作者信息
侯浩翔/江南大学教育学院副教授，博士；
倪娟/江苏省教育科学研究院基础教育研究所所长，博士，南京师范大学校外兼职博士生导师，二级研究员；
王旦/江苏省无锡市教师发展学院研训员，博士；
付静/中国科学院大学人工智能学院讲师，本文通讯作者。
本文摘要
优化义务教育教师资源配置是促进教师管理综合改革，推动新时代教师队伍建设的必要举措。受原发教育风险以及外在诱发风险因素影响，教师资源配置出现结构性失衡的风险，在没有得到有效防控的情况下可能演变为教育突发事件和发展危机。针对教育行政主管部门、城市及乡村中小学校长的调研访谈可知，义务教育教师资源配置面临着教师性别比例失衡、音体美等学科教师数量短缺、教师编制遭遇结构性缺编、乡村学校职称指标不足且骨干教师流失等风险，危害教育教学工作的正常开展和学生的身心健康发展。鉴于教育风险的可控性和可预警特征，围绕教师性别比例均衡化的补偿与补充制度设计，建立音体美等紧缺学科教师的增量计划和协同供给培育，开展教师编制的动态核编调整及数据追踪，增加乡村学校教师职称指标、专项经费支持并完善骨干教师培育方案等，提出义务教育教师资源配置的风险防控策略。
义务教育教师资源配置事关新时代教师队伍建设成效，其科学性及合理性影响着教育公平和基础教育的均衡发展。教师资源配置即对教师资源的有效分配及科学布局，如何将有效的教师资源在教育系统中进行合理的调节分配，并使教师资源投入得到最大效益，就成为教师队伍建设的重要议题。2018年1月，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，“深化教师管理综合改革”“优化义务教育教师资源配置”。随后在相关政策议题中，教师资源配置的政策方案得到进一步细化。2022年4月，《教育部等八部门关于印发〈新时代基础教育强师计划〉的通知》，进一步细化了义务教育教师资源配置的具体举措，包括实施“县管校聘”管理改革、加大紧缺学科教师补充力度、扩大优质资源覆盖面等。受城乡二元结构与教育教学本身内在问题的影响，当前的义务教育教师资源配置仍面临诸多困境，在没有得到及时的政策纠偏及补救的情况下，导致出现教育教学风险及教师队伍稳定发展的危机，危害教育教学的正常进行和学生身心的健康发展。为揭示义务教育教师资源配置的风险，本研究对义务教育教师资源配置的内涵概述和指标体系加以明确，基于教育风险理论并阐述该理论与教师资源配置的耦合关联。同时对26位中小学校长、教育行政主管领导开展半结构化访谈，揭示义务教育教师资源配置的风险表征，进而探索需要采用哪些策略规避相关风险，借此为义务教育教师资源配置的风险应对提供防控措施。
一、义务教育教师资源配置的内涵及其与教育风险的耦合关联
（一）义务教育教师资源配置的内涵与结构体系
教师资源配置并非教师的平均分配，而是相对均衡的、动态的资源配置。针对教师资源配置的内涵概述，从不同的学科角度出发也会得出不一致的结果。从经济学的视角出发，教师的资源配置包括了分配问题及发挥教师资源的最大效力问题，杨进红认为教师资源配置是在一定区域范围内，根据国家的相关政策法规、市场运行规则，将教师合理且均衡地分配到各个学校或相关的教育部门，进而使教师资源建设的效应得到最优配置。在管理学的视域范围，教师资源配置同时囊括了教师资源的分配及安置使用，兼顾区域内部、学校之间对于教师资源的组织协调。李伟叶提出教师资源均衡配置可以界定为教育行政主管部门对教师资源进行的各方面合理均衡配置，包括了教师的数量、质量、性别及年龄结构等。教师的资源配置需要摒弃平均化的分配理念，需要注重各地区之间的差异，与地方人口、经济文化水平等相适应，进一步缩小城乡学校之间的教育发展差距，使各学校在教师的数量、质量以及专业发展等层面得到保证，在此前提下追求相对意义上的均衡发展。由此将教师资源配置视为动态变化的资源配置过程，不仅仅局限于教师资源的分配问题，还涉及教师在教育系统内部的合理安置与管理，实现教师在学校之间和学科教学中的相对平衡，发挥人尽其事、人尽其才、事尽其功的积极效用。
