重要抓手，农业产品优质化是直接结果，实现农业的高质量发展是最终目标。需要清醒地认识到，当前我国农业绿色发展仍处于起步阶段，资源投入仍处于较高水平，生态环境不欠新账、逐步还旧账的压力依然存在，绿色发展长效机制还不健全，需要持续发力、久久为功。要正确认识我国农业绿色发展所处的历史方位和发展阶段，处理好生态目标与经济目标﹑数量目标和质量目标、长期目标和短期目标、政府与市场之间的关系 ，把准方向、因地制宜采取适当措施推动农业绿色发展。
四
中国农业绿色转型的
政策演进与实践探索
在外部现实敦促和自身转型的内生驱动下，我国农业绿色发展政策也不断完善，从问题倒逼转向主动求变，农业绿色发展制度的“四梁八柱”日渐完备，形成了以“控水节水—农药、化肥减量增效—秸秤、畜禽粪便、地膜资源化利用”为核心的农业绿色发展政策体系。在政策指导下，我国农业发展方式更绿，绿色兴农之路越走越宽，逐步走过了农业绿色发展的1.0阶段，正在向实现2.0 和 3.0阶段奋力迈进。
（一）政策演进逻辑：从问题倒逼到主动求变农业的绿色转型是一个较长的过程，从我国农业绿色发展政策演进过程看，经历了从被动到主动，从一维到多维，从运动战到持久战的发展过程。目前，已基本形成了农业绿色发展制度的四梁八柱。
相当长一段时间内，我国农业环境保护问题没有得到应有的关注和重视，农业农村甚至一度被视为工业和城市污染的“庇护所”，例如利用工业和城市生活污水灌溉农田，垃圾“上山下乡”等。2007年5月，受周边工农业排放大量氮、磷等水污染物的影响，江苏太湖发生严重蓝藻事件，无锡市饮水水源受到污染，造成社会性饮用水抢购潮，引发全国广泛关注，其中农业面源被认为是主要污染源之一。2010年2月，《第一次全国污染源普查公报》向社会公布，显示农业污染物排放量占到了社会总排放量的60%左右，引起了公众对农业面源污染的极大关注，农业减污逐渐引起社会的重视。2010年以来，海南毒虹豆、青岛毒韭菜、潍坊毒生姜、湖南镉大米等食品安全事件相继发生，引起社会巨大反响，与之密切相关的农业化学投入品、农产品产地环境污染等问题也陆续进入公众视野。
2013年前后，中国环境危机爆发较为集中，社会对环境保护工作不力的不满情绪几乎达到最高点，其主要原因是2008年以后，奥运期间一些临时性减排措施和机制退出，加上各地经济继续保持快速增长，环境保护工作一度出现“开倒车”的现象。
与此同时，在农业领域也发生了一些重大事件，直接推动了农业环境污染治理政策的里程碑式进展。2013年3月，上海黄浦江松江段出现了死猪漂浮事件，上万头死猪被打捞处理，上海作为中国经资最发达的地区，此事件触及了公众对环境污染的容忍底线。同年11月，国务院审议通过《畜禽规模养殖污染防治条例》，并于次年1月1日正式实施，这是针对农业污染领域的第一部行政法规，酝酿、起草过程长达十余年，可以说，黄浦江漂死猪”事件直接加速了立法进程。2015年4月，国务院发布了《水污染防治行动计划》（简称“水十条”），规正了畜禽养殖禁养区，要求禁养区内的畜禽养殖场进行关闭或搬迁，新建规模化畜禽养殖场具备雨污分流、粪便污水资源化利用能力。在土壤污染方面，2013年5 月，广州市食品药品监督管理局公布2013年一季度广州餐饮环节抽检结果为“大米及米制品镉含量超标率达44.4%”，此事经新华社、财新周刊等媒体报道后一度引发社会恐慌。2014年4月，《全国土壤污染状况调查公报》问社会公布，数据显示我国耕地土壤质量不容乐观，点位超标率达到19.4%，主要污染物为镉、镍、铜等。污染事件加上官方信息披露，使土壤污染问题进人公从视野和决策议程。国家开始酝酿重大行动并加快立法进程。2016年5月，国务院发布了《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），2018年《土壤污染防治法》通过全国人大审议，并于2019年1月1日正式实施。
