来源：《中共宁波市委党校学报》2023年第4期
作者：刘建，江西财经大学马克思主义学院讲师，主要研究方向为基层治理。
基于乡镇综合体制改革的案例研究发现，乡村治理重心不断向基层下移推动了条块治理结构的系统性变革。但在乡镇综合体制改革完成以后，由于治理重心下移过程中条块张力的再生产，条块治理体系呈现韧性不足的困境。治理重心下移过程中条块治理悖论的生成机理，是由于条块治理体系无法有效适应乡村治理情境，乡村治理进入非均衡的结构钝化状态导致的。为有效提升条块治理的有效性，需要在治理重心下移过程中加强权力韧性、制度韧性及技术韧性的治理，实现乡村治理体系与乡村治理情境的有效匹配，由此推动条块治理的结构调适与功能复合。
一、治理重心下移中的条块关系研究
进入新时代以来，为有效实现基层治理体系及治理能力现代化，党和政府不断推进治理重心向基层下移，基层条块关系也在治理重心下移过程中呈现出新的特征。党的十九届四中全会明确提出“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”，党的十九届五中全会又进一步凸显了治理重心下移的重要性。在这种背景下，治理重心下移中的条块关系成为学者们研究的热点话题。
条块关系作为基层治理最基本的结构性关系，治理重心下移推动了条块关系的变革。在基层治理结构转型的视角下，学者们认为，由于传统条块治理的制度精神与基层柔性治理之间的不协调，同时在国家政策驱动、实践倒逼及社会需求等多方面因素的影响下，基层治理的新情境对治理结构产生了巨大压力，要求通过资源强化及功能提升来重塑基层治理体系。在基层治理重心下移目标的研究层面，学者们认为，治理重心下移是为了重构基层政府条块间的权责利关系，实现党政统合、条块协作及政社协同的关系调适，进而构建一种具有弹性的治理体系。
在治理重心下移功能的研究层面，学者们大多将治理重心下移视为治理结构及条块关系变革的一种因变量，在肯定基层治理重心下移积极功能的同时，也对基层治理重心下移的局限性进行了反思。一些学者认为，基层治理重心下移推动了条块治理运作机制、制度规范与治理单元的变革，提升了基层政府对社会需求的回应力，推动了基层治理结构的适应性调整和转换。但也有些学者认为，治理重心下移导致了条块职责错位及权威关系的模糊化，条块治理关系的梗阻加剧了权责利的不均衡，条块矛盾在治理重心下移过程中反而被激化。针对治理重心下移过程中条块关系的实践困境，有些学者认为需要进一步发挥基层治理的制度优势，通过治理主体关系的调适性变革来建构边界型治理的模式，完善“德治、法治与自治”融合的治理体系，充分发挥大数据在治理重心下移中的功能，在推动基层治理体系变革的过程中重塑条块治理结构。
现有文献为后续研究提供了较好的理论范式，同时也为治理重心下移及条块治理体系的优化提供了经验支撑，但仍然存在较大的研究空间。首先，现有的研究主要从政策实践的视角来探讨治理重心下移过程中条块关系变革的动力，而对于治理重心下移过程中条块矛盾产生机理的研究相对不足。其次，在治理重心下移的过程中，条块结构呈现何种新的特征有待进一步研究，特别是治理重心下移中条块关系变革的理论范式有待拓展。再次，在推动治理重心下移的过程中，如何有效优化条块治理结构，仍然有待进一步深入研究。事实上，治理重心下移过程中条块治理的结构性困境，不仅是政策实践及乡村治理体系建构的问题，也是在理论层面亟需突破的问题。基于此，本文以“结构—情境—行动”为分析框架，从治理韧性的视角来检视治理重心下移过程中的乡村治理效能。“韧性”一词原本是生态学研究领域的一个概念，现已被广泛引入到治理领域，是指特定系统在受到外界干扰和冲击后具备恢复或保持自身功能的能力。在乡村治理领域，治理韧性是指治理体系具备调适有度的特征，拥有维持体系发展的结构和功能的能力，也就是自我建构、适应压力和变化的能力。在治理韧性的理论视野下，有利于深刻透视治理重心下移过程中条块治理困境的生成机理，深化治理重心下移及条块关系理论范式的研究，为基层治理体系的优化提供政策支撑。本文通过对乡镇综合体制改革的案例进行深入研究的基础上，以乡村治理界面的情境转换为基本研究线索，对于乡村治理重心下移中的条块治理悖论进行进一步研究，并尝试提炼及概括治理重心下移所带来的乡村治理困境范式，以求在理论及实践层面拓展治理重心下移中条块关系变革的研究。
