作者信息
邢芸/西北师范大学教育科学学院副教授、博士、硕士生导师；
曾晓东/北京师范大学教育学部教授、博士、博士生导师，联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心执行主任，本文通讯作者。
本文摘要
深入实施教育数字化转型，是世界教育变革与发展的趋势，也是我国建设高质量教育体系的迫切要求。21世纪以来，我国制定了一系列教育信息化发展规划，整体推进教育数字化发展，并且呈现出具有中国特色的教育数字化发展特点。经过20多年的探索，我国教育数字化取得了历史性发展成就，与此同时也面临一些现实挑战。为此，建议通过强化顶层设计、推进教育新基建、完善数字化协同治理体系、提升师生数字素养、释放数据红利、研制教育数字化转型成熟度模型、坚持高水平国际交流合作等，使“推进教育数字化”成为我国办好人民满意教育以及强化现代化建设人才支撑体系的战略行动。
中国作为有担当的世界大国，有责任将我国农村教育发展的经验在世界舞台发声，与发达国家平等交流，参与全球教育发展规则制定，同时传播到其他发展中国家供参考借鉴。我国农村教育历经几十年的发展成就卓著，尤其在农村义务教育阶段的发展成果举世瞩目。以往讲述我国农村教育发展的成就，更多倾向于以时间线索梳理农村教育发展的管理体制结构、政策驱动目标、改革路径和时代特征等，这促进了农村教育发展成就的理论阐述，提升了政策实践的指导能力。然而，我们对中国农村教育发展成就的解析不应止步于此，应进一步提升基于理论框架的经验传播能力，体现与国际对话的大国教育发展使命。那么，如何讲好中国农村教育发展的故事显得尤为重要。
国际组织和机构指导不同国家（地区）的教育发展，广泛使用多种工具进行评估：UNESCO注重勾画教育发展的美好愿景，IIEP擅长以要素为核心构建复杂的数学模型，OECD大规模制度扫描能解决教育发展的具体问题；世界银行构建的整体性结构框架具有更广范围适用的优势，也更具传播力量。世行将其构建的整体性结构化思路上升为学术理论，是新结构经济理论产生和发展的基础。本文尝试立足国际视野,构建更为广泛适切且能与国际对话的教育发展分析框架，使用该框架推演我国农村教育的重要发展成就，旨在为中国农村教育发展经验的国际传播和提升中国教育发展话语权提供可行路径。
一、新结构经济理论构建教育发展结构化分析框架的逻辑起点：GIFF
（一）新结构经济理论及其GIFF分析框架
新结构经济学起源于发展经济理论，创立了一种新的适用发展中国家经济实践的更广泛解释体系。该理论认为自上而下的政府干预是必要的，尤其对通过市场资源配置能力有限的发展中国家，政府需要采取相应干预措施。新结构经济理论经历了从理论抽象到广泛应用的成功实践，自2011年开始世界银行、国际劳工组织和联合国开发计划署运用其分析框架，指导和开发了多个发展中国家产业升级的成功案例。该理论有较强的传递和迁移性，它不仅可以解释持续增长和发展背后的因果关系，还可将发展的思考框架与各国现实相关联。该理论在国内外的影响力不断增强，与20多个国家和国际研究机构合作建立，也与国内外高校、政府机关和研究单位成立新结构经济学研究联盟。此外，新结构经济理论中比较优势的核心逻辑是发展，而非赶超，这更适应中国以及发展中国家的发展战略。
新结构经济理论依据比较优势核心逻辑，总结了“增长甄别和因势利导框架”。该框架的核心是要素禀赋内生而决定国家产业结构，结构变迁是经济发展的本质，它由要素禀赋变化、比较优势、市场和政府共同驱动来决定。GIFF分析框架分为双轨，即确定具有潜在发展优势的新产业，消除可能阻碍产业发展的约束，并创造条件使潜在发展产业成为实际比较优势的产业GIFF分析框架落脚于政府干预，这是由于新结构经济学在强调市场资源配置效率的同时，认为政府应在发展中对外部问题协调起到因势利导的作用。
（二）GIFF结构化思路迁移至教育发展领域的可行性
首先，追求发展的相似内核。从经济发展迁移至教育发展，两者既有基于质量和增长的共性，也有教育发展均衡的特殊性。其次，政府主导的相似性。新结构经济学认为对发展中国家投资基础教育，有较高的社会回报，促进了国民经济发展的正外部性。政府主导的教育发展是中国特色社会主义道路的必然选择，不仅提高整个国民教育水平，也促进社会公平和人民福祉。新结构主义理论强调政府对经济发展和产业调整的有效干预，这与我国政府主导下教育发展的理念不谋而合。此外，结构化的相似思维，即教育发展不均衡与产业结构禀赋差异的相似特征。GIFF框架建立在发展不均衡的一国产业结构上，使用比较优势分析产业结构不同禀赋的结构变化，并挖掘其潜在优势。我国农村教育的发展长期存在结构化不均衡，其内部禀赋结构化的教育发展差异提供了相似的分析路径。综上，将GIFF分析框架迁移至我国农村教育领域是可行的。