义务教育均衡发展建立在教师资源配置均衡发展的前提之下，需要明确的是采用哪些指标来衡量教师资源配置的均衡程度。从教育均衡的视角出发，有研究者将学校教师资源配置归结为几个方面，包括教师的数量、教师的年龄结构与学历水平、教师专业的匹配程度、教师参与培训及交流的机会、教师的流失状况以及教学效果。这种分类方法虽然与学校教师资源配置的实际情况相联结，但指标体系之间难免存在交叉，如教师的专业水平与教学效果之间事实上属于因果关系，在表现层面也具有一些共通之处。董世华等提出教师资源合理配置是义务教育均衡发展的重要指标，衡量教师资源配置的指标包括教师数量和教师质量。教师数量的测量标准包括校师比、班师比、师生比及代课教师比例等；教师质量的维度结构则涉及性别、学历、年龄、职称、学科等。总体而言，作为衡量教师资源配置均衡的指标体系，应该能够同时体现教师资源的数量特征、质量特征以及结构特征。其中教师数量主要是为了满足学校教学的正常运行，在学校规模大体相当的前提下，行政部门配给学校的教师编制数量大致符合需求，采用师生比、班师比以及每个教师承担的工作量进行衡量；教师质量是指师资配置过程中的优秀教师比例，或者教师专业化程度水平大致相当的境况，采用显性的教师学历、教师职称等指标加以明确；教师结构则涉及教师的年龄结构、性别结构、学科结构以及教职工的教学与非教学人员比例（见图1）。
（二）教育风险理论与义务教育教师资源配置的耦合关联
教育风险理论源自风险社会理论的基本概述，类属于风险理论的构成体系。早在1986年，乌尔里希·贝克对资本主义社会生产的技术理性及工具理性主导进行了深刻剖析，基于批判与反思的视角提出“风险社会”的概念。贝克提出风险社会是与反思性现代化密切相关的，随着新兴技术应用和工业化大生产日益深入人们的日常生活，由科技发展及技术进步所携带的风险因素，已经逐步超越了传统社会的风险防控系统，风险成为一种日常存在。在贝克的影响下，安东尼·吉登斯进一步考察了风险的历史发展逻辑及现代内涵，他更加倾向于从制度主义的视角分析现代社会中由于操作失误、运行不规范、权力分配等因素所造成的风险，认为风险属于“现代社会的阴暗面”，现代化的制度构造也可能造成风险的滋生和扩散。随后斯科特·拉什进一步从文化的维度发展了风险理论，致力于对现代性问题的社会学和政治学建构，以“亚政治”和“生活政治”为主要特征的现代化发展理念及模式，建构起规范的理论体系。
由于教育教学实践的内在特征，教育风险的表现与构成也具有一些独到之处。教育风险广泛存在于教育的各个阶段及教育实践过程中，由外部的政治、经济、技术发展等社会因素所引发，或者是由于教育系统内部的各种难以预料的、不易察觉的危害因素所导致，对教育教学活动的正常开展及教育的良性协调发展造成损害性影响。在教育风险的类型划分上，包括普遍存在于教育系统内部的原发型教育风险、外在环境因素导致的诱发型教育风险以及自然因素或者突发因素干扰下的关联型教育风险。根据童星、张海波所界定的风险—灾害(突发事件)—危机演化链条，教育风险与教育危机存在先后的因果关系，教育风险是先发因素，教育危机是后发结果，产生教育危机的根本原因是教育风险的长期存在。从义务教育教师资源配置的风险类别划分上进行分析，可以判定教师资源配置风险部分可以归结为原发型风险，是由于义务教育阶段教育教学本身所存在的风险所导致的，其余大部分教师资源配置风险应属于诱发型教育风险，如城乡二元结构影响下的城乡学校教师数量及质量问题，社会偏见、收入分配影响下的教师性别比例失衡问题等。根据教育风险的因果演变链条，由于义务教育教师资源配置不均所引发的“代课教师转正风波”“教师因编制问题而维权”等突发事件的根本缘由，不在于突发事件爆发的外显因素，而在于教师资源配置分配风险本身；义务教育教师资源配置不均衡长期存在所诱发的教师资源配置危机，如乡村教师流失、“县中陷落”等教育危机等，可以采取及时的政策补救、教育资源统筹调动来加以应对，但类似风险的真正解决应该从教师资源配置不均的风险根源进行剖析和应对（见图2）。