本文的相关材料来源于笔者的实地调研。在2021年7月—2022年8月，“全国乡镇政府服务能力建设”调研组对全国多个省份进行了实地评估调研。本文的材料来源于对甘肃省L市C区及X区、X市N县、G市S区的评估调研，通过对省、市、县（区）民政部门分管领导、乡镇（街道办）干部及村干部进行了深入的访谈，并通过问卷调查及实地走访的方式，获取了大量的实证材料。
二、治理重心下移：条块治理体系的重塑
条块关系不仅是影响治理效能的重要变量，同时也是推动基层治理体系变革的重要因素。在基层社会美好生活需要呈现井喷式增长的背景下，有效推动治理重心向基层下移，构建简约高效的乡村治理体系，成为当前乡镇综合体制改革的重要方向。在这种背景下，乡镇综合体制改革不仅推动了乡村治理重心的下移，并在重心下移过程中推动了条块治理体系的重塑。
1.打破条块分割：乡村治理组织体系的重构
在乡村治理体系的运转过程中，上下级政府关系及政府与社会关系构成了乡村治理的双重情境。在双重治理情境的约束下，尽管单一制下的条块治理结构有利于提升基层政策执行的效能，但条块关系遵循科层制的治理逻辑，政府与社会的关系遵循服务的逻辑，这两种逻辑的冲突会导致条块结构的失灵。为有效解决条块治理结构失灵的悖论，弥补国家制度供给与基层社会需求之间的裂缝，简约高效成为乡村治理体系改革的一大方向。立足于“精简、统一及效能”的改革目标，中共甘肃省委办公厅、甘肃省政府办公厅在2020年印发了《关于推进乡镇街道管理体制改革整合基层审批服务执法力量的实施方案》，在全省范围内推行乡镇综合体制改革。在改革过程中，根据各地经济社会发展的状况，甘肃将全省乡镇划分为一类、二类、三类乡镇，不同类型的乡镇严格按照相应的标准合理设置乡镇内设机构。以G市S区S镇为例，按照一类乡镇的改革方案，将乡镇党政机构设置为党政综合办公室、党建办公室、经济发展和社会事务办公室、社会治理和应急管理办公室、生态环境办公室等五个办公室；事业单位设置为农业农村综合服务中心、政务服务中心、社会治安综合治理中心、文化旅游服务中心和综合行政执法队。
从改革的目标来看，乡镇综合体制改革是为了改变之前乡镇站所过多的局面，降低上下级政府及部门契约执行的成本，通过专业化来实现乡村治理体系简约高效运转。乡镇综合体制改革遵循了乡镇政府“以块为主、以条为辅”的改革思路，在对乡镇政府内设机构进行调整的基础上，打破之前条块对应的乡镇组织体系。按照公共事务治理不同的属性及特征，乡镇综合体制改革坚持了乡镇行政事务与社会事务分离的理念，“五办”作为行政机构主要处理日常行政事务，“四中心”作为事业机构主要处理社会事务，有利于提升乡村治理的专业化程度。“五办四中心一队”的组织体系建立以后，按照“以职定责、按岗设人”的原则，进一步完善了乡镇内设机构运行的制度体系。同时，为有效实现“办”与“中心”之间的无缝隙衔接，“五办”的主任一般由乡镇分管领导兼任，各办公室的副主任由“四中心一队”的负责人兼任，并具体负责相关工作的落实。“融条于块”的乡镇综合体制改革在一定程度上优化了乡镇治理体制，规范了基层权力运作的空间，缓和了乡村治理场域条块之间的矛盾，为乡村治理体系权威高效运转提供了组织基础。
2.明确条块治理权责：权力清单制的全方位引入
为有效明确上下级政府及部门之间的权责关系，中央政府加强了乡村治理权力清单制的建设，全方位推进基层权力运行的规范化及公开化。在乡镇综合体制改革过程中，为保障“五办四中心一队”组织体系的正常运转，在乡村治理场域全方位引入了权力清单制。甘肃省人民政府办公厅在2020年印发了《甘肃省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录》，要求加强乡镇政府权力清单制度的建设，在权责对等的理念下加强对乡镇政府的赋权。除相关法律法规明确要求县级以上政府承担的职责外，其它直接面对人民群众日常生活需求且乡镇政府能够有效治理的各种事项，全部依法下放给乡镇政府。县级政府根据指导目录制定了乡镇经济社会管理权限目录，乡镇政府在经济社会发展及社会管理权限层面获得了100多项行政权力。在权力清单制的实施过程中，县级政府逐步建立了职责准入制度。县级职能部门将相关职能下放给乡镇政府的过程中，需要有效厘清县乡政府、部门及岗位之间的权责边界，防止责任层层下移导致乡镇政府无法有效承接等问题的产生。