二、我国农村教育发展成就的结构化分析：GIFF推演
教育发展的结构化不均衡在我国最突出的表现是城乡教育发展不均衡。我国农村教育近几十年的努力在不断弥合与城市教育发展的差距方面，取得了举世瞩目的成就。借助GIFF框架分析我国农村教育发展成就的经典案例，可为其他发展中国家学习借鉴提供可行推演路径。
（一）农村“普九”教育发展成就的GIFF分析
中国共产党早在1922年《关于教育运动的决议案》中提出“普遍义务教育”救国运动，改革开放后我国社会各行各业急需人才，当时将工作重点落在农村地区的普九上。GIFF分析农村“普及九年义务教育”（简称“普九”）的发展成就，第一步需要确定我国农村教育“普九”发展的突出矛盾。1980年《中共中央 国务院关于普及小学教育若干问题的决定》和1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出根据不同地区实际情况，分步骤实施普及小学教育。针对当时“基础教育还很落后，我国幅员广大且经济文化发展很不平衡”等突出矛盾，提出著名的普九“三步走”目标，是早期中国特色社会主义“分步骤实行九年制义务教育”的发展经验。随后为巩固“普九”成果，1986年颁布《中华人民共和国义务教育法》，以法律形式确保义务教育的实施，在2000年之前相继颁布了《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法实施细则》《禁止使用童工的规定》《中华人民共和国残疾人教育条例》等。这些法律法规明晰了政府、学校和家长的“普九”权责，既体现我国义务教育实施的总原则，又为地方政府“普九”的实施留有余地。
国家教委1994年明确提出“20世纪末基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲”的“双基”任务，并依据当时我国中小学规模和城乡差异，在“三步走”基础上，设计了四类地区三步走的分类目标。我国在1999年以94.56%全国初中毛入学率提前完成了1994年提出的85%入学率的任务。之所以提前完成任务，一方面与政府重视和制度完善有关；另一方面，与精准寻找攻克“普九”困难和矛盾有关，这吻合GIFF分析的第一步。
GIFF双轨的第二步是消除约束机制，创造促进“普九”发展的新机制。消除阻碍义务教育均衡发展的约束机制是完成“普九”的关键。为改变农村集体经济改革而引发农村中小学办学困难的突出矛盾，1983年《中共中央 国务院关于加强和改革农村小学教育若干问题的通知》以及1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》，提出“县办高中，乡办初中，村办小学”的分级办学政策。然而，上述政策的实施仍遇到困难。叠加2001年农村税制改革，“以县为主”的地方教育财政体系，导致地方政府缩减了管辖区域的农村教育投入。这在城乡教育已存在差距的基础上，进一步加剧了城乡教育发展不均衡的约束机制。为打破农村县级政府“举债办学”的财政约束和城乡教育发展不均衡的约束，2003年全国范围内取消了农村义务教育附加税和农民集资办教育的模式。这体现了我国政府政策调控的与时俱进，及时发现阻碍教育均衡发展的主要矛盾，并消除这些约束机制。
政府为深入推进乡村地区“普九”进程和缩小城乡教育差距，于2006年构建促进农村义务教育经费保障由“以县为主”上升至“以省为主”“两免一补”等新机制。上述机制免除农村义务教育阶段学生的学杂费，并补助寄宿生活费。新机制得以实现是以中央加大财政转移支付的调控为前提，由中央和省级政府替代乡级和县级政府，真正承担了“两免一补”的生均成本和教师工资等支出，从而不受限于乡县级政府的不同财政支付能力。上述新机制没有可遵循的历史经验，我国政府政策的调控不仅与时俱进，还具备创造促进“普九”教育均衡发展的新机制，符合GIFF第二步“创造新机制”路径。