党的十八届五中全会正式提出绿色发展理念，确立绿色发展新发展理念的五大理念之一的地位，加快推进顶层设计和制度体系建设，绿色发展理念渐入人心。在强化农业治污的同时，农业绿色转型也同步展开。2015年2月，原农业部印发《到2020年化肥使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》，提出2020年主要农作物化肥、农药使用量实现零增长目标。同年4月，原农业部出台了《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，明确提出了农业面源污染防控的“一控两减三基本”目标，拉开了农业领域系统化、纵深化开展污染治理和环境保护的序幕。同年5月，经国务院同意，原农业部、国家发展和改革委员会等8部门联合印发了《全国农业可持续发展规划（ 2015—2030年）》，提出建设100个左右国家农业可持续发展试验示范区。同年10月，党的十八届五中全会明确提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，向全社会释放了绿色转型的信号。2016年中央“—号文件”设置《加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展》专章，首次在官方文件使用“农业绿色发展”一词。同年2月，《关于加快发展农业循环经济的指导意见》印发，提出要引导农业投入品科学使用，优化配置肥料资源，合理调整施肥结构，大力推进有机肥生产和使用，扩大测土配方施肥规模。同年10月，国务院印发《全国农业现代化规划（ 2016—2020年）》，提出“绿色兴农”的理念，将“补齐生态建设和质量安全短板，实现资源利用高效、生态系统稳定﹑产地环境良好、产品质量安全”作为农业绿色发展的要求。同年12月，财政部和原农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，首次提出到2020年基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。2017年9月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》，这是以党中央、国务院名义印发的第一个以农业绿色发展为主题的文件，是指导农业绿色发展的纲领性文件，习近平总书记在主持审议该意见时指出“推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命”，把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置，凸显了农业绿色发展是一项系统工程、一项艰巨任务，在推进人与自然和谐共生和农业绿色转型的新阶段，要思想同心、目标同向、资源同聚、力量同汇，以制度创新、政策创新、科技创新为基本动力，全面推动农业生产和生活方式的绿色化，守住绿水青山、建设美丽中国。自此，官方话语体系正式确立了“农业绿色发展”的主流地位，并逐步替代了“农业可持续发展”的提法，原来的“国家农业可持续发展试验示范区”也更名为“国家农业绿色发展试点先行区”。其后，各地区各部门坚持绿色发展理念，建立以绿色生态为导向的制度体系，更加注重空间优化、资源节约、环境友好、生态稳定，力争形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活相协调的农业发展格局，让美丽田园、绿水青山、生态环保成为现代农业的鲜明标志。
2018年是农业绿色发展目标逐渐从污染防控向农业高质高效转变的重要年份。当年的中央“一号文件”全面部署实施乡村振兴战略，提出加强农业面源污染防治，开展农业绿色发展行动。同年9月，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》发布，提出了包括生态振兴在内的五大振兴任务，并且提出以绿色发展引领乡村振兴。此外，《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《农业农村部关于深入推进生态环境保护工作的意见》《农业农村污染治理攻坚战行动计划》相继发布，进一步提出打好农业农村污染治理攻坚战并设定了“一保两治三减四提升”的目标。
