作者简介
黄 裕
黄裕，厦门大学公共事务学院博士研究生；
范春辉，政治学博士，南京大学政府管理学院副教授；
金轶，南京市财政局行政政法处副处长。
摘
要
作为非正式制度的双重代表制，是具有中国特色的社会主义政治制度的有益实践。全国层面2007—2023年双重代表群体现实样本的表明，我国的双重代表具有典型的群体特征，尽管未有明确的制度规范，但双重代表制并未摆脱正式制度架构的约束，而是充分体现了正式制度的内核，在实践上有其必然性和正当性，并且发挥着维护和巩固正式制度体系的积极作用。随着我国政治制度体系的发展和完善，双重代表制也将获得更为明确的制度支撑。
坚持中国共产党领导和中国特色社会主义是中国式现代化的本质要求。党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。”具有中国特色的社会主义政治制度是在长期的政治实践中发展演变而成的，制度设计充分体现了中国国情。这一制度体系的运行，不仅包括正式的制度、结构和权力运作，更有非正式的、惯例性的政治实践及权力运行路径。本文关注的“双重代表”，是指同时具有党的领导机关——党代表大会（党代会）和国家权力机关——人民代表大会（人代会）双重身份的代表。与单一代表群体相比，双重代表群体能够更多地参与政治运行过程，影响政治权力的运行结果，是“嵌入式”非正式政治制度的重要组成要素。非正式制度是探析中国政治现象的重要研究视角。这一研究视角源于制度经济学先驱诺思，其将规则划分为非正式约束（包括行事准则、行为规范以及惯例）和正式约束（包括政治司法规则、经济规则和契约）两类。诺思认为，非正式约束普遍存在于日常生活、社会关系和商业活动中，在制度变迁中能更多地留存下来，并成为路径依赖的根源。非正式制度组织起来的政治活动被界定为“非正式政治”，组织载体被称为“非正式团体”，非正式政治制度的大量存在也被认为是中国发展迅速的重要原因。围绕中国政治实践非正式制度的形成原因和运行方式，已有制度视角、文化视角、制度和文化双重视角三种不同的分析路径：制度视角认为“非正式”具有贬义性和特殊性, 正式制度缺陷导致非正式制度的产生；文化视角则认为传统文化是非正式政治制度的生存土壤，非正式制度破坏了正式政治的统一性和有效性；制度和文化双重视角认为，任何制度环境和文化背景下都存在非正式政治制度，其可能破坏正式政治制度，也可以补充正式政治制度的不足。
目前国内学界对于中国非正式制度的研究涵盖立法、财政、政策制定、基层治理等方面。非正式制度造就了基层政府间的共谋行为，中国政府基层治理过程中存在着大量非正式制度与正式制度的“双轨运作”；等等。但以往研究更多偏重于对某些非正式政治现象进行解释，缺乏对非正式制度运行具体细节的描述，也罕有对正式制度与非正式制度互动机制的明确阐释。因此，从微观层面探究双重代表制的内在逻辑和运行机理，是了解我国政治权力运行模式、国家治理体系构建方式的有益探索。
一
双重代表制：一种非正式制度的政治实践
本文选取全国层面2007—2023年的四届双重代表群体为研究样本，包括中国共产党十七大、十八大、十九大、二十大代表和第十一届、十二届、十三届、十四届全国人大代表。全国党代表名单来源于新华社发布的会议公报，人大代表名单和代表团隶属情况来源于全国人大网的代表数据库，代表个人简历来源于人民网地方领导资料库和网络检索。根据四届双重代表微观数据的分析和比较，可以发现全国层面人代会和党代会的双重代表群体特征十分明显，虽没有明确的法律或制度化表述，但确实存在结构固定、位高权重、不具备广泛代表性的精英代表群体。
（一）双重代表的群体性特征
双重代表是一群特殊代表，其数量结构、职务特征与党代会和人代会的整体代表结构不相符，有着明显的结构化、精英化的特征，不具备广泛代表性，多为男性高级党政领导干部。
从表1可以看出，党代会和人代会代表的重合度并不高，双重代表仅占党代会和人代会代表总数的10%左右，整体低于人代会中的党员比例。而双重代表群体中的女性代表、少数民族代表和基层代表的数量及比例更明显低于党代会和人代会相应代表数量及比例的平均水平。其中，双重代表群体中的女性代表比例远低于党代会和人代会女性代表所占的比例，也与党代会和人代会女性代表比例逐步提高的整体趋势相反；少数民族在双重代表中的比例略少；而来自基层的双重代表数量更加稀少，远不足一成。