综上，我国政府在农村地区艰苦卓绝的“普九”成就并非一蹴而就。“普九”经历了农村教育发展不均衡的突出矛盾，并根据不同时期和地区的突出矛盾，部署差异化“普九”路径；消除“分级办学”教育财政约束机制，同时创造具有中国特色的从“以县为主”上升至“以中央和省为主”的教育财政转移支付机制，补充和增加“两免一补”等促进城乡“普九”均衡发展的新机制，完整地经历了GIFF框架的两步走思路。
（二）“义教工程”促进西部地区农村教育均衡发展的GIFF分析
“普九”进程中，西部农村贫困地区为实现义务教育的“两基”目标，即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，于1995年实施“国家贫困地区义务教育工程”（简称“义教工程”），这是当时中央专项资助投入最多、规模最大且具有全国影响力的教育工程。
使用GIFF框架分析“义教工程”的第一步，首先要确定农村义务教育发展的突出矛盾。由国家教委和财政部首次联合提出“义教工程”本身，就体现了中央政府在当时社会背景下精准把握农村义务教育均衡发展的突出矛盾。“义教工程”的提出正值国内外社会环境巨变、中国特色社会主义市场经济体制形成和改革开放蓬勃发展的“九五”规划时期。
与经济发展形成鲜明对比的是教育发展的相对滞后。截至1995年全国仅有36%的人口普及了九年义务教育，其中西部贫困地区由于经济发展迟缓且财政困难，基础教育办学条件差、校舍和师资等严重匮乏，与发达地区基础教育相比，要落后十几甚至数十年。这就使得农村地区，特别是贫困地区要实现义务教育“两基”任务变得十分困难。
中共中央、国务院早在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》（简称《纲要》）中就提出“实行分区规划”的思路，即“从各地经济、文化发展不平衡的实际出发，因地制宜，分类指导；积极支持贫困地区发展教育”。两年后的1995年，中央政府基于《纲要》的规划思路，抓住完成“两基”任务的中西部以及城乡间极不均衡的现实突出矛盾，制定“义教工程”的实施方案。
其次，GIFF双轨的第二步需消除已有约束，并创造有益于发展的新机制。这些机制包含消除当时阻碍“两基”任务的财政约束机制，创造了“三片”地区实施机制和评价机制。
第一，“义教工程”消除最大的约束是财政投入的匮乏，尤其是涉及西部9省区的第三片贫困地区财政投入不足。中央财政在当时困难的背景下，于1995年增加2亿元义务教育的财政专款投入，于1996和1997年再分别增加3亿元，1997—2000年每年安排专款增至8亿元，综合累计投入的专款高达39亿元；同时地方各级政府也增加“普九”经费投入。上述举措大大缓解了西部贫困地区地方政府对基础教育财政投入不足的约束。
第二，在破除经费不足约束的基础上，该工程创造了诸多有益于贫困地区基础教育发展的新机制。最具中国“普九”教育发展特色的是，根据各省市区经济和教育发展的具体情况，将全国义务教育发展程度从高到低划分为三片地区实施，并制定两期“普九”教育规划。一期工程于1995年至1997年重点攻坚西部12省份的“二片”地区和西部9省份的“三片”地区，1998年完成基本任务后转到相对落后的“三片”地区实施，于2000年完成项目一期工程。二期工程重点对2000年后少数民族西部省份“三片”地区尚未通过“普九”验收的项目县，实施以第二轮“普六”（普及小学教育）巩固和初中建设为重点的发展。基于地区实际情况的“集中财力分片投入和分步实施”措施，契合“科学发展”和辩证唯物主义的发展内核。
第三，为预防当地政府搞形式主义和竞相攀比，中央政府预见性地创设各地政府执行的评价机制。诸如方案论证可行性指标体系，将其细化到县一级政府实施是否可行、与全省普九目标的关系，以及对社会经济效益评价和资金使用效益分析等完整论证。地方政府执行该工程，实行与上述机制匹配的“分组审核和集中复议”，并与二片地区行政领导分别签订项目责任书。上述新机制的实施不仅在基础教育办学数量上有所增加，也与提高贫困地区的教育质量密切相关。后期学者检验一期项目“二片”地区实施效果，发现该项目提升了农村中小学基础设施建设，缩小了城乡小学阶段财政预算内生均公用经费的差异；二期工程真正实现了提升农村儿童受教育年限的终极目标。
