作者信息
赵佳丽/云南师范大学教育学部讲师，教育学博士；
罗生全/西南大学教育学部教授，博士生导师。
本文摘要
教材是承载国家意志和传递不同文化知识的物质载体，教材建设实质是对我国权责分配及运行机制的内在反映。所有教材建设活动只有诉诸学校场域，才能促进国家事权框架的真正落实，这根源于作为权力“运行场”的学校与教材建设权责关联，作为意识“多棱镜”的教材与学校主体育人使命契合，作为公共产品的教材服务于学校“用户”需求的满足。正是国家与学校在主体关系、功能上的内在关联，确认了教材建设国家事权的学校向度，形成以治理践行法理的理念进路、以用权彰显赋权的内容进路和以专业协同权威的方式进路。统合学校教材建设的这三条进路，亦描绘出以学校为主场域、以学校为主体的教材发展蓝图，具体表征为学校场域事权划分法治化的价值愿景，教师政治意识和教材素养融合提升的组织愿景，以及教材体系多元化实施和良序运行的行动愿景。
我国教材建设经历了“从数量满足到质量提高、从纸质媒介到多媒体数字化、从品种单一到体系建设、从引进借鉴到国外输出、从分头管理到统筹推进的发展历程”，如今在教育现代化的行动助力下，构建中国特色社会主义时代的教材建设新格局，需将教材建设提高到治国理政的高度，明确教材建设属于国家事权，即“建设什么样的教材体系，核心教材传授什么内容、倡导什么价值，体现国家意志”。作为育人体制机制的重要依托，教材建设根本解决的是为谁培养人、培养什么人、如何培养人等问题，贯穿于教材编写、教材审核、教材出版、教材使用等环节，这就使如何提高教材建设效能变得尤为重要。基于教材建设的事权内涵，可以明确我国秉持的是国家意志先行、国家权力主导的教材建设理路，但这并非是对学校等主体参与资格或权利的否定，国家关于教材系统建设的所有规划或安排最终是由学校落实和验证的，学校的教材理解、教材治理能力、教材活动参与度等会影响国家事权运行效果，学校对教给谁、教什么、怎样教的思考将直接决定教材育人效果。因此，有必要基于学校场域和从学校立场出发，促进教材同国家权力结构或意识形态的逻辑自洽，探寻学校教材建设新路向、新愿景。
一、教材建设作为国家事权的落点：学校
所谓“事权”，是指政府在公共事务中应承担的任务和职责，即政府支出责任；教材建设国家事权，就是国家意志以观念形态和权责结构形式在教材内容系统、组织系统、管理系统等中的体现，隐含国家对政府、社会、学校等教材建设主体权责的分配，而集教材生产、教材实施、教材使用等功能为一体的学校，主要通过办学质量或教育教学水平来反映国家事权在教材领域的践行效果，学校就此成为教材落实国家事权的重要场域和主体。
（一）作为权力“运行场”的学校与教材建设权责关联
国家事权本质是国家权力，不过“‘事权’并非一家独享、他人不可染指之‘权’，准确地说，它是行事之‘责’，即哪些事务应该由哪级政府负责”，教材建设国家事权反映的是以政府或教育部门为代表的权力主体在教材公共事务或服务中应承担的责任和义务，教材建设过程是对国家权力结构化运行的反映，这似乎将学校区隔于事权之外。事实上，学校同其他教材建设主体一样深嵌于国家搭建的权力关系网中，只不过处于权力链条末端，上级所作教材决策或安排需要通过层层转化才能落到学校场域，形成了“中央—地方—学校”的垂直线路。此时中央与地方具有行政隶属关系，地方能参与中央相关教材决策的提出、教材方案的研制、教材组织的建设；作为教育教学机构的学校，同中央或地方形成一种管理与被管理的关系，具体在权力层面，学校与政府代表的国家权力主体形成纵向权威关系；在权利层面，学校与政府横向关联拥有对等身份，即政府以所有者身份，以学校完成规定的教育目标为前提出让学校经营权。在这个横纵交互的权力关系网中，国家事权的落实以中央或地方教材权力的转让，学校教材管理权、开发权、使用权、监督权等的履行为基础来影响整个教材建设过程，学校就此成为国家权力“运行场”，缺乏学校参与的教材建设将是空中楼阁。