从职务构成来看，双重代表主要为党政领导干部，其次是军队将领；非党政领导干部在双重代表群体中占比较低，科教文卫、企业代表、基层代表等来源的代表较少。如表2所示，全国层面的双重代表群体，多为省部级以上党政领导干部，包括中共中央政治局委员、国务院各部门首长、全国人大常委会委员、省一级党委常委等；党和国家机构主要实权部门首长如纪委/监察委、发改委、财政部等和重要地级市的党政一把手也位列其中。重要企业（央企、地方国企、大型民企）的董事长或党委书记也可能成为双重代表。来自军队系统的双重代表多为副大军区（战区）级以上将领，包括中央军委委员和省武警总队司令、政委，军衔多为中将或上将。由此可见，构成双重代表群体的都是位高权重、资历深厚和具有相当影响力的政治精英。
（二）双重代表的固定结构
党代会和人代会的代表团构成并不统一，党代会除了各省、自治区、直辖市、解放军、港澳台这些按人大惯例划分的代表团外，还有中央直属机关、中央国家机关、中央企业系统（在京）、中央金融系统等代表团。为统一分析框架，本文以人大代表团的团籍为分组依据进行分析，发现双重代表群体具有职务固定、比例固定的结构特征。
首先，双重代表群体的职务固定，可以“对号入座”。从惯例来说，各省（自治区、直辖市）党委书记多兼任地方人大常委会主任，需要带队参加党代会和人代会；省级政府主要领导多是地方党委副书记、党委常委，不仅要参加人代会，也必须出现在党代会中；国家监察体制改革后，省一级监察委主任必须是地方党委常委、纪委书记，由于要行使监督职能，也必须参加党代会和人代会。因此，地方党委、政府、人大和监委四个机关的一把手理所当然都是党代会和人代会代表团成员。而由于人代会并无单独的中央机关代表团，中央机关代表只能参加地方代表团，这就在双重代表群体中形成了“中央代表+地方一把手+其他代表”的结构（见表2）。
其次，双重代表群体的比例固定。全国层面各代表团的双重代表数量大致与代表团规模大小相关（见图1）。党代表的名额主要按党组织数和党员人数确定，全国人大代表名额主要依据各地人口数量和结构确立。除港澳台地区代表团较特殊外，其他代表团至少存在3名双重代表，大多代表团有5到8名双重代表。因此，双重代表占各代表团比例在10%附近。
图1 双重代表在全国人大代表团中的分布（十一届至十四届）
资料来源：笔者根据全国人大代表数据库自行整理。数据综合四届全国人大代表团数据的平均值得出。
根据双重代表群体的结构分析和表2的“众数”一栏，可以构建全国人代会典型代表团的结构模型：（1）代表团都是由双重代表和非双重代表组成的，比例大致为1∶9；（2）双重代表主要是省级党政一把手、中央机关领导、省级党委常委；（3）在人代会中，每个代表团都必须有地方党政一把手和中央机关领导，其余类别的双重代表数量会根据代表团整体规模大小有所浮动，而非党政领导的数量最低；（4）人代会中各省代表团的双重代表具体数量会有不同，但是所占比例及其组成结构没有变化。
（三）双重代表的非正式性
双重代表的群体特征和固定结构有着明显的非正式性，带有惯例色彩。在党代会和人代会代表的选举中并未对具体职务和人员作出规定，但实践中用明确的职位塑造了固定的代表团结构，实际上形成了一项非正式政治制度。在我国的正式制度设计中，强调党代会和人代会代表的代表性和广泛性，并且把广泛代表性作为代表选举的一个目标。中共中央《关于党的二十大代表选举工作的通知》中明确要求“确保选出的二十大代表素质优良、结构合理、分布广泛、党员拥护”；《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第六条也明确规定，“代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表……并逐步提高妇女代表的比例”。然而，双重代表群体并不具备广泛代表性。从个人身份上看，双重代表群体确实是一个特殊的代表群体，他们是级别高、掌握实权、资历深厚的高级党政领导干部，是中国政治生态中“精英中的精英”，而且也会对党代会和人代会的议程和结果产生更多更大的影响。
二
双重代表制：非正式制度的制度逻辑
尽管因缺乏明确的规范性表述而带有“非正式性”的特征，但双重代表制是我国政治生活中长期存在的“非正式”制度实践，具有鲜明的中国特色。双重代表制并不是脱离我国正式制度架构的制度实践，而是对既有制度体系和架构的调适和补充，其制度逻辑充分体现了民主集中制、单一制和党的执政地位等正式制度的内核，也具有制度实践的必然性和正当性。
（一）民主集中制的组织原则