总体来看，“义教工程”既体现了20世纪90年代城乡基础教育发展不均衡的表面矛盾，又揭示了表象下教育财政约束的实质矛盾。着手实施该工程，既为打破教育财政约束而分三片地区实施不同方案，又符合实际情况创造了工程可行指标、方案论证以及地方责任等新的评价机制。“义教工程”不论从设计到实施均无可参照的历史经验，它虽是完成“普九”目标实施的具体工程之一，仍然符合GIFF双轨发展思路，值得将其宝贵经验进行推广和传播。
（三）“全面改薄”促进农村教育质量发展的GIFF分析
教育部联合国家发改委、财政部于2013年发布《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》（简称“全面改薄”），于2014—2018年全国规划投入5226.89亿元实施为期五年的全面改薄项目，这体现了我国政府对农村义务教育走向高质量发展的决心。
使用GIFF分析“全面改薄”的第一步在于，首先，确定农村义务教育高质量发展有待提高的潜在优势领域，“潜在优势”也可以理解为影响高质量发展的相对薄弱领域。在我国已完成城乡薄弱学校改造的基础上，“全面改薄”提出的“薄弱学校”是具备相对动态特征的概念，特指“农村、边远、贫困和民族边境地区，特别是连片特困地区，社会经济发展滞后、办学成本高、教学条件较差、生活设施不足的村小和教学点”。因此，薄弱学校是基于省和国家标准的比较，针对每一所存在基本办学条件缺口的学校细致审核，制定“一校一策，缺什么补什么”的专门方案，并明确弥补缺口的聚焦点、资金使用效率和实施进程。这样选择的薄弱学校具备非常明确和清晰的改革路径，且校级层面“改薄”的累积效应与地区教育高质量发展紧密相关。上述机制是具备中国特色，动态地发掘相对薄弱领域中薄弱学校GIFF分析的第一步。
其次，GIFF分析的第二步需打破已有约束，并创造促进高质量发展的新机制。为匹配“全面改薄”聚焦薄弱学校的倾斜政策导向，更合理地分配资源和更高效地优化资金使用效率，各省份开发了一系列“全面改薄”省级标准和绩效评价指标，财政资金使用效率监管和保障奖补制度，以及公开动态的管理监控新机制。标准是制定全面改薄规划的根基，“全面改薄”标准化绩效评价是基于完成“普九”转向教育公平“均衡”发展各阶段的标准化进程：各省份可结合各自实际情况制定省级项目规划，中央综合分析各省份项目规划，并将其分为“保底、上水平和标准化”三类进行监管；同时，设计了符合各省份实际情况和变动情况的资金绩效、建设绩效和综合工作绩效三种类别绩效，并对上述绩效展开动态监测、评价和省级排名。
一方面，“全面改薄”在财政责权上体现保证效率的现代财政制度“财权与事权相适应”原则：资金来源总量中央占比45%，省级地方政府配套及其他资金占比55%，省级政府承担包含县、乡、村三级省内财政资金统筹和工作统筹责权，这是我国教育财政从“乡级”办学、上升至“以县为主”、发展到“省级统筹”的多维博弈的结果。
另一方面，“全面改薄”在财政责权上体现了财政保障和奖补激励原则：既减轻贫困地区县级政府的财政负担，又保障贫困地区义务教育的发展。“全面改薄”要求“省级政府在加大和优化财政投入基础上，最大限度地向贫困地区予以财政资金的倾斜支持，防止资金项目支持缺位”；全面改薄的中央资金不仅有该项目专项转移支付资金，还包含了“农村义务教育保障经费”的一般转移支付资金，其中改薄专项资金占中央投入资金的74.9%（2014—2018年），其余25.1%为其他种类繁多的中央专项资金，创造了整合多项转移支付的中央奖补新机制，这种整合更有利于省级政府在财权和事权上的统筹工作。
总之，“全面改薄”基于明晰的标准选择薄弱学校，是寻找影响农村教育高质量发展相对薄弱领域的第一步。然后，打破和预防专项资金使用效率低的约束，构建绩效评价、财政资金使用效率监管和奖补等新机制，完成了GIFF第二步，说明“全面改薄”提升农村教育质量的发展同样适用GIFF的推演。
三、我国农村教育发展经验的推广：GIFF国际传播
我国农村教育发展经验的国际传播，是构建中国软实力和提升中国教育发展话语能力的可行路径。那么，如何利用GIFF框架讲好中国农村教育发展故事是国际传播的关键。
（一）开发和迁移GIFF分析框架，提升“媒介”的话语能力
国际传播中媒介是重要的依赖路径，除传统和新兴媒体外，依靠与政府共建的国际研究组织也是强有力的媒介路径。联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心（以下简称“农教中心”）是中国政府与联合国教科文组织共建的，不仅代表国家形象，更有专业团队的研究支持和内容转化，它为发展中国家在“教育促进农村发展”领域进行专门研究、培训、信息传播等工作提供支持，是重要的对外窗口。