二、义务教育教师资源配置的风险研判
义务教育阶段的教师资源配置，在外在的社会环境影响以及根深蒂固的教育内在问题作用下，出现诱发型教育风险和原发型教育风险，在学校内部、学科之间、城乡之间、学校之间出现教师资源配置不均衡的困境，对学生的身心健康成长、教学秩序稳定乃至乡村教育振兴造成长期存在的风险。为此，必须明确义务教育教师资源配置的风险，识别该风险对教育高质量发展的根本性危害。
（一）教师性别比例失衡诱发学生性别认知偏差的风险
中小学教师性别比例的严重失衡，是伴随着经济社会发展、择业观念多元化、教师支撑发展与上升空间不足，以及师资队伍建设不均衡、不充分等现象产生的。根据某地级市的教师数据统计情况，“女教师占比68%，但30岁以下的女教师占到86%”；在经济较为发达的地区，“女教师的比例也达到78%，近三年新进教师中男教师比例都低于20%”；在学校中，“受二孩政策影响，女教师怀孕、保胎、产假的情况增加”，影响到正常的教育教学秩序。在工资水平缺乏竞争力和对男性的吸引力，潜在的教师岗位属于女性化工作的观念，社会文化心理的“隐秘门槛”等因素的作用下，男性进一步逃离中小学教师岗位。尽管学生的学习效果、思维发展与教师的性别之间并不一定存在直接的相关性，但教育者不可避免地会在教学过程中表现出自我的性别特征及个人偏好。根据TALIS的数据分析报告，教师的性别会对学生的职业发展理念、生活态度产生影响。男生活泼好动、喜欢富有挑战的学习任务，有时会成为正常班级纪律的挑战者和破坏者，这与女性教师偏爱顺应期望、乖巧听话的学生性格特征相违背。除了正确的学习态度，学生同样需要男子气概、谈吐幽默、乐观豁达等精神品质的熏陶。教师性别失衡容易诱发隐蔽性的危害，包括男教师的自我效能感和工作满意度较低、学校教育教学的平衡性遭受削弱等风险，客观上不利于学校正常的教育教学工作开展，教师团队之间的协作管理，对于孩子的个人性别角色定位、综合品质发展产生潜在的风险影响。
（二）音体美等学科教师数量短缺危害学生的身心发展
从教师的学科结构分配来看，基础教育阶段学校出现传统学科教师人数相对过剩，音乐、体育、美术、心理健康、劳动教育等学科的专职教师较为缺乏现象。音体美劳动教育等学科的教师培养不同于其他学科，一般从基础教育阶段开始就要对这些学科的人才进行培养，同时对天赋、设施、师资等都有较高要求，成本高周期长。但这些学科的教师即使在入职以后，始终处在弱势学科地位，教师的晋升机遇和发展前景进一步削减了音体美等学科人才的从教热情，并诱发了一系列风险因素。第一，在倡导五育并举的时代背景下，艺术类等美育课程正探索纳入中考改革试点，体育课所占分值在中考的比例中进一步增大，劳动课也成为中小学的一门独立课程，心理教育课的正常开设也无时无刻不关涉孩子的健康成长。在失衡的学科结构影响下，学生的身心健康发展面临威胁，对学生全面发展的目标带来风险。当前在中小学中的“小眼镜”“小胖墩”日益普遍化，美育的缺乏造成众多的“美盲”现象，不利于学生的想象力和创造力培养，长远来看将导致学生“高分低能”的风险和创新人才不足的危机。第二，“唯分数论”长期在学校的教育评价中占据主导地位，学校将单一的考试成绩作为衡量学生综合表现的价值尺度，音体美劳动等学科没有受到应有的重视。教育行政主管部门、学校领导层对音体美等学科的重要意义认识不到位，待到国家颁布相关的指导性政策文件、音体美等学科的教师供给真正出现断层时，事实上已经对学校正常的教学秩序产生冲击，难以培养德智体美劳全面发展的人才。
（三）教师的结构性缺编问题潜藏扩大化风险效应