民主集中制是中国共产党和人民代表大会的组织和活动原则。《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，《中国共产党章程》规定“党是……按照民主集中制组织起来的统一整体……党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织”。双重代表制实际上也是民主集中制的具体实践，双重代表的活动均依照民主集中制的原则进行。
党代会和人代会普通代表的广泛代表性体现民主精神，而双重代表的非代表性则体现权力机关的集中意志。双重代表作为政治精英实现民主基础上的集中，因此选举过程中不需要考虑代表的广泛性。我国土地广袤、国情复杂，中共党员和党组织数量众多，国家局面上的党代会和人代会的代表规模达两三千人，规模相比其他国家议会几百人的数量显得十分庞大。同时党代会和人代会实行一院制，党和国家的权力机关议事过程需要在民主基础上进一步集中意志，而双重代表制通过选拔地位特殊、经验丰富、位高权重的代表体现了集中意志。但一方面双重代表制的集中仍基于民主基础，双重代表群体也都是由民主选举产生；另一方面，绝大部分党代会和人代会代表具有广泛代表性，需要平衡代表的性别、民族、界别属性，以强化会议形式和结果的合法性。因此，党代会和人代会少数双重代表群体+多数普通代表群体的结构，就是集中和民主精神的具象。
（二）单一制国家的央地关系
双重代表制强化了中央领导地方的央地关系。我国是中央集权的单一制国家，地方的权力来源于中央、地方服从中央。党中央通过对地方代表团人员结构、成员和数量的调整，削减了地方话语权，强化了中央权威。
双重代表制限定了双重代表群体的身份和职务，借助双重代表群体“中央领导+地方领导”的结构可以实现中央对于地方代表团的制约。首先，任职中央机关的代表进入地方代表团就代表了中央权威和中央利益，从而对各个地方代表团起到引导和监督的作用，强化了各个地方代表团对于中央意志的遵从。其次，双重代表群体多为省部级以上党政领导干部，属于中央组织部管理的“中管干部”，必须服从中央权威而非地方利益。最后，干部交流制度也使得各地党政一把手多为异地出身，而且党代会和人代会前后也会有密集的省部级干部人事调动，让地方党政一把手在地方换届后带队进京参会，或在党代会换届后到地方主政，这样可以使得双重代表群体掌握代表团的整体情况，从而确保政策制定和执行的结果。这些针对双重代表群体的制度安排，都在一定程度上发挥了防止地方主义做大以及避免出现央地利益冲突的作用。
从双重代表的提名方式看，中央可直接向地方选举单位提名代表候选人，从而体现中央意志。全国党代会和人代会代表中都有中央领导干部在地方当选并参加地方代表团活动，但并无本地工作经历的情况。在全国人大各省代表团公布的代表名单中，某些省、自治区、直辖市会直接列出由中央提名推荐的当选代表。2023年《西藏自治区人民代表大会公告（第一号）》就单独列明“中央提名在我区选举的4人”项目，其中某位代表作为党的二十大代表并无在西藏地区工作经历。中央推荐提名代表进入地方选举团，充分体现了党中央权威在地方选举中的作用，而地方服从中央在选举事务上的统一部署，选拔合格代表参政议政。
双重代表群体的数量也在一定程度上削弱了地方代表团的规模优势。我国的人民代表大会制度不同于美国的两院制，美国国会设置参议院以平衡人口大州和小州在立法机关的席位，制约人口大州在众议院的席位优势，而我们国家全国人民代表大会的地方代表团规模则根据人口数量确定。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十七条规定“代表名额……根据各省、自治区、直辖市的人口数……进行分配”，党章虽没有明确规定全国代表大会党代表名额分配方案和代表团规模，但从结果上看也是按照地方党组织数和党员人数来确定代表名额分配。如图1所示，广东、山东和四川等人口大省的代表团并未在双重代表群体的名额比例上占据优势，这说明即使人口大省的代表团会存在更多双重代表，也只是增加了更多中央机关领导、基层和其他界别代表的数量，而没有选择更多的地方领导干部，这有效地平衡了各个地方代表团的话语权，避免了地方主义滋生。
（三）“党—人大—政府”的权力结构
在制度设计上，我国形成了“党—人大—政府”的政治权力结构，中国共产党是人大和政府的领导者，作为行政机关的政府是人大决策的执行者。通过职务和身份的重叠，双重代表群体能够在实际的政治运行过程中嵌入“党—人大—政府”的权力结构，切实参与党、人大和政府的组织和权力互动。