“农教中心”具有开发促进国际农村教育研究方法和技术的职能。该机构依托经济学科GIFF双轨分析框架，对其进行开发和迁移，经历了分析国家（地区）教育发展工具的归纳阶段，组织专家学者评估工具有效性和选择适合我国经验传播工具的研讨阶段，以及开发GIFF关键指标等相应全球培训课程的实践阶段，完成科学传播工具的选择。而科学专业性是提升国际传播话语能力的应对策略。GIFF框架来自于新结构经济国际理论的共识，运用GIFF科学分析工具，有利于提升我国农村教育经验国际传播的话语能力。
（二）融通GIFF构建普适价值观，增强“教育故事”推广的话语权利
国际传播的话语权利，是“讲教育故事”的行为资格，需要创新讲故事的叙事模式，从而使传播对象听得懂、愿意听和听下去。这既需要传播策略实践的共情和引发关注，更需要传播内核的普适价值观。
GIFF应用于农村教育发展领域的诊断价值在于，不同时期掌握农村教育发展的突出矛盾，根据主要矛盾来创造新的发展机会并消除约束和阻碍机制。这种思路融合了“具体问题具体分析”“不破不立”等可以“听得懂”的普适性分析思路。对于追求发展的共同需求，融通GIFF构建的普适价值观，更有利于人们“愿意听和听下去”，从而增强了传播我国农村教育发展经验的话语权利。
（三）基于GIFF国际受众视角，主动构建“价值”传播的话语权力
国际传播的话语权力，是赋予中国国际话语权的影响力，最终服务于国家对外战略的大局。“价值”的话语权力不仅有输出能力，更需要发挥其主动力量；赋权过程需凭借一定媒介物质基础，建设好讲中国特色故事的创新体系，为传播中国农村教育发展经验创造更多主动权与话语优势，具体包括“物质”与“主观主动”两维度，即物质技术条件促进主观话语力量的发挥，主动的主观话语力量也能转化为若干国家战略的优势。
GIFF分析框架既是物质分析技术，也在传播实践中发挥主动“价值”的话语力量。GIFF构建的核心普适价值，通过媒介转化符合国际受众的内容，通过包含国际官员、当地教育学者和一线实践者的经验对话，案例分享和国际化培训课程等形式，主动传播具有我国特色的农村教育发展故事。此外，“农教中心”通过外派专家和工作人员到发展中国家的相对落后地区，主动帮扶和分析当地教育发展存在的问题以及解决策略，主动输出GIFF分析框架的价值优势，可使传播受众在聆听中国故事的同时，更易接受主动支持背后的价值观念，从而增强我国农村教育发展“价值”的传播话语权力。
结语
我国政府对农村教育发展持续几十年的投资和努力，是中国特色社会主义教育发展的重要经验。如何在全世界范围内讲述、传播和共享这些经验，具有重要意义。GIFF分析框架加深了理解不同机制的变化和关联，重构农村教育发展的认识论。GIFF与“不破不立”的观点十分契合，“破”为破除影响教育发展的约束，“立”为结合实际情况寻找潜在发展优势，由此创造促进教育发展的新机制。学者认为，与GIFF内核相似的“破”和“立”的分析框架，优势在于避免“孤立分化”中国制度变迁下的现象，可以得到令人满意的解析。基于GIFF来解读我国农村的教育发展，不仅有利于将这种经验在发展路径相似的国家（地区）完成迁移和传播，也对未来引领其他国家教育发展的实践具有战略价值。
利用GIFF框架推演我国农村教育的发展，既需要理论模式的可复制，也需要在不同国家实践迁移的可操作。既要抓住完成农村教育发展“量”的相似突破点，也要挖掘“质”的深层阻碍机制，这是GIFF框架可复制的根本；创新教育发展的新机制，既要符合实际情况，又要保障实践的合理评价和反馈调整，这是GIFF实践可迁移的核心。
通过GIFF框架完成国际传播，既需要有力“媒介”的话语能力和普适价值观的话语权利，更需要故事背后“价值”的话语权力。中国特色实践论认为，实践的认识只有上升为理论才能解决本质问题。这就说明从传播实践上升为理性认识的GIFF框架，能够引领其他国家实践教育的发展。
完
本文刊登于《中国教育学刊》2023年第四期，平台发表内容以正式出版物为准
本文转自微信公众号“中国教育学刊（ID:zgjyxk)”
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