根据调研情况反映，中小学的教师编制数量整体呈现缺编的现象。有地级市的教育行政部门提出，“校际编制不平衡，缺杠杆来盘活区域内空余编制”“根据当前需求，及时补充相关学科的教师，改善结构性缺编”“目前每年新进的7000教师中，50%~60%是备案制教师”，可见编制的核定不仅要考虑数量，更要考察教师的学科结构、年龄结构等。具体来看，学校的教师编制管理主要存在三方面问题。其一，随着城镇化的推进，教育资源进一步向城区集中，教师编制的集中性、爆发性紧缺问题突出。当大部分生源涌向城市时，乡村学校出现自然小班化的倾向，但各年级各学科的教师仍需要配备，出现“减生不减班”的现象，结果又导致“超编又缺员”的教师编制统筹失序问题。其二，在新课程新教材的教育改革背景下，中小学的教师编制需求呈现增加态势，包括新增设的信息技术、劳动教育、心理健康等课程；受新高考改革的影响，选课走班形成小班化及走班教学的组织形式，对编制扩大化提出新需求。其三，中小学教师编制管理缺乏动态调整机制。在学校中广泛存在达到退休年龄却不办理退休而占用编制、长期患病的教师占用编制以及在编不在岗等问题，名校扩张也会带来诸多问题，造成校际编制的不平衡，缺少杠杆措施来盘活区域内的空余编制；从学校编制数量的中长期预测来看，学生入学高峰很快会转向初高中，造成初高中教师不足；随着人口出生率的降低，如果未来学位数减少，教师的数量出现富余，那些备案制教师如何安置也存在较大风险；民办学校转公办学校也可能会带来编制不均衡的问题。义务教育阶段教师资源的结构性缺编问题，容易出现代课教师和备案制教师的现象，对教学活动的正常开展和学生的长远发展也带来潜在的负面影响，编制问题所引发的利益纷争可能导致扩大化的风险效应，危害教学秩序的稳定。
（四）乡村教师职称指标不足及骨干流失加大城乡教育失衡风险
从农村学校的教师资源配置渠道来看，主要包括公开招考、免费师范生、特岗教师和代课教师，形成系统外的教师资源配置方式。农村学校系统内的教师资源配置路径则包括村小或教学点、偏远的乡镇学校、中心乡镇学校，由于不同类型的学校之间也存在资源分配及区位条件分配不平衡的情况，农村学校的教师资源配置面临着系统性、结构性失衡风险。为保证各地区教育财政支出的相对平衡，我国采用教育财政的转移支付制度，相对减轻了贫苦地区教育财政相对不足的压力，但“以县为主”的教育管理体制仍对县级教育财政造成直接影响，另外受城乡悬殊的发展差距、管理监督机制尚不完善的影响，出现城乡义务教育资源投入、教师资源分配不断扩大的现象。一方面，农村义务教育学校的教师职称指标面临不足，从省会、地级市、县级市到乡镇、农村学校，教师的职称指标出现“锅底效应”，即越到低一级学校单位，教师越难实现职称晋级，职称评定的机会也越少。城市义务教育阶段学校拥有较好的发展机遇，以及良好的工作环境，农村学校的教师在不平衡的心态影响下，会尽量想办法进入城镇或重点学校任职，进一步加剧了农村学校的教师资源不均衡现象。另一方面，中小学优秀骨干教师的流失不仅发生在经济发展水平悬殊的城乡之间，在重点校与普通校、不同区域之间同样普遍，由市场调节的教师流动模式加剧了教师资源分配不均的问题，也反映了优秀骨干教师在学校发展中的重要作用。优秀骨干教师通常选择资源充裕、办学条件较好、综合水平处于上升阶段的学校，综合实力较强的学校又调动多项举措对优秀骨干教师形成“虹吸”效应，进一步扩大了学校之间的差距。根据调研数据统计，某地级市经济发展水平尚可，但在同省域经济发达地区的“挖墙脚”行为影响下，中小学的骨干教师频繁被“挖走”，高层次教师近几年的流失率达到25%，“年轻教师留不住，骨干教师青黄不接”，对该区域的义务教育师资均衡发展造成严重挑战。
三、义务教育教师资源配置的风险防控策略
义务教育教师资源配置风险具有隐蔽性和广泛性等特征，普遍存在于当下的学校教育教学中，在没有得到有效防控的前提下，最终以教育突发事件和长期教育危机的形式爆发出来。但教育风险并非不可防范，在应对和化解教师资源配置风险的挑战下，可以从减少教师资源配置风险点与风险源的概率、控制教师资源配置风险的系数、针对风险变量进行审慎的评估和判断等措施，减弱甚至化解义务教育教师资源配置的风险影响。