乡镇政府将清单中的各种权力进行梳理，对于“五办四中心一队”的职责进行界定，建立并公布了乡镇行政权力和责任清单，明确权力下放后的运行程序和规则，提升乡镇政府公共服务的承接能力及治理能力。通过自上而下对乡镇政府进行赋权增能，权力清单制充分发挥了权责界定的功能，有利于实现条块政府权责关系的清晰化。权力清单制对乡村治理内容体系进行了量化，明确了上下级政府之间的契约关系，乡镇政府及其内设机构的基本职责得到有效明确。在乡镇综合体制改革完成以后，为有效提升乡镇政府日常治理的规范化水平，在绩效指标设定和目标管理相结合的基础上，建立了分类化、标准化的乡镇政府绩效考核评价体系。在乡镇政府及其内设机构年度考核指标体系中，目标责任考核占乡镇绩效考核比重的50%左右，各部门按照年初签订的部门管理目标责任书，依据工作实际和完成情况进行考核打分。同时，建立健全县级职能部门和乡镇政府履职的双向考核评议制度，每项考核都从基础条件、内部治理、工作绩效及社会评价等层面，按照标准化、可度量的方式对各项治理任务进行全过程的监督。
3.重塑条块治理流程：乡村治理的技术化嵌入
技术治理作为提升乡村治理效能的重要机制，也是推动乡村治理重心下移的载体。技术化的治理机制提升了条与块之间的互动能力，“条”通过信息化平台提升了对“块”的政策嵌入能力，“块”通过技术化提升了对“条”的反馈能力，由此形塑了一种条块协同的治理空间，推动了条块治理组织结构的再造、权责匹配和压力调适。现代信息技术平台在嵌入乡村治理场域后，不仅提升了乡村治理重心下移的势能，同时也实现了条块治理的流程耦合。在乡镇综合体制改革的过程中，各级政府都加强了乡村治理信息化平台的建设，条块治理流程通过大数据实现了系统性变革。为有效提升乡村治理的信息化水平，甘肃省建立了政务服务APP——“甘快办”，汇聚了公安、人力资源和社会保障、教育、卫生健康、民政、住房等80项热门应用、200余项便民服务。市县两级政府也逐步建立了公共服务一张网，各种信息化的网络服务平台直接嵌入乡镇、村（社区），由此建构了乡村治理无缝隙对接的治理平台。
在治理重心下移的过程中，现代信息技术平台深化了条块治理体系的改革，县乡政府构建了较为完善的网络化治理体系。在现代信息技术对乡镇政府进行赋权增能的过程中，大数据将基层政府的治理网络进行重塑，有效提升了乡村政府的技术承接能力。在数据联动、一网办理及网格吹哨等标准的基础上，县级政府对各种网络服务平台进行整合，建立了标准化的乡镇网络化服务平台，将党的建设、综合治理、社区治理、数字城管等与人民群众需求紧密相关的服务事项整合到信息系统之中，通过条块治理网络的互联互通及综合监测，实现条块政府的信息共享、互通和业务协同。在治理重心下移的过程中，各个乡镇和行政村都建立了便民服务中心，形成了覆盖区、乡、村三级的电子政务服务网络体系，实施了便民服务中心“一窗受理”“一站式”服务和全程代办制度。无论是乡镇日常中心工作还是服务事项流程，都制定了相应的服务清单及标准体系，服务事项的承诺时限、申办主体、办理流程及法定依据等都必须定期向社会进行公开，最大程度提升乡镇政府公共服务的可及性。总之，技术化治理机制重塑了条块治理流程，实现了乡村治理过程及结果的技术化控制，提升了乡镇政府的回应能力及政策执行能力。
三、条块张力再生产：重心下移中的乡村治理韧性
在乡镇综合体制改革完成以后，治理重心下移在一定程度上提升了乡村治理效能，同时也推动了条块治理结构的变革。但乡村治理重心下移在弥合条块治理矛盾的过程中，也在组织体系、权责配置及治理流程等层面产生了多向度的张力，条块治理张力的再生产导致了乡村治理韧性不足的困境。
1.专业化与灵活性的张力：条块治理的组织韧性