教材建设主体在行使权力时，亦承担着相应的责任和义务，正如一枚硬币的两面，教材建设落实国家事权关联于国家权力安排和责任分配。基于我国教材建设“统权—分权—统分结合”的权力运行轨迹，国家不断调整与学校之间的权责分配方式，如从中华人民共和国成立至20世纪70年代，国家向上收拢教材权力并成为首要责任主体，全国中小学基本采用国家统一供应、教育部组织编写、人民教育出版社编辑出版的统编教材；20世纪80年代，市场经济刺激下国家下放权力和转移责任，通过“一纲多本”“多纲多本”等促进教材多样化，学校开始承担更多教材建设责任；进入21世纪，国家在强化自身权力主体地位、收编教材领导权同时，将教材责任分摊给学校或地方，形成了国家教材委员会负责顶层设计、教育部教材局负责组织实施、专家委员会负责建言献策、其他机构共同参与的教材组织体系，分层分类的教材管理体制，即中宣部组织编写“马工程”教材，国家教材委员会组织编写三科统编教材，其他教材以“一纲多本”形式编写，实施“国家、地方与学校分级管理，以及国家与省两级并行的教材审定制度”。总体上，伴随国家权力的转移，教材责任主体也在改变，但学校在教材管理、开发、编审、监督等方面的作用不断得以凸显。
（二）作为意识“多棱镜”的教材与学校育人使命契合
教材是思想的外壳，是课程或各学科知识的物化形态，它既是学校开展教育教学的重要依据，又是人们传递文化和互动交流的媒介，但教材并不具备任何内容属性，只有为人使用时才会被赋予特定价值，表现出明显的属人特征，这就意味着教材建设并非纯粹的知识生产活动或绝对的价值无涉，任一主体都有可能将个人价值偏好融入其中，影响教材用户价值观的形成。面对多元文化的冲击、西方意识形态的入侵以及教材自我革新诉求，强化教材领域的事权建设迫在眉睫。作为践行国家意志的一种具体形态，教材是国家意识形态斗争的主战场，教材建设则具有鲜明的政治导向和意识形态特征，是政党意识形态领导权的集中体现，体现了国家代表的主流意识形态对非主流意识形态的态度、对多元文化知识的选择，以及对历史传承与未来发展的规划。由此看来，教材就是一面透视国家的“多棱镜”，它能折射出这个国家和民族的价值观、历史观、世界观，折射出国家意图塑造的文化特质和公民特性，亦能反映国家对差异的包容度和对未来的态度。
国家意志是教材的精神内核，教材所呈现的文化知识实质是国家意志的学科表达。作为联结国家、社会、学校、师生等主体的媒介，所有投射到教材这面“多棱镜”上的内容最终都会反射到学生身上，促进学生发展与学校育人使命契合是教材建设落实国家事权的终极旨趣，这就建构出一条完整的意识形态传递链，即国家通过教材将自身核心意志传递给学校或教师，教师进而再将其传递给学生，意味着学校要将抽象剥离的政治话语或理论话语转变成简明生动的师生话语。在此过程，国家考量的是如何将自身核心意志融入教材，使教材成为传递主流意识形态的载体，通过“传授什么内容”实现关于“培养什么人”“为谁培养人”的设想；学校考虑的是如何利用教材将社会主义核心价值观念等有效传递给学生，以“如何教”来落实国家关于“怎样培养人”的要求。虽然国家和学校都有各自教材关注点，但都致力于将核心意志更好传递给学生。易言之，国家不仅利用教材来形塑学校办学理念，还通过教材形塑学生价值观念，学校参与教材建设就是要在育人过程中，以自身办学理念或文化内涵来增强师生的国家认同、民族认同、文化认同、身份认同，培养出合格的社会主义事业建设者和接班人。
