作者单位：
吉林大学行政学院，摘自《理论与改革》2023年1期，刘倩摘
来源：
《中国社会科学文摘》2023年第6期P103—P104
时间与空间是理解国家治理的两个重要变量。随着交通工具发展、科学技术进步以及经济全球化的深入，不同区域的沟通与交往愈益密切，人们更加重视空间的意义与价值。
国家治理现代化与行政区划调整的关联性
行政区划调整既是党和国家加强行政管理和规范公共治理的政治实践，也是巩固空间治理基础的必然要求。
首先，行政区划作为现代国家建设的空间基础和制度安排，行政区划调整与现代国家治理具有伴生关系和同构性价值。行政区划调整的性质与内容不仅反映现代国家建设的本质要求，而且在划定治域范围及设置行政单元过程中为国家治理现代化奠定基础。一方面，行政区划的设置与调整为国家主权的享有及行使提供了清晰的领土空间。另一方面，现代国家建设强调创立制度体系和发挥制度功能，在以领土为基础的地理空间内增强国家治理的有序性和高效性，调整行政区划是完善国家治理体系、强化空间治理能力的关键举措。
其次，行政区划是国家治理的制度形式与重要对象，调整行政区划能够完善国家治理体系、提升国家治理能力，更好发挥治理体系与治理能力的支撑作用。行政区划包含行政建制、行政单位及行政区域等内容，其制度建设涉及横向的政府组织体系和纵向的空间治理格局，行政区划调整往往会触及国家治理的根本性议题，行政区划因此在国家治理中具有基础性地位。调整行政区划有利于理顺同一治理层级中不同主体间的协作关系，通过优化权力运作及资源配置增强国家治理的系统性和协同性，为多元主体的公共事务治理提供结构合理、层次清晰、运行有效的制度体系与空间基础。调整行政区划还可以推动治理资源的空间配置与再生产，增强不同治理主体在特定区域内的治理能力，在实现良善治理中促进治理体系建设。
最后，国家治理体系和治理能力现代化建设作为全面深化改革的总目标，需要适当调整上层建筑的部分体制性与结构性要素，确保国家治理有效回应社会结构变迁及社会矛盾变化，为行政区划调整提供明确的目标指向，推动行政区划同国家治理形成更为紧密的互动关系和联动机制。一方面，围绕现代化发展调整行政区划，能够优化生产要素的流动方向及空间布局，促进社会经济建设和区域协调发展，进一步巩固现代市场经济体制的空间基础。另一方面，保障并维护人民群众在国家治理中的政治参与权利，为中国式现代化道路的成熟定型提供深厚的民意基础，是党和国家政治体制改革的价值旨归，这为新时代的行政区划调整指明了方向。2019年1月1日起施行的《行政区划管理条例》规定，变更行政区划应向上级政府提交必要的申请材料，其中包括“征求社会公众等意见的情况”，这有利于贯彻落实人民当家作主原则。
行政区划调整的空间治理机制阐释
行政区划研究长期受到政治话语主导。这一研究思路虽然揭示出政权建设在行政区划研究的理论建构与议题更新中具有的根本作用，但可能忽视了区划调整蕴含的空间治理逻辑。
首先，空间生产是行政区划的基本功能，党和国家通过调整行政区划确定现代国家治理的地域空间以及衍生性的制度运作空间、战略发展空间及社会公共空间，为公共权力在国家治理中的有效运行提供明确场域与行动边界，推动行政区划发挥规范权力运作的制度功能。一方面，党和国家围绕国家治理的宏观战略与决策部署，通过调整行政区划来生产和建构新的空间形态，为国家治理中的公共权力运行提供相应的地域空间及行政单位。另一方面，新时期的行政区划注重变更行政建制来优化政府组织架构，为公共权力在纵向治理体系中的规范运作提供相应的制度空间。党的十八大以来，行政区划调整更加突出规范权力运行的实践导向。