乡村治理组织韧性是指乡村治理组织体系具备处理各类事务的适应性能力，能够通过积极行动来推动乡村公共事务的有效治理。在乡村治理体系的运转过程中，条块部门设置的目标及行动的逻辑存在很大差异性。条线部门作为专项事务治理的职能部门，往往更加追求专业化的政策执行目标；而属地政府作为特定政府层级某些辖区事务的执行者，必须通过灵活性才能实现辖区事务的有效治理。由于条块治理组织体系运行的内在张力，乡镇综合体制改革并没有真正实现乡村治理简约高效的目标，反而导致了治理重心下移过程中条块治理组织体系韧性的不足。在调研过程中许多乡镇干部反馈，“大部制”式的乡镇综合体制改革事实上增加了乡镇政府的负担，特别是“五办四中心一队”的乡镇综合体制改革增加了乡镇政府与“条条”部门沟通的成本，乡村治理组织体系的运行存在专业化与灵活性的张力。
“以前‘七站八所’的时候，乡镇工作权责是很明确的，谁的事情谁管，谁家的娃谁抱走。现在到底是谁家的娃都搞不清楚了，这个乡镇站所体制改革是越改越乱。之所以这个改革会出现这些问题，主要原因是县级以上政府主要是以条为主，但乡镇政府是以块为主的，‘五办四中心一队’改革导致了条块结构的不明确。比如我们原来分管综治的领导是分管政法工作的副书记，政法工作主要是综治办负责，现在设立这个综治中心以后，等于中间多了一个层级。原来我们副书记直接安排综治办主任干这些活就可以，现在得安排综治中心主任，综治中心主任安排给综合办，综合办再负责落实。我们改革的目标是精兵简政，精兵简政的目的是减少层级和手续，多了一个层级你能理顺这个体制也行，但现在不是‘化繁为简’，而是越来越复杂了。”
由于乡镇政府治理的事务纷繁复杂且在现实中难以真正分开，乡镇政府的日常治理无法完全按照专业化的治理模式来运行，特别是“办”与“中心”职责重叠，使“办”事实上成为乡镇政府与“中心”之间的新层级，导致乡镇政府内部组织体系的日趋繁杂及职责不清，进而背离了乡村治理简约高效的改革目标。条块治理组织体系运行中的张力，体现了职能部门专业化逻辑与基层政府层级治理整合性逻辑的不一致，以及职能部门日常治理的单一目标导向与层级治理的多维目标之间的不一致。乡镇综合体制改革并未真正提升乡村治理的组织韧性，乡镇政府与县级政府部门之间的职责对应出现了梗阻，导致了一些中心需要同时对接几个部门，或者几个中心同时对应某一职能部门，条块治理结构出现了职责难以有效对应的问题。通过实地调研发现，在乡镇综合体制改革过程中，“五办四中心一队”的组织体系出现了运转不通畅的问题，改革也遭遇了很大阻力，一些地区将“五办四中心一队”组织架构搭建起来之后，实际上仍然依靠“七站八所”来维持乡镇治理体系的运转。在乡镇综合管理体制改革完成以后，领导小组仍然是实现乡村治理体系有效运转的重要组织体系，特别是在一些紧急性事务领域，乡镇政府往往打破原有的治理体系，采取一种灵活且具有弹性的组织体系来实现乡镇治理资源的有机整合，“五办四中心一队”的组织体系在实际运行过程中呈现多向度的张力。
2.赋权与留权的张力：条块治理的权责韧性
上下级政府权责对等是提升乡村治理韧性的基础，同时也是重构条块治理结构的重要因素。在乡镇综合体制改革的过程中，为有效实现乡村治理的权责对等，明确要求除县级政府统一签订的目标责任书以外，各部门不得以任何形式单独与乡镇签订责任书，不得随意将工作任务和职责转嫁给乡镇政府，确保乡镇治理权责对等一致。尽管基层政府的治理权责通过权力清单得到较为明确的界定，但在属地责任影响下，治理重心下移推动了乡村治理权责悖论的再生产。在实际的改革过程中，由于对乡镇政府进行选择性、非均衡赋权，乡村治理重心下移过程中存在赋权与留权的逻辑冲突，乡镇政府治理资源与治理能力的不匹配导致了乡村治理事权下放与承接之间的困境。
“权力清单一直都有，各级政府及部门的职责是很明确的，但现实中这种清单却明确不了职责。根据权力清单，哪些是乡镇政府的事情，哪些是上级政府的事情，本来就很清楚。但往往是上级政府一纸委托书就变成你的事情了，再说还有属地责任的约束，只要出了事情，你的辖区就变成你的责任了。比如人口普查让我们乡镇、村级层面来做，我们很多工作人员连电脑都不会，这让我们怎么操作。还有危房认定这也是一个很专业的事情，危房认定有详细的认定标准，反正我是看不懂，这些本来也不是我们的职责，但是一纸委托书都变成我们的事情了。”