农业绿色发展不再局限于污染治理，更多地与质量兴农、生态价值实现、减排固碳等关键词相关联，体现出更强的主动性。2019年，《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》印发，提出以绿色发展引领质量兴农，推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化，促进农业农村发展与生态环境保护协调统一；《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》印发，加强顶层设计，全面推进水产养殖业绿色高质量发展。2021年2月，国务院发布了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，在健全绿色低碳循环发展的生产体系部分单独提出“加快农业绿色发展”。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，从制度层面破解绿水青山转化为金山银山的瓶颈制约，将“两山”理论落实到实践操作层面，引导和倒逼形成绿色发展方式/生产方式和生活方式。同年9月，农业农村部等6部委联合印发《“十四五”全国农业绿色发展规划》，这是我国首部农业绿色发展专项规划，对“十四五”农业绿色发展工作作出系统部署和具体安排。2022年11月，农业农村部印发了《到2025年化肥减量化行动方案》和《到2025年化学农药减量化行动方案》，将化肥农药减量增效目标细化为具体行动。
在减排固碳领域，2020年，碳达峰、碳中和重大战略目标的提出，将绿色发展战略提升到新的高度，以低碳农业为抓手的绿色发展协同成为农业领域落实“双碳”目标的重要担当。2021年中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出加快推进农业绿色发展，促进农业固碳增效。作为“1+N”政策体系的组成，农业农村部和国家发展和改革委员会2022年6月联合印发了《农业农村减排固碳实施方案》，明确了农业农村领域落实国家“双碳”目标的主攻方向和重点领域。同时，2022年中央“一号文件”明确提出，研发应用减碳增汇型农业技术，探索建立碳汇产品价值实现机制，通过碳汇这个有形的市场，将农业农村的生态价值进行量化、交易、变现，为生态产品价值实现指出了“破题之道”，为农民增收注入“源头活水”。
(二)实践成效显著：从减量治污到减排固碳
党的十八大以来，各地区各部门坚定不移贯彻落实绿色发展理念，凝聚起推动生态文明建设的共识并形成合力，扎实有力将政策转化为具体的实践行动，以“不欠旧账逐步还新账”的思路，围绕资源环境节约、化学投入品减量﹑废弃物资源化利用、农业绿色低碳化等关键环节和重点领域，在农业减污降碳方面取得的成绩有目共睹。
1．资源保护与节约利用水平不断提高
农业资源保护与节约利用是农业绿色发展的重要内容，我国在耕地资源保育、农业高效节水方面取得了积极进展。在耕地资源保育方面，通过高标准农田建设、东北黑土地保护利用综合示范、土壤污染管控与修复、秸秤还田、有机肥替代化肥、轮作休耕、深松深耕和重金属污染防治等技术措施，实施耕地质量保护与提升行动，改善了耕层质量状况，项目区耕地质量有了不同程度的提高。2019年，全国耕地按质量平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级，其中评价为一至三等的耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积 31.24% ，面积占比较2014年提升了3.94个百分点。在农业节水方面，采取调整种植结构、严控水资源利用、加强工程建设、推广节水技术，强化用水管理、健全农业水权制度和水价改革等多重手段，农业高效节水取得显著成效。2021年，全国农业用水总量约3644.3亿立方米、占全国用水总量61.5% ， 比2010年减少44.8亿立方米。
2.农业生产过程清洁化水平不断提升