其次，通过行政区划重塑社会关系和调整地理边界，对以权力和地域为核心的治理空间进行尺度重构，能够优化以辖区面积和行政层级为主的治理体系，保障地方政府与基层社会的发展权利。一方面，党和国家针对领土空间内的行政建制进行尺度重构，有利于增强地方政府在国家治理和区域发展中的自主性，行政区划调整因此在推动区域发展方面具备显著优势。十八大以来党和国家结合“放管服”改革和行政审批制度改革开展“省直管县”和“扩权强县”，为县级政府的资源汲取、政策制定提供体制支撑，进一步调动其在地区发展与经济建设中的自主性。另一方面，行政区划作为实体性地域空间与衍生性社会空间的双重投影，行政区划调整既是保障和维护地方发展的重要举措，更是党和国家回应社会诉求的必然要求。
最后，空间正义作为空间生产和尺度重构的核心诉求，是行政区划调整的目标导向和价值指引。行政区划调整能够优化治理资源的空间生产与流动，确保不同区域的资源配置相对均衡。一方面，公共权力部门根据区域发展现状调整行政区划，促进不同区域在国家治理建设中实现相对均衡的协调发展，优化生产要素的流动方向以及经济活动的空间布局，整合与重组特定地区的公共权力资源，并通过改变区划性质以获得不同的政策资源。另一方面，维护国家治理中的空间正义还需聚焦同一空间内部的发展水平差异，在统筹城乡发展新格局的基础上推进城市区划改革，这也成为行政区划调整的重要价值追求。
新时期行政区划调整的优化完善路径
推进行政区划的健全完善与良性发展，需要遵循国土空间治理的价值目标，处理好政府改革与社会治理、顶层设计与地方探索、地理区域与制度场域、本土实践与域外经验这四组关系。
首先，优化行政区划的体制机制与整体布局，需要同时关注政府组织建设和社会发展诉求，并通过制度建设协调二者间关系，确保区划改革兼顾政府改革与社会治理。新时期的行政区划调整应着力于行政区划的法律法规制定与完善，明确区划变更的具体情境与程序步骤，规范行政区划的机构设置等配套制度建设。调整行政区划需要遵循人民至上理念进行方案论证与政策评估，支持和维护民众在区划调整中的意见表达与有序参与，增强行政区划调整同国土空间规划与区域发展战略的契合度。行政区划调整还需关注党和国家在新时期面临的复杂形势与治理任务，比如根据高质量发展要求变更行政建制或调整政区边界，进一步优化产业要素的空间布局、缩小不同区域以及城乡之间的发展差距。
其次，提高行政区划调整的科学化水平，应在坚持党的领导基础上做好宏观部署与统筹规划，将地方探索的成功经验上升为正式的制度安排，实现顶层设计与地方探索的上下联动。一方面，行政区划调整应在坚持党的领导的基础上，围绕党和国家重大战略部署以及国民经济发展需要展开。另一方面，推动行政区划事业的健康发展，还需及时总结地方政府在实践探索中的宝贵经验与成功做法，利用经验转化机制进一步促进制度建设。
再次，确保行政区划调整的科学合理及稳定有序，不仅要着眼于地域空间的辖区变动与边界重划，还应关注特定区域内的权力关系、历史文化及风土人情，实现地理区域与制度场域的和谐统一。行政区划调整应围绕特定的历史文化及风土人情来确定层级与幅员，避免因文化差异与社会关系变化影响行政区划的空间治理效能。
最后，优化完善新时期的行政区划，既要立足本土总结实践经验，也要批判借鉴他国可行做法。我国行政区划的结构层级明显偏多，部分一级行政区的管辖幅度明显偏大，未来的行政区划改革应将重点放在减少行政层次、调整政区幅员等方面，其他国家的区划实践能够对此提供启示，比如日本通过撤销郡级建制来精简行政层级，确立以都府州县和市町村为主的二级制。城乡治理方面，西方国家普遍实行城乡分治政策，成立跨区域组织引导城乡协调发展。城市化建设方面，总结英国在大都市化改革浪潮中成立大伦敦政府的经验做法，能为我国的城市群发展提供相应启示。
转自：“中国学派”微信公众号
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