由于权力清单制在实施过程中遭遇了属地责任的反嵌，自上而下的赋权在实践过程中存在“留权”的逻辑，治理重心下移过程中权责一致呈现名实分离的格局，乡镇政府不断从“有限责任政府”转换为“无限责任政府”。乡镇综合执法队伍建设作为乡镇综合体制改革的一项重要内容，同时也是对乡镇政府赋权的重要事项。在乡镇综合体制改革的过程中，乡镇综合执法队机构设置、权责配置及执法体制等层面都制定了较为完善的制度设计，但行政执法事权下沉到乡镇以后，乡镇执法队却面临权责分离的困境。作为乡镇综合体制改革的首批试点单位，X市N县H镇执法队伍建立以后却不具备独立的执法权，执法队伍主要由各部门转隶及新招聘的人员组成，许多执法人员不具备执法的业务素质，特别是在食品检测及动植物检疫类等专业化程度特别高的领域，行政执法并未形成闭环式的工作流程。由于基层政府赋权与留权之间的逻辑张力，条块治理权责配置的悖论在乡镇体制改革完成以后日益凸显，乡村治理重心下移反而加剧了上下级政府之间的权责不对等。同时，乡镇政府治理资源的弱化导致了乡镇政府服务承接能力的不足，尽管国家投入基层社会的资源不断增多，但由于基层政府在事权下放与承接过程中存在逻辑上的冲突，资源下乡并未使乡村治理能力得到实质性提升。
3.过程与结果的张力：条块治理的技术韧性
乡村治理技术韧性是指将现代技术手段充分应用到乡村治理场域，通过各种治理技巧及方法使乡村治理更为精细化及科学性，进而达到有效实现乡村治理意图的目标。在乡村治理日益技术化的场景下，由于乡镇政府位于国家治理链条的末端，它既要有效贯彻自上而下的政策任务，同时又要求有效回应乡村社会多元需求，乡村治理体系必须具备足够的技术韧性。在技术化治理思维的推动下，上级政府不断将抽象化、宏观性的政策转换为可量化的指标体系，乡村治理技术化的程度不断提高，由此实现乡村治理流程的可控性。但在实践过程中，技术化的监管体系存在一个相互矛盾之处：为了将目标责任有效转换为基层行政效能，就越有可能在制度设计层面制定出复杂化的程序及流程；但相关标准及指标越是详细及统一，就越会导致基层监管的不充分性。这种循环的悖论推动了乡村治理的工具化和技术化发展。由于技术化的治理体系存在工具理性与价值理性的张力，在乡镇综合体制改革完成以后，乡镇政府日常治理关注的重心不断从结果向过程转换，技术赋权在实践过程中逐步演化为技术负担。通过实地调研发现，各种技术化的治理平台在嵌入乡村社会的过程中，遭遇了条块壁垒及部门分割的困境，技术化的乡村治理流程与治理结果之间存在张力。
“各部门都建立了信息化服务平台，里面很多数据都是重复的，但是录入的标准不一致，信息还是这些信息，但是在各个系统不断重复录入，重复性的工作实在是太多了。同样的信息在这个平台录入之后，又要在那个平台录入，平台之间无法实现信息共享，这是一个很大的人力物力的浪费。”
“现在上级交代的事情，我们乡镇要马上开会落实，拍照、记录一个都不能少，因为你没有开会布置工作，说明你压根就没有落实政策。日常工作也是这样，比如矛盾调解的工作，你要记录什么时候、什么人、做了什么事情、效果怎么样。这些都要全部记录下来，记录标准化、流程规范化就变成形式主义了、痕迹主义了。”
由于技术化治理强调整体性及清晰化的话语，而治理重心下移则要求自上而下的赋权，在权责不对等的条块治理结构中，技术化治理机制在嵌入乡村治理体系之后存在结果与过程的张力，技术治理的控制逻辑导致了乡村政府日益注重治理过程的合规性。治理重心向基层下移以后，乡镇政府承接的治理事项不断增多，技术化的监控机制在推动乡村治理规范化发展的同时，也带来了基层形式主义及超负荷运转等问题的滋生。由于乡村治理流程的适应力不足，技术化治理在实践过程中从界权机制转换为压力传导的载体，乡村治理不断从压力型体制向全面问责制转换。在这种背景下，规避考核成为基层干部日常治理的重要逻辑，信息化的技术监管体系导致乡镇政府疲于应付，形式主义如同一个毒瘤嵌入乡村治理的各个环节。
四、治理情境不匹配：条块治理悖论再产生的机理
通过乡镇综合体制改革的案例研究发现，乡村治理重心下移并未真正提升条块治理韧性，反而导致了条块治理悖论的再生产。治理重心下移过程中条块治理悖论的再生产，是由于条块治理体系与乡村治理情境不匹配导致的，特别是由于条块治理契约与治理结构、刚性规则与多元治理情境、复杂化治理体系与简约式治理传统等要素之间的不匹配，乡村治理在重心下移过程中发生了黏结并进入一种非均衡的结构钝化状态。