在微观层面，双重代表制为党内干部参与人大决策提供了可行的途径，是一种发挥党对人大领导的非正式制度渠道。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，《宪法》明确规定了党对各国家机关、组织和个人的领导，自然也涵盖对人民代表大会的领导。中国共产党是人大的创立者和领导者，在历史和法律层面拥有对人大特殊的领导地位。党对人大的领导是全方位的，通过人大常委会党组实行思想和政治路线的引领；党的政策主张经过人大的法定程序转化为国家意志，从而领导立法；人大的重大事项决定权与党委的决策权具有一致性；党具有人事提名权，国家机关的领导人员也由党组织推荐、人大选举任免产生。就个体而言，中共党员在人大中的地位和作用也直接体现了党对人大的领导地位。除了人大常委会党组成员是党员、国家机关的领导人提名多为党员外，人大代表中党员也占据了七成的席位。双重代表制为党的高级领导干部参与人大决策提供了一种可行的途径，将党与人大的联系细化到个体和个人层面，强化了党的权力机关与人大联结的紧密程度。
在我国人大代表非专任的现实条件下，双重代表制为地方政府和中央部委的政府官员参与人代会议事进程提供了制度条件。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》除了规定“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务”外，对其他人大代表并没有任职限制，这也为双重代表群体提供了制度空间，使他们能够以多重合法身份参与党代会、人代会的议事议程。从这个意义上来说，双重代表制推动了党的主张转化为政策方案。双重代表既参与政策制定，又能作为各地党政高级领导为中央层面政策的执行提供保障，在党、人大和政府的权力互动中发挥了积极的沟通和协调作用。
作为具有中国特色的非正式制度，双重代表制堪称我国政治制度体系的“黏合剂”，它发挥了党与国家机关、立法机关与执行机关、中央政府与地方政府、上级机关与下级机关、领导干部与基层代表之间的连接和沟通功能，有利于确保政令通畅，提升国家的政治运行效率。
三
双重代表制：非正式制度的实践价值
作为对正式制度框架的调适和补充，双重代表制既受到正式制度的约束，又在与正式制度的互动中发挥“润滑剂”的功能，在代表选举、代表履职和政策执行的过程中起到维护与巩固正式制度体系的积极作用。
（一）维护坚持党的全面领导
中国共产党的领导是中国社会主义政治制度的核心和关键，是实现中国式现代化的本质要求。党的领导体现在国家政治运行的各个方面，党始终发挥着总揽全局、协调各方的作用，包括国家权力机关的产生和运行过程也是如此。双重代表的提名、遴选和变更，利于维护党中央权威和集中统一领导，并把党的领导落实到党和国家事业的各领域、各方面和各环节。
人大代表和党代表的候选人提名体现各级党委的意志。在我国的政治实践中，各级人大代表候选人主要由党委（包括本级和上级党委）推荐提名，全国人大代表必须经过层层间接选举，全国党代表由上级党委按一定比例向下级选举单位分配代表名额和指标并经层层选举产生。双重代表的候选人通常是位高权重、拥有深厚资历和丰富参政经验的领导干部，在层层差额选举中易于当选。
双重代表群体的职务结构变化反映了这一时期党和国家机构改革的过程。通过对四届双重代表的任职情况进行分析，可以发现其职务结构发生了显著变化。地方党委的专职副书记影响力逐渐下降，一般已不再出现于双重代表名单中，其他省级党委常委和其他省级领导的所占比例也同时大幅下降。与此同时，地方监察委主任（党委常委、纪委书记）在代表团中的影响力显著上升，和党委政府主要领导一起牢牢占据了代表团的双重代表名额。这个变化呼应了始于2016年11月的全国监察体制改革，通过调整双重代表的人员组成能够进一步巩固党和国家机构改革成果，利于坚持和加强党中央集中统一领导。
双重代表群体的结构相对稳定，在出现空缺时会立即补选。例如，2013年12月28日，全国人民代表大会常务委员会发布公告称某北京团代表因病去世，其代表资格自然终止。同时北京代表团因“工作调动”新增两名全国人大代表，这一过程也充分体现了党的领导。
（二）引导代表积极履职
双重代表群体能够在党代会和人代会期间引导代表积极履职，有效实现民主参与。党代表和人大代表并非职业化的专任代表，每一届还会选出相当部分新的代表。虽然代表们参政议政能力存在差异，但是双重代表群体能够在代表数量庞大、非职业化的现实条件下发挥有效组织和引导代表群体的功能。