（三）作为公共产品的教材指向学校“用户”需求满足
教材是供全体教育与受教育者使用的一种产品或服务，在消费上具有非竞争性，受益方面具有非排他性，并不会因某一群体不使用而减少，也不会拒斥重复使用，表现出公共特征，那么这是否意味着教材可由代表公众意志的社会团体或机构来提供？显然不能，我国法律从根本上规定了教材性质，即教材由国家生产和提供，所有进入教材的内容都需通过国家意识形态的审查核准才能提供给全体人民使用，属于全国性公共产品。区别于地方性或混合性公共产品，教材是一种“外部性”极大的公共产品，即成本的负担与收益的获得不会被限定在特定区域内，它同国防和外交一样，事关国家意识形态安全、权力结构和社会秩序的稳定，特别是道德与法治（思想政治）、语文、历史三科教材，而参与教材开发的地方政府、社会或学校在此方面并不具备任何优势，这就从根本上决定了教材只能由国家统一管理、编写与出版发行。可以说，国家占据教材“生产场”，是真正的教材生产者和提供者，管控着教材的生产、消费、分配、流通和再生产；学校主要占据教材“消费场”，是促进教材这一公共产品消费和流通的场所，更是国家在教材市场的“代言人”。
国家统筹、多方参与编写出版的教材，只有投放到学校“消费场”才能发挥教材的产品效用。诉诸教材使用环节，其一，教材价值是由师生等“用户”共同确定的。区别于强调交换价值的商品，作为公共产品的教材是为满足学校育人需求而存在的，师生等“用户”共同决定了教材价值，因此国家在满足自身统治需求前提下，需确保教材成为学校教育教学的范本，帮助教师厘清所教学科知识重点和范畴；教材要成为学生认识世界和理解世界的窗口，成为学生学习的重要资源。其二，师生等“用户”体验是衡量教材价值的重要标尺。作为教材生产者或提供者，国家关照教材合法性、科学性，专家学者关注合理性、系统性，但师生才是教材的主要使用者，当教材内容组织与编排、装帧设计等符合学生认知发展或年龄特征，具有较高的可读性、可教性时，师生才会产生良好的用户体验，更容易接受教材所传递出的价值观念。其三，师生等“用户”需求促进教材产品更新与再生产。信息技术助力下的数字教材弥补了纸质教材在视听觉、内容个性化、交互性等方面的缺陷，丰富了教材呈现形态，在提高教材服务性能同时降低了生产成本，虽然数字教材挤占了纸质教材市场，但它无法取代纸质教材带来的沉浸感、交互感。
二、教材建设国家事权的学校向度
作为教材建设国家事权的落点，学校需要明确为谁建设教材、建设什么教材、怎样建设教材等问题，即明确学校教材建设的理念、内容、方式等，为更好践行国家意志奠定基础。
（一）以治理践行法理：学校教材建设的理念进路
基于我国已有教材建设经验，无论是权力的向上收拢还是逐级下放，都会影响教材这项公共服务或公共产品的有效供给，造成主体间责任的随意性分配、推诿、权力失效等，加重教材建设负担，这根源于传统教材建设秉持的管理思维，国家往往凭借自身制度权威垄断教材决策权和领导权，将学校置于国家事权框架外，使得学校在教材选择、开发或编写等方面始终处于掣肘状态，造成“政府万能”“市场失灵”或“学校无能”的表象。如今顺应我国教育治理体系和治理能力的现代化，从教材管理走向教材治理已成必然，形成了教材建设的治理思维，此时学校同国家一样成为教材建设主体，只不过国家处于权力端，学校处于权利端，但二者是存在契约关系的，即国家权力来自学校等权利享有者的授予，当国家保障学校对教材建设的知情权、参与权、自主权等时，才能促进自身权力的有效行使，反之学校在教材建设中享有的权利和需履行的义务，也依赖于国家权力的赋予和认可。因此，学校教材建设中国家事权的置入，是在突出国家作为权力主体责任同时，打破国家与学校之间的割裂状态，使学校积极参与教材决策、教材管理、教材研制等环节，推动国家事权框架的有序运转。