1.一统体制与有效治理：条块治理契约与治理结构的不匹配
在中国超大规模治理体系的运转过程中，如何保障上级政府制定的政策在基层得到有效执行，并且能够实现对乡村社会的有效治理，是乡村治理控制权建构的核心要素。周雪光认为，一统体制与有效治理作为中国国家治理的一个深刻矛盾，同时也是影响上下级政府之间的关系及基层治理效能的重要因子。在乡村治理重心下移的过程中，如果乡村治理的控制权不断上移至上级政府手中，基层政府将面临权责失衡的悖论，国家治理成本也将不断加大，基层避责及形式主义也将不断滋生；如果控制权过度掌握在基层政府手中，又将会出现“上有政策、下有对策”的治理悖论。由于治理重心下移没有真正解决超大规模治理体系的潜在张力，乡村治理重心下移遭遇了条块治理结构的反嵌，进而导致了乡镇综合体制改革中契约执行的不完全性。不完全契约理论认为，由于相关契约主体无法有效预测契约的执行情况，契约中的条款表述无法做到毫无争议，第三方机构也无法保障契约执行的准确性，因此契约必然是不完全契约。在乡村社会，契约在实践中是以一种不完全契约的形式存在，在上下级政府之间的行政契约也并不是一种完全契约，契约的不完全性导致了上下级政府之间的博弈。在乡镇综合体制改革过程中，由于一些改革事项存在未明确规定、含糊不清的现象，乡镇综合体制改革的不彻底性加剧了基层政府的“讨价还价”。
“简政放权是当前改革的一大方向。在简政放权的过程中，不是说乡镇不想接这些事务，这有很复杂的原因。有些是乡镇想接而部门不放权，有些是部门想放但乡镇又不想接，这里面涉及财权、事权及编制的博弈。就比如很多乡镇领导提到的乡镇综合执法权的问题，不是乡镇真不想接，而是把事权下放了，财权和编制没有下放，他们肯定不想接了，要是全部下放，乡镇肯定愿意接这个事情。”
由于乡镇综合体制改革的不完全性，乡村治理重心“选择性下移”加剧了乡镇综合体制改革过程中的非均衡博弈，乡村治理契约无法有效建构清晰化的乡村治理控制权，乡镇综合体制改革在各个县区存在较大差异性。在不完全契约的影响下，乡村治理陷入结构性与功能性背离的困境，乡镇综合体制改革并未达到重塑乡村治理秩序的目标，而是根据治理需要进行策略化改革。在乡镇综合体制改革完成之后，乡村治理的控制权并未通过治理重心下移得到清晰界定，反而导致了乡村治理场域剩余控制权与索取权的非对称性。从形式上来看，上级政府掌握了乡镇综合体制改革及公共事务治理的主导权，但却无法有效规制乡镇政府的索取权，进而导致了乡村治理控制权的不确定性。不完全契约下的乡村治理重心下移，并没有从源头上解决基层政府放权与收权的周期循环，乡村治理体系仍然存在一统体制与有效治理的张力，并由此陷入了“一收就死、一放就乱”的历史循环怪圈，乡村治理控制权陷入结构钝化的窠臼。
2.标准化与自由裁量权：刚性规则与多元治理情境的不匹配
上级政府特别是中央政府掌握的信息往往是抽象的，而层级越低的政府掌握的信息则更为丰富及具体，为有效解决上下级政府信息不对称的问题，标准化在治理重心下移过程中不断被引入乡村治理场域。但乡镇政府在日常治理的过程中，对上是按照科层制照章办事的标准化逻辑，而越接近乡村社会则往往是遵循地方性规范，标准化的制度体系与乡土社会地方性知识的不匹配，由此形塑了乡村治理的复合型规则体系。在乡村治理事项不断向基层下移的过程中，由于乡村治理体制的稳定性与乡村治理行为灵活性之间的张力，自上而下嵌入的治理标准与日常治理行为的情境性脱嵌，标准化无法将基层干部日常治理行为简化为一套简单的标准体系，基层干部需要对各种治理情境做出有效回应，乡村治理无法完全通过标准化的规则体系进行运作。由于标准化的治理体系与乡村社会情境无法完全匹配，县乡政府面对自上而下的压力传导，通过自由裁量权对于刚性的治理规则进行情境性的变通，进而导致了治理重心下移过程中刚性规则与多元治理情境的不匹配。
“有些标准是必须设的，比如低保、公租房等这些就必须要求有标准，这个标准的红线不能破。但有些标准就不是必需的，就是设立了标准也要有弹性，有些标准制定得越细，执行过程就越麻烦。基层很多事务都是无法分开的，如果都标准化了，那基层的事情就没法操作了。”