2015年，农业面源污染治理攻坚战正式打响，通过推动农业投入品减量、农作物秸秆综合利用、畜禽粪污资源化利用、废旧农膜回收利用等工作推进农业清洁生产，突破农业资源环境瓶颈。紧紧围绕“一控两减三基本”目标，从化肥减量情况看，扎实开展化肥使用量零增长行动，有机肥替代化肥、测土配方施肥、化肥减量增效技术示范等工作持续推进，有效提高化肥利用效率，“十三五”期间，中央财政每年安排7亿元开展测土配方行动。2017年化肥使用量实现负增长，提前三年实现了“十三五”化肥使用量零增长的目标，这是一个重要的历史性转折。2021年，我国施肥总量下降至5191.3万吨，较2015年下降831.3万吨，降幅13.8% ；测土配方施肥技术覆盖率保持在90%以上；三大粮食作物配方肥占施肥总量的60%以上，化肥利用率达40%以上，比 2015年提高5个百分点。从农药减量情况看，大力推进农药减量增效行动，实施植保工程，开展“百万农民科学安全用药培训”活动，增效被列入粮食安全省长责任制和农业现代化发展考核指标体系。2021年，主要农作物病虫害绿色防控覆盖率达到46% ，比 2015年提高23个百分点；农药（制剂）使用量123.9万吨，比 2015年减少54.4万吨，连续6年实现负增长；三大粮食作物病虫害统防统治覆盖率达 42.4% ，比 2012年翻了一番。从秸秆综合利用情况看，一方面，在源头上加强农作物秸秆禁烧管控工作。“十三五”期间，全国秸秆露天焚烧火点数下降了30%以上。另一方面，积极开拓农作物秸秆综合利用渠道。2021年，全国秸秆利用量6.47亿吨，综合利用率为88.1 % ，比2018年提高3.4个百分点；肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化利用率分别为60% 、18% 、8.5% 、0.7%和0.9%。自2016年我国启动实施秸秆综合利用项目至2021年，中央财政累计投入140.5亿元，基本实现了秸秆产生大县支持全覆盖。从畜禽粪污资源化利用情况看，实施畜禽粪污资源化利用整县推进项目，实施果菜茶有机肥替代化肥行动，实施畜禽粪污重金属残留检测项目等。“十三五”期间，中央财政累计安排296亿元支持畜禽粪污资源化利用，实现了585个畜牧大县整县治理全覆盖。2021年全国畜禽粪污综合利用率超过76% ，比2015年提高16个百分点。从废旧农膜回收利用情况看，农膜管理制度不断健全，全链条监管体系日趋完善。2021年，我国农膜使用量为235.8万吨，农膜回收率超过80% ，近年来，我国以西北地区为重点区域，重点扶持建设回收加工企业400余家、回收网点3000余个，创建了100个地膜回收示范县；在甘肃、新疆选择4个县探索建立“谁生产、谁回收”的地膜生产者责任延伸制度试点；在西北地区6个县开展了农膜回收区域补偿制度试点；推进500个农膜残留控监测点建设，基本实现了农业面源污染监测的常态化和制度化推动政策体系建设。
3.“双碳”目标带动农业绿色发展升级
全球气候变化挑战愈发引起社会各界高度关注，而农业部门作为重要的温室气体排放源的同时，也是国民经济中唯一创造碳汇的部门，因有能力补偿自身和其他部门不可避免的碳排放，在实现“3060”碳达峰碳中和目标的进程中具有极大的体量和不可忽视的影啊。近年来，在农业绿色转型升级过程中，农业绿色低碳发展理念渐入人心，化肥减量增效、秸秤综合利用、音禽粪污资源化利用以及农机节能减排等系列行动方案相继出台并陆续实施，一定程度上减少了农业碳排放。从排放总量看，我国农业碳排放经历了平稳增长.快速增长趋于平稳达峰的过程，2016年农业总碳排放量达到8.85亿吨后，连续两年保持卞降趋势至2018年的8.7 亿吨。从排放强度看，我国农业碳排放强度从1978年的40吨/万元降至2000年的5吨/万元，此后逐步降至2018年的1.29吨/万元。从排放结构看，由于化学投入品减量、废弃物综合利用等取得明显成效，我国来自种植业、养殖业的碳排放量持续下降，但因农业机械化导致的能源消耗成为排放的重要来源。与此同时，由于采取了科学的田间管理、土壤保护和农田生态系统修复等措施，农业的碳汇潜力也得到不断释放。
相较于传统以治污减排为主的管理手段，当前以减排固碳为抓手的发展模式更加具有全面性、系统性、综合性，并将农业的碳排放和碳汇功能统筹考虑，是农业绿色发展的升级版。在新发展格局下，要进一步发挥好“双碳”目标导向作用和农业绿色发展的支撑作用，推动我国农业绿色高质量发展。
五
小结和展望