双重代表群体的引导作用在党代会的“分组讨论”环节和人代会“小组会议审议”议程中得到充分体现。在代表团内部，双重代表作为位高权重的代表自然会在小组会议中起到引领讨论的作用。双重代表的参政能力突出，能够在议事过程中对代表的参政议政进行示范和带动，并能在一定程度上推动会议讨论进程，有利于会议代表履职。
（三）贯彻政策过程的“议行合一”
我国人民代表大会制度的原则是“议行合一”。“党—人大—政府”的权力结构决定了人代会是党代会意志的执行者，其他国家机关是人代会的执行机构。双重代表群体推动党的主张转化为国家意志，并全程参与政策议程，确保政策方案的达成；同时，双重代表又是各地党政高级领导，有责任和义务保证党和国家政策的贯彻执行。
根据制度设计和安排，党代会和人代会的召开一般相隔三到四个月，其间还伴有中央与地方、地方与地方之间密集的人事调整。党代会的相关会议成果和随后的人事任免工作，都必须通过人民代表大会进行合法性确认，并上升为国家意志。双重代表群体的存在，能够利于党的意志和国家政策得到明确有效的贯彻与执行。
中国作为一个大国，政策从酝酿到落地执行的过程长、环节多，双重代表通过参与政策酝酿、政策制定、政策发布和政策执行可以较为有效地保证政策的连续性和整体性。以我国“十三五”规划为例，其编制在“十二五”规划实施中期就已开始，历时3年，包括中期评估、前期调研、形成规划基本思路、规划建议起草、中央审议通过、起草草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见等环节，最终于2016年3月由全国人大审议通过。双重代表群体在党代会和人代会审议过程中都发挥了积极的作用，除了参与讨论和审议提出意见和建议外，还要参与审议和表决，特别是作为地方政府及实权部门领导的双重代表还肩负着规划执行的重要责任。由此可见，双重代表对于政策过程的参与，不仅提升了政策制定与执行的效率，积极贯彻了“议行合一”原则，同时也充分体现了我国制度优势。
双重代表制的实践价值表明，双重代表群体并非仅是代表身份的“重合”，更是我国政治制度实践的必然产物。尽管双重代表制因缺乏制度性规范而具有“非正式性”，但其内在的运行规则又赋予其一定的“规范性”，使之得以在维护正式制度体系和便利制度实践的过程中发挥积极的作用。
四
双重代表制：启示与未来
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“坚定中国特色社会主义制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信。”双重代表制以非正式的制度形式长期作用于党、人大和政府的运行过程，在中央到地方的各个层级普遍存在，并对我国政治运行和国家治理体系发挥着重要影响。双重代表制体现了我国政治制度和国家治理体系的独特性，进一步研究和坚持双重代表制可以树立中国特色社会主义的理论自信和制度自信。双重代表制的研究不能仅基于西方代议制民主的理论视角，而要更多地从中国政治运行的特殊历史和现实出发。如果用传统西方代议制政府理论考察双重代表，这一特殊代表群体并不具有代表性，难以认为是代议制民主和民主选举的结果。但从中国特色社会主义政治实践的角度进行考察，双重代表制则是根植于社会主义政治制度体系并内嵌于正式制度运行过程的制度实践，深刻体现了民主集中制的“集中”内涵，对于构建国家治理体系起到了十分积极的作用。
另一方面，双重代表制也体现了中央与地方权力关系现状，其制度运作的核心逻辑是中央利用代表身份和数量来制约地方主义，这可以缓和中央与地方的矛盾，使垂直方向上的府际关系更为友好。但双重代表制度并不能避免中央与地方的利益冲突，并非解决央地冲突的有效途径。
进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央将制度体系建设提高到国家治理体系和治理能力现代化建设的新高度，将健全党的领导制度体系置于突出位置。党中央通过制定修订一系列党内法规，正在逐渐将党内政治生活通过党内法规的形式制度化、规范化。有理由相信，双重代表制仍将在坚持和完善党的领导以及推动国家政治生活正规化、制度化的原则下长期存在和发展。同时随着相关制度规定和制度实践的进一步清晰和规范，双重代表制也将获得更为明确的制度支撑。
原文见于《东南学术》
2023年第4期
转自：“东南学术”微信公众号
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