从条块关系的角度来看，乡镇综合体制改革是为了弱化条块之间的垂直关系、提升乡镇政府回应社会需求的能力。标准化的规则体系全方位渗透到乡村治理领域之后，无形中强化了垂直关系，乡村治理规则的刚性程度不断提升。在乡镇综合体制改革完成以后，乡镇组织体系及治理规则的标准化程度日益明显，乡镇干部日常治理行为也越来越依托规范化的制度体系。在乡村治理政策执行过程中，乡村社会事务具有具体性、琐碎性和偶发性的特征，与国家自上而下要求的规范化、标准化存在较大的矛盾及冲突。在乡村治理情境转换过程中，乡镇干部往往通过自由裁量权对自上而下的政策进行合法性变通；标准化的治理体系在嵌入乡村社会的过程中，治理重心下移的政治势能及治理效能面临较多不确定性。由于刚性的标准与多元化的治理需求之间存在非均衡对称的悖论，自上而下嵌入的刚性标准在基层社会无法得到有效执行，进一步加剧了标准化优势向治理效能转换的阻滞。上下级政府之间的权责倒置为标准层层加码提供了情境空间，而层层加码又进一步促使了基层干部的执行变通，导致了乡村治理情境在实践过程中的话语紊乱。由于刚性的治理规则与情境性的治理行为之间的不匹配，乡村治理规则体系的刚性化加剧了乡村治理体系与治理情境的张力，由此进一步推动了条块治理悖论的再生产。
3.复杂化与简约式：精细化治理体系与乡村治理传统的不匹配
费孝通认为，中国传统社会的政治结构是一种典型的双轨政治，国家正式治理体系与乡村社会非正式治理体系按照不同方式进行运作。黄宗智则认为在国家与社会之间存在“第三场域”，并进一步提出了“集权的简约治理”理论。尽管学者们对中国传统社会的乡村治理模式存在一定争论，但都认为乡村社会内生治理情境与外在政府治理情境的运行遵循着不同的逻辑。为了有效推进乡村治理体系及能力的现代化，中央政府推动了乡村治理组织的规范化发展，乡村治理体系的精细化程度也不断提升。在推动乡村治理重心下移的过程中，国家自上而下嵌入的精细化治理体系不断代替乡村社会简约式治理体系，乡村治理流程日益规范化。但由于复杂化与简约式治理理念的冲突，精细化的治理体系在嵌入乡村社会的过程中遭遇了简约式治理传统的反嵌，由此导致了治理重心下移过程中乡村治理情境的进一步紊乱。
“我们每个人都要上户口及办理身份证，这是一个很规范化的事务，并且这本来也不是我们能办的事情。但是我们农村一些家庭生孩子并不是去医院生，而是请接生婆在家里接生。这个孩子出生以后就没有接生证，医院不给开这个证明，县计生部门也不给开，这种情况下村民就要找我们乡政府，我们乡政府也开不了，一些孩子就会好几个月甚至几年都无法上户口，最后我们乡政府也没办法，就找准一些特定时期，通过变通的方式把这些孩子户口上了。这不仅是一个权限问题，而是治理体系无法有效解决问题的体现。”
在乡村治理情境转换过程中，精细化的治理体系与基层社会治理需求无法完全匹配，导致精细化治理体系在运行过程中的执行成本不断加大。随着乡村治理重心的不断下移，简约式治理的传统遭遇了国家自上而下的改造，一些半正式的、权宜性的治理行为受到了限制。传统社会二元治理体系运转的根基已经开始瓦解，乡村简约式治理已经无法治理日益繁杂的基层公共事务，乡村治理在传统与现代之间陷入二律背反的困境。在国家治理简单化的思维之下，面对日趋复杂化的基层社会图景，只有将社会进行“过滤”之后才能有效建构一种可视化的图景，国家才有能力对社会进行有效治理。由于精细化的治理体系无法有效生成清晰的治理图景，治理重心下移存在权威耗损的困境，乡村治理效能也面临着较多的不确定性。在乡村治理权责分离的情境下，层级较低的政府所掌握的治理资源不断减少，乡镇政府治理资源及能力有限性与组织体系日益正规化及治理规则日益刚性之间的严重不匹配，精细化治理体系与治理能力现代化之间存在较大裂缝，乡村治理国家化与地方性发生了非均衡性的反向运动，乡村治理陷入现代性与传统性相互消解的困境。
五、韧性治理：条块治理结构的调适
通过对乡镇综合体制改革案例的研究发现，乡村治理重心下移是为了解决条块治理结构的内在矛盾，进而达到有效提升乡村治理效能的目标。从行动与结构的视野来看，乡村治理重心下移重塑了条块治理情境，而条块结构又影响了乡村治理重心下移的效能转化。在乡村治理重心下移的过程中，由于乡村治理体系与乡村治理情境的不匹配，条块矛盾的再生产导致了乡村治理韧性的不足。对于处于条块结构及政府—社会关系双重治理情境中的乡镇政府来说，治理重心下移在一定程度上弥合了条块治理的矛盾，同时也在情境转换中推动了条块张力的再生产，进而导致了治理重心下移过程中的结构性悖论。