（一）完善教师性别比例均衡化的补偿机制与补充方案
为应对教师性别比例失衡的问题，需要从系统化教育管理制度设计、加强教师专业发展保障等方面加以改进。第一，根据大量已有研究的数据分析结果，教师待遇和男性教师比例呈现显著的正相关。合理的工资待遇能够保证男教师较好的生活水平，承担起相应的家庭经济责任。因此需要在行政主管部门的指导下，发挥教育政策倾斜和绩效、补贴的调节作用，在保障教师基本工资的前提下，实施特殊津贴的补偿制度并进行等级划分，对于那些投身低年级学段及山村贫困地区的男性教师进行补偿，确保教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平，吸引男性教师及优秀人才积极从教。第二，创新师范教育、特岗教师的培养方式，在招生机制、过程性培养和专业调整中，为男教师的人数补充创造相对稳定的渠道。加强师范教育的宣传力度和资助水平，以师范生、特岗教师的形式招收男大学生到中小学任教。做好乐教从教的男教师专业发展指导，在师范生学习或者在校阶段就做好男教师的生涯规划，提供多样化和针对性的教师从业指南，使男教师感受到教书育人的重要价值和职业幸福感。第三，设置男教师的外来补充方案。男教师在中小学的短缺现象，在世界其他各国中也普遍存在，美国、英国、澳大利亚等国开展退伍军人的教师培训项目，引导更多的退伍军人加入中小学教师行列。朱永新提议师范院校可以开通退伍军人的招生通道，招收一定数量的退伍军人加入教师队伍。由此可以建立配套的政策支持措施，国家设立奖助学金鼓励有从教意愿的退伍军人进入师范院校就读，地方教育局和人事部门在教师招聘时，也对退伍军人师范生进行一定的名额倾斜。
（二）建立音体美等紧缺学科的师资增量方案与协同培育体系
2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》和《关于全面加强和改进新时代学校美育工作的意见》，同年《中共中央国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》印发，对于音体美劳动教育等学科的发展进行了科学部署，为全国各地教育行政主管部门及学校的相应学科开展及教师队伍建设提供了一系列指引。根据国家相关政策的指导意见，可以采用编制倾斜、购买服务、与其他机构合作等方式配备音体美等学科的教师。除了这些措施，还可以从增加相关学科的师资供给、真正提升音体美教师从业意愿加以入手。第一，对全国的音体美教师数量及分布情况进行摸底调查，明确音体美教师短缺的区域和现实发展问题。对音体美教师短缺严重的地区进行专项经费的支持，在省级单位的主导下制定音体美教师增量计划的行动方案，明确增补目标和针对性策略。第二，高校承担着中小学音体美等学科教师培养的主要角色，面对一线教学实践的迫切需求，高校尤其是师范院校应适时调整学科之间的招生计划，增加中小学的音体美教师供给数量，形成“一专多能”的音体美教师培养思路。第三，改变基层教育行政单位对于音体美教育的偏颇认识，增强音体美教师岗位的职业吸引力。面向教育主管部门和中小学校长开展政策宣传，改变他们对于音体美教育属于技能、弱学科的认识，使其认识到音体美教育的重要价值，进一步加强音体美等紧缺学科的师资培训及一专多能的“全科”教师培养。
（三）实施教师编制的单列核编管理及动态化数据追踪