学校治理理念的引入，构成了多中心、网络化的教材建设格局，但这并非是要瓦解国家权力中心，而是避免权力垄断和责任转移，实现国家与学校的共建共治共享，其中法理就成为划分学校教材权责的根本原则，一方面学校参与教材建设的资格是由法律确认的，宪法规定了国家权力与责任，为国家在教材领域的支配性地位奠定合法性基础，同样学校所享有的权利和义务也是由法律规定的，学校只有获得制度化的身份认同才有资格参与教材建设。另一方面，制度规范明确了学校在教材领域的权责边界。作为调整社会关系、规定权利和义务，由国家制定和强制力保证实施的制度规范，明确了学校教材建设的意识边界，即以国家意志为核心，教材内容或教材建设应坚持正确的政治方向，“体现马克思主义中国化要求，体现中国和中华民族风格，体现党和国家对教育的基本要求，体现国家和民族基本价值观，体现人类文化知识积累和创新成果”；还规定了学校在教材建设中的行为边界，以法律法规和社会道德为底线，确定哪些可为、哪些不可为，用法治思维规范教材系统。
（二）以用权彰显赋权：学校教材建设的内容进路
教材建设作为国家事权表层指向权力分配和结构反映，形成相应的教材责任机制；深层指向国家意志或主流意识形态，用以统整不同价值观念建立教材共识。当下加快教材建设落实国家事权，目的是以国家意志为核心来优化权力结构并合理分配责任。不过学校并非权力机关，其参与教材建设更多是要实现主体间的价值协同，深化教材中的国家意识形态体认，这就明确了学校加强教材建设国家事权的内容向度，即解决好“如何教”的问题，包括用什么材料教、用什么方法教等。长期以来，教材作为课程标准的物化形态，一度替代课程标准成为教学权威，教师惯于“教教材”，这里指教教材内容，即“一切有效的传递、体现课程内容和承载课程价值的文字与非文字材料”，但在真实教学活动中，教材内容很难被学生直接掌握，若将教材中的知识、技能或特定价值观念有效传递给学生，就需重新加工处理教材内容，由此形成了“用教材”的思维。不过如阿普尔所言，“关于什么样的知识应该写入教科书，学者们可以有多种选择，而教师对知识的选择更少一些，但至少还有一些选择，而学生面对特定的知识，他们别无选择。”各主体在教材编写或加工过程中的介入程度是有差异的，如何从“教教材”转向“用教材”，如何优化教材内容成为学校教材建设重点。
教材内容是对课程内容的“教材化”表达，教学内容是对教材内容的“教学化”表达，学校教材建设关键是将教材内容转为师生可教、可学的内容，这就需要充分利用国家权力主体让渡出的权力。第一，用好教材管理权，坚持凡编必审、凡选必审、凡进必审。凡是进入学校“消费场”的各种教材，都需进行意识形态的审查和论证，确保师生使用的是合法教材。第二，用好教材编写权，确保“二次加工”的科学性。当下国家虽赋权学科专家、教研人员、师生等参与教材编审工作，但一线教师更多只能局限课堂场域，根据教学诉求增删、补充、拓展或转译教材，此时就需注意新旧知识、学科或跨学科知识间的衔接，构建完整的知识价值序列。第三，用好教材审核权，确保教材内容的合需性。《中小学教材管理办法》规定，教材审核要严把政治关、科学关、适宜关，实行政治审核、专业审核、综合审核、专题审核和对比审核，那么凡是进入教材或课堂中传授的知识，应体现国家意志、学科发展和社会演变规律，满足国家、社会、学校或学生等主体需要。
（三）以专业协同权威：学校教材建设的方式进路