在乡村治理重心不断下移的过程中，它在对乡镇政府进行赋权增能的同时，也在一定程度上削弱了乡村治理的固有韧性，由此加剧了乡村治理体系与乡村治理情境的不匹配。治理重心下移过程中条块治理结构性悖论的再生产，实质上是由传统性与现代性的交融中乡村治理传统性因子无法有效支撑乡村治理现代化导致的。乡村治理重心下移的制度优势向治理效能转化的梗阻，体现了现代化制度体系与传统治理理念之间的矛盾、乡村非正式治理契约与现代国家正式治理契约之间的矛盾，这是乡村治理现代化需要解决的一大悖论。为此，在推动乡村治理重心下移的过程中，需要在推动条块治理体系变革的同时，实现乡村治理体系与乡村治理情境的有效匹配，通过治道的变革来全面提升乡村治理的韧性。
首先，在推进乡村治理重心下移的过程中，需要加强条块权力韧性的有效治理。权力韧性治理是指国家权力与社会权力在互赖式治理的过程中达到均衡，国家与社会通过相互合作来提升治理的弹性和调适能力，上下级政府也能够发挥各自的治理优势，在发挥两个积极性的过程中实现治理权责的明确化。乡村治理重心的下移与上浮并没有统一定律，需要根据不同的治理情境来划分治理单元，并在此基础上对于乡村治理权责进行界定。在有效明确乡村治理重心下沉边界的基础上，通过上下级政府之间责权利的明确化及目标任务的清晰化，实现乡村治理资源的均衡配置及权责对等。在条块治理权责的配置过程中，要充分尊重各级治理单元的特征，实现治理权责与治理单元的有效匹配。在进一步理顺县乡行政体制的基础上，解决委托代理关系的组织成本及协商的问题，建立健全具有适度弹性及容错空间的权力实践机制，全面提升治理重心下移过程中的权力韧性。
其次，需要进一步完善制度体系，加强条块制度韧性的治理。条块制度韧性治理是指在推进乡村治理重心下移的过程中，有效处理正式制度与非正式制度之间的关系，由此全面提升乡村治理制度体系的适应性。在推进乡村治理现代化的进程中，无论是治理重心的下移还是条块关系的重塑，并非要一味追求精细化、复杂化的治理体系，也并非完全是追求简约式的治理体系，而是要实现简约式治理与精细化治理的有机耦合。从社会转型的视角来审视简约式治理体系，它不仅对乡村社会结构具有一定的保护作用，而且在乡村社会转型背景下仍然具备一定的抗压性及适应性。为此，需要在实现乡村治理传统与现代治理理念有效耦合的基础上，通过乡村治理共同体的构建来进一步重塑条块治理结构，有效平衡相关治理主体的行动诉求，将乡村治理的制度优势有效转化为治理效能。
最后，需要实现治理重心下移与治理情境的柔性融入，加强条块技术韧性的治理。在乡村治理日益技术化的场景下，大数据技术有利于提升条块治理的敏捷性、实现乡村治理共识的达成，其在对社会需求进行精准识别及回应的基础上，能够实现治理制度及技术等要素的有机耦合，由此实现条块治理体系的自我调适。在乡村治理重心下移的过程中，充分发挥大数据在乡村治理场域中的功能，通过技术化来提升条块治理的协同性，推进“共建、共享、共治”治理格局的形成。为防止技术化治理在实践过程中的异化，需要进一步完善技术化治理的流程，将技术化治理从一种单向度的监督机制转换成为上下协同治理的媒介。通过技术变革来提升乡村治理技术韧性的同时，有效实现技术化治理工具理性与价值理性的平衡，实现刚柔并济的乡村治理技术的耦合，以一种具有弹性的治理技术来有效提升乡村治理韧性。
总之，为有效提升乡村治理重心下移的治理韧性，必须立足我国乡村治理的体制特征及治理需求来推动乡村治理体系的变革，实现治理重心下移过程中条块治理韧性的系统性治理。在推进乡村治理重心下移的过程中，要从理念转换、制度调适、法治建设、流程优化及效能提升等层面，有效提升治理重心下移过程中条块治理的权力韧性、制度韧性及技术韧性，由此实现条块治理的结构调适与功能复合。
转自：“社会学苑”微信公众号
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