党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。绿色发展在全面建设社会主义现代化国家新征程中具有非常重要的战略地位，农业绿色高质量发展是实现绿色高质量发展的重要组成部分。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，系统推进农业发展全面绿色转型，助力农业绿色高质量发展迈上新台阶。本文从农业绿色转型的现实逻辑、理论逻辑与实践逻辑三个层面出发，对我国农业从大水大肥到减排固碳的演进过程进行了系统梳理，主要结论及对策建议如下:
（一）小结
中华民族以农立国，自古就有尊重自然、顺应自然、天人合一的朴素生态思想。随着人口数量的增加、工业化城镇化进程的快速推进，人类对生态系统的索取和干预也日益增加。作为世界上最大的发展中国家，我国通过大量投入化肥农药等农资将饭碗牢牢端在自己手中，但也给生态环境造成了较大压力。1995年，可持续发展被中共中央作为国家发展的重大战略正式提出；2003年，中共十六届三中全会正式提出以人为本的科学发展观；党的十八大以来，绿色发展成为五大发展理念之一，绿色发展方式和生活方式深入人心，生态文明建设取得巨大成效。与此同时，我国农业也初步实现了从大水大肥到减排固碳的绿色转型，农业绿色发展经历了从问题倒逼到主动求变，从遏增量到去存量，从降污减排到增绿固碳，从点上示范到全面推进，从运动攻坚到久久为功的根本性转变，制度的“四梁八柱”不断健全。特别是党的十八大以来，农业绿色发展总体水平显著提高，农业资源节约与保育不断加强，农业生产方式向绿色化转型，农业产地环境治理成效显著，农业生态系统保护取得明显进展，以减排固碳为抓手的发展模式更加系统、科学、有效。我国农业发展逐步走过了农业绿色发展的１０阶段，正在向实现２０和３０阶段奋力迈进，加速转型升级。
(二)纵深推进农业绿色发展的策略转变
我国已进入新发展阶段，时代之变、历史之变的特征更加明显，农业绿色发展取得了一定的成效，同时也面临诸多新形势和新要求，进入纵深推进阶段，当前及未来一段时间，农业绿色战略上要从“攻坚战”转为“持久战”，战术上要从问题倒逼、要素减量转向主动求变、系统绿化，战法上要从行政推动转向市场驱动。
第一，在战略上，从“攻坚战”转为“持久战”。早期，因经济社会发展阶段的需要，部分地区生态保护和环境污染治理形成欠账，问题和矛盾积累较多，对此，我国用最严格的制度、最严密的法治、最扎实的行动投入到生态文明建设中，逐个击破传统农业增长模式导致的资源透支、环境污染、质量安全风险等突出问题。2015年，农业领域率先打响了面源污染治理攻坚战，取得明显成效。但当前，农业发展进入加快推进绿色转型新阶段，面临着系统性的问题，农业绿色发展不仅涉及到农业生产系统内部的方方面面，更是与工业化城镇化协同。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上指出，治理农业面源污染、改善农村生态环境还处在治存量、遏增量的关口，正是吃劲的时候，松一篙，退千寻。在新发展阶段，推进农业绿色发展要有战略定力，在顶层设计和执行上要通盘考虑，既不能开倒车，也不能搞冒进，要在找到关键问题的基础上排出优先序，统筹全局谋划长远，用系统性思维谋篇布局、久久为功。特别地，我国正处于百年变局叠加世纪疫情的复杂阶段，必须着眼国家重大战略需要，稳住农业基本盘，守好粮食安全“底线”，这是推进农业绿色发展的基本前提，也是题中之义。
第二，在战术上，从问题倒逼、要素减量到主动求变、系统绿化。过去，农业绿色发展是在化肥、农药大量使用，频繁引发生态问题的背景下被动提出的，并以“一控两减三基本”为抓手，以减量增效或资源化利用为目标单要素各个突破。但在经济社会持续快速发展的背景下，农业绿色发展面临着复杂性、长期性和系统性问题，不平衡不充分的问题依然突出，与党中央要求和人民群众的期盼相比还有很大的提升空间，农业绿色发展必须要主动突破，从农业的全局性、长期性、复杂性出发，加强战略谋划，全面推动农业绿色可持续发展。特别地，2020年９月，习近平总书记提出“双碳”目标，给中国带来一场发展理念和发展方式的巨大变革，中国生态文明建设进入了以减碳为重点战略方向，推动减污降碳协同增效、促进经济社会全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。因此，在战术上，必须在高质量推动生态文明建设中贯彻新发展理念，将“双碳”目标变成引导农业农村绿色发展升级的新动力，全面系统推进农业的绿色低碳转型。