新中国成立初期，国家并未发布专门的教材建设方案，更关注阶段性或情境性教材问题的解决。例如，1985年我国开始改革教育体制，全国中小学教材审定委员会及学科教材审查委员会成立，颁布《全国中小学教材审定委员会工作章程》《国家教育委员会中小学教材审定标准》，实行“一纲多本”的教材审定制，加强教材体制建设；此后伴随课程方案和课程标准的修订，国家重编教材，指向了教材内容或载体建设；2020年《全国大中小学教材建设规划（2019—2022年）》发布，我国第一次针对各学段、各学科领域教材建设作出系统设计，关注了教材中的事权配置，体现了教材建设的全局性、系统性和前瞻性。通观来看，我国教材建设始终以权力即国家权威为主线，只不过在不同阶段国家权力主体的支配作用会出现强弱起伏。通常“权威”指的是使人信服的力量和威望，是在某种范围里最有威望、地位的人或事物。它既可依靠权力强制性带来，也可依靠行使权力的人的个人能力、个人魅力、人格力量而产生，我国正是依赖国家产生的主体权威或制度权威，与学校或社会结成一种支配与被支配、“中心—边缘”的关系，推动了教材系统的秩序化建设。
基于主体的身份职能，学校既是“支配阶层中的被支配者”，要按要求开展各种教材组织活动，确保个人意志与国家意志的统一，同时还是“被支配阶层中的支配者”，为顺利完成相关教材任务或要求，需赢得大众群体的专业认可与信赖，并使其认同国家意志或社会主流文化。面对不同的权力主体或规则，学校形成了不同的教材组织方式与活动策略，彰显出一种专业实践权威，即学校在教材管理或实施过程中形成的一种能获得他人专业认可的力量。然而学校始终处于国家权力框架内，专业实践权威的发挥需要国家制度权威的保障，学校多以专业协同制度的方式参与教材建设：一是促进权威转换，即将学校、教师等个体权威转化为组织权威，充分利用各级各类部门提供的平台或信息资源；二是促进权威消解，即避免国家、地方或学校等主体垄断教材权力，所有教材和教材建设者都需接受行政问责和大众监督；三是促进权威重构，这并非是对已有教材权力结构和责任分配机制的否定，而是在强化学校的专业实践权威，不断反思和提升日常教材实践经验，形成专业实践理论为学校教材系统的现代化转型提供支持。
三、教材建设国家事权的学校愿景
沿着学校落实国家事权的三大教材建设进路，既促进了教材内容系统和实践系统的更新，更描摹出学校教材建设的价值愿景、组织愿景和行动愿景，形成学校教材发展新蓝图，目的是在学校、教师、教材的多维统一下，有效落实国家关于教材育人的目标。
（一）学校场域教材事权划分法治化的价值愿景
《全国大中小学教材建设规划（2019—2022年）》和四个教材管理办法，系统描绘了我国教材发展蓝图，开创出教材建设新局面。基于现行统分结合的教材事权框架，国家、社会、学校等主体间的权责边界还较模糊，学校教材建设带有随意性和不确定性，为避免主体间责任转移、权力滥用，以及伴生的教材治理负担和风险，有必要筑牢教材权力分配和责任划分的法治化基础，形成共建、共享、共担的关系。第一，树立学校教材建设的法治理念。如果说法制是对法律制度的事实性强调，法治呈现的是依法治理的状态，这就需要提高学校关于法的意识，将所有教材活动限定在法律框架内。同时凸显自身权利意识，利用法律制度规范学校教材活动，将违背国家意志的教材内容删减。第二，丰富教材制度供给，明晰学校权责范畴和限度。当下我国教材建设是有事权划分而无清晰界定，各级政府凭借国家赋予的权力资本和制度权威，将理应承担的责任委托给他人，导致“事”在下“权”在上、“中央请客，地方买单”、主体“缺位”、职责同构或推诿等问题出现，这就需要完善教材法律法规，界定政府、社会、市场或学校的权力参与度和责任范畴，维护学校教材建设话语权、自主权、参与权等。第三，确认学校自治的合法性，为学校留存教材建设自由。单一的统权或分权结构下，学校或一味迎合时代发展要求，或偏顾自身办学需要，忽略国家、社会、学校或教材的内在诉求，而今依据统分结合的事权分配原则，从法制层面赋予学校教材自主权，以便发挥自身专业实践优势和教材治理能力，为教材系统的深化改革提供支持。