为统一编制标准，促进城乡的中小学教师资源配置均衡，《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》《中央编办教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，进一步核定中小学教职工编制原则，使县镇和农村中小学教职工的编制标准与城市标准相统一，达到小学教职工与学生比1∶19、初中为1∶13.5、高中为1∶12.5。按照严控总量、盘活存量、优化结构、增减平衡的要求，对农村边远地区适当倾斜。确保开足开齐体育、音乐、美术、科学技术等课程，对于适合社会力量提供的工勤与教学辅助等服务，则探索采用政府购买服务等方式，纳入政府购买服务指导目录。第一，实施中小学教师编制的单列核编管理，适时进行教师编制的年度调整。省级部门及教育行政管理单位可以制定教师编制调整的方案细则，将中小学教师编制从事业编制中单列出来，进行单列管理和单独记账，在市、区、县的统筹下明确教师编制的余缺情况，由区域进行调配使用；同时规定各地教育管理部门、非教学单位不能与中小学教师编制混岗，不得占用教师编制，进一步化解教师编制不均衡的矛盾。第二，加强中小学编制管理的优化统筹，由教育局等行政部门组织相关督导人员，对义务教育阶段学校的教师编制人数、编内人数和编外人数进行核对。优化教师编制的信息管理平台和系统管理信息库，实现教师岗位及专业发展数据的“伴随式收集”，统筹建设数据采集高效、互联互通、格式统一的教师发展电子档案库，追踪教师的日常发展及培训进修活动。特别是对编制的原始档案进行核对，摸清那些在编不在岗人员、编外人员及病休等人员的基本情况。理顺备案制与事业编的关系并进行一体化管理，打通两类人员的岗位设置与年度考核要求，保障备案制教师的薪资待遇和相关福利。
（四）增加乡村学校教师职称指标、工资福利及培训机会
2021年12月，教育部等九部门印发的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，明确提出要防止县中优秀教师的流失，加强教师队伍建设。教育主管部门也指出严禁发达地区的城区学校到薄弱地区抢挖优秀校长和教师，需要防止优秀骨干教师的过度流失。对于那些恶意从乡村学校抢挖人才的学校，教育主管部门将进行一系列惩戒措施，包括学校评优评先资格的暂停。促进城乡义务教育阶段师资均衡，需要在农村教师的职称指标、专项经费及培训体系上加以着手。第一，针对欠发达地区，实施优秀骨干教师定向培养计划，在中高级职称评定、职业发展方面给予乡村教师更多的政策倾斜。充分发挥学校的“平台效应”，包括学校所能供应的资源优势和社会影响力，具体的资源优势包括优质生源、学校组织管理、同事群体以及良好的工作条件等，学校的社会影响力通常能为教师带来更为丰富的偏向性机会。第二，需要加大乡村地区义务教育专项经费的支持力度，保证县域内农村学校的教师工资收入，确保农村教师的工资水平大致相当或者高于城区教师的工资。在福利待遇方面，可以由省级政府和县级政府共同负责，在县级政府财政投入不足的情况下，可以由省级政府采用转移支付的方式对农村教师进行补助。为保证教师工资待遇及相关福利的及时发放，应当建立相对科学有效的监督管理机制。在省级部门的主导下，建立自上而下的教师资源均衡发展的监督条例，县级政府则需要设立专门的工资户头，确保教育经费转移支付的款项专款专用，监督农村教师的福利待遇及各项补贴及时按时足额发放。第三，围绕乡村教师职业发展需求及最新教育政策变革措施，加强乡村学校校长及教师的骨干示范培训，将教育改革重点任务、新技术新方法的应用纳入培训体系，结合优秀教学成果的案例演示及教育政策解读，提升乡村学校的办校水平及教师的教书育人素养。积极资助教师参加高质量的学术论坛，定期组织创新教学方法的课程培训，使教师能够及时了解前沿的科技发展成果及新兴教学理论，为推动高素质专业化创新型教师队伍建设所需的知识积淀作好准备。
完
本文刊登于《中国教育学刊》2023年第五期，平台发表内容以正式出版物为准
本文转自微信公众号“中国教育学刊（ID:zgjyxk)”
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