第三，在战法上，从行政推动到市场驱动。农业绿色发展看似资源环境问题，其实质也是经济问题，必须调动起生产者和消费者积极性。“十三五”时期“一控两减三基本”目标的实现主要依靠行政推动，虽然总体上取得了一定的成效，但也占用了大量政府管理和财政资源。随着农业绿色发展向纵深推进，光靠行政推动不能适应“攻坚战变成持久战、被动应对到主动求变”的形势变化，要更好发挥市场对资源配置的决定性作用，为农业绿色发展提供持续动力。当前，我国的农业绿色发展市场体系还不够成熟，市场体系“优质优价”的功能尚未充分体现:在产品和服务市场上，由于市场信号传递不畅、消费者认识不足以及产品销路不畅等问题存在，符合绿色低碳生产工艺的高质量农产品普遍面临“优质不优价、叫好不叫座”等问题；在权益市场上，生态资源资产权属不明，交易方式缺失的问题仍然存在，生态资源难以转化为优质生态资产，进一步制约了社会资本的投资力度。因此，随着农业绿色发展向着提质、增效的方向迈进，应进一步探索以生态价值实现为重点构建农业绿色发展市场驱动机制。
(三)纵深推进农业绿色发展应重点关注的几个议题
第一，牢牢守住保障粮食安全的底线。保障粮食安全是“三农”工作的头等大事和底线任务，在推动农业绿色发展时也必须把粮食安全作为前提。尤其在当今世界百年变局和世纪疫情交织叠加的背景下，大国博弈和地区冲突持续不断，气候变化和极端天气加剧粮食危机，粮食安全既是我们在变局中“独善其身”的基础，也是作为负责任大国的国际担当。因此，绿色发展强调化学投入品减量增效，但必须要在确保国家粮食安全的前提下，以提高投入品的利用效率为核心推进，不能简单地以总量作为考核指标。
第二，以“双碳”为契机推动农业绿色发展的生态红利转化。“双碳”目标为农业绿色发展赋予了新的内涵，也提出了新的要求，减排固碳成为农业绿色发展的题中之义。在推进农业绿色发展过程中有巨大的生态红利可以挖掘，应积极探索用“产品—服务—功能”的眼光衡量农业价值，通过生态补偿、发展绿色农产品、农业产业链延伸等手段，让绿色成为增加农业产值和提高农民收入的重要来源，注重丰富农业低碳发展价值的多元实现机制。在“双碳”目标导向下，农业减排固碳的经济价值实现可以通过产品溢价、引入碳金融工具、进行碳交易三条路径实现:一是绿色低碳农产品的溢价；二是引入金融工具使低碳生产者获得低利率的绿色信贷；三是创建和完善碳市场，使农业的减排固碳成为可以交易的碳资产。
第三，重构种养结合产业链条。种养结合是我国千年来传承的经营理念，也是低碳绿色循环农业的智慧结晶和表现形式，也是当今实现农业绿色发展的根本路径。随着城镇化工业化进程不断推进以及农业产业内部的分工专业化，我国种植业与养殖业之间的“纽带”逐渐断裂，个体层面上表现为农户经营趋向单一化的种养分离，区域层面上则表现为养殖过密下畜禽粪污超过土地承载力和种植业过量施用化肥、流失有机肥的双重污染。对此，推进农业绿色发展要兼顾经济规律与自然规律，逐渐回归种养结合的循环农业发展理念，以多种形式弥合种植和养殖之间的“断链”，重构现代化农业发展中的种养关系。一是在农场层面实现种养一体。鼓励有条件的新型农业经营主体探索生态农场建设，将产生的畜禽粪污用于作物种植，在环境承载力范围内变废为宝，实现生态效益、经济效益、社会效益的多元提升。二是发挥好农业社会化服务组织的桥梁作用，在主体间实现种养结合。遴选出一批具有粪肥收集处理、堆沤腐熟、配送还田功能的社会化服务组织，鼓励这些组织前端与养殖企业签订供销合同，后端与小农户或新型农业经营主体签订服务合同，发挥好在养殖业和种植业中的桥梁作用，并给予适当财政补助奖励。三是在区域层面合理规划种养格局。在县、乡层面遵循“以地定养”的准则，通过合理的产业配比，结合区域粪污集中处理中心，在区域层面建立起畜禽粪污资源化利用的长效机制，基本形成种养相对平衡、农牧共生互动、生态良好循环的现代绿色畜牧业发展格局。
来源期刊：《农业经济问题》
网络首发时间：2023-06-14 16:55
转自：“CNKI社科学术邦”微信公众号
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