（二）教师政治意识和教材素养融合提升的组织愿景
微观层面的学校教材建设即是促进教材教学化，需要教师将抽象的学科知识转为可利用的学习资源，将文本话语转为学生话语，此时教师成为沟通国家与学生、学校与社会的重要媒介。教材作为传递中华民族优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化和特定学科知识的载体，是一种文化符号，教师对教材的理解、教材分析与处理能力等不仅会影响教育教学效果，还会影响教材责任机制运行。因此，一方面教师要增强自身政治意识和提高政治站位，认同国家主流价值观念，形成制度认同和文化认同；在运用教材过程中建立文化自信，更要保持政治敏锐性，谨慎辨清教材中搭载的各种价值观念，特别是民族教材、境外教材，要培养能担当民族复兴大任、德智体美劳全面发展的时代新人。另一方面，提升教师教材素养。教师教材素养是教师在教材开发或实施过程中，逐步形成的适应个人专业发展和促进教材育人效果得到最大限度发挥的正确价值观念、必备品格和关键能力，教师可依托教材培训项目、教材研究课题、教研组活动等，夯实与教材相关的专业基础知识、方法论知识，提高教材分析、处理、研读与解释能力，恪守教材伦理与道德规范等，此外更应指向学生教材素养的提升，帮助学生理性认识教材中隐含的多元价值观念和文化，在学生教材素养培育过程中促进自身专业提升。
（三）教材体系多元化实施和良序运行的行动愿景
深化教材领域的国家事权配置，旨在以国家为中心纵向联动中央与地方，横向沟通政府、社会和学校，通过分化各级各类权力构建出统一的教材责任清单，然而囿于学校在区域发展、办学质量、师资水平等方面的差异，如何平衡国家统一要求和师生差异需求间的矛盾始终是学校教材建设的难点。虽然法治化的权责分配方式能突出学校在教材领域的地位，却也极易放大中央或政府权力，出现“一竿子插到底”的情况，为此有必要激发学校教材建设活力，创新教材实施方式。因此，应以学校为教材建设主场域和主体。其一，促进教材体系的校本化实施，即学校结合自身办学宗旨落实国家教材建设方案或育人要求，整合校本管理经验参与教材治理、教材编写、教材审查、教材研究等工作，并以教师教学质量和学生学业发展水平测评教材实施效果，从而为国家教材方案的完善提供证据支持。其二，促进教材的类别化实施。当下教材有统编和审定之分，统编教材即道德与法治（思想政治）、历史、语文，是由国家教育行政部门统一组织编辑、通用于全国各地学校的教材，具有极强的意识形态属性，所有学校或教师应按统编教材去“教”，所有学生用统编教材去“学”；由国家委托有一定资质单位组织编写的审定类教材，学校应按自身办学需求灵活选用。其三，促进教材的个性化实施。鼓励教师对教材中的多元知识进行重新排序和解读，形成各自教材教学风格；运用重交互的富媒体数字教材，实现师生、教材与技术的多层互动，最终创新教材实施方式或手段。
完
本文刊登于《中国教育学刊》2023年第五期，平台发表内容以正式出版物为准
本文转自微信公众号“中国教育学刊（ID:zgjyxk)”
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