作者简介
李华胤，法学博士，华中师范大学政治科学高等研究院讲师。
摘要
行政村是农村基层的基本建制单元。依托“行政村—村民小组”单元体系的村民委员会既有行政功能，也有自治功能，且行政抑制自治。当前，湖南、湖北、广东等地掀起了农村基层建制单元的“重组浪潮”，希求以单元调整来实现治理有效。但是，各地表现出各不相同的重组路径，各种路径背后所蕴含的治理内涵也各有差异。总体来说，存在三种重组路径和治理取向，一是基于行政有效的行政型重组，表现为一种“上移、扩大”建制单元的路径，实现的是行政型的治理；二是基于自治有效的自治型重组，表现为一种“下沉、缩小”建制单元的路径，实现的是自治型的治理；三是基于行政和自治的均衡型重组，表现为一种“自治单元下沉、行政单元上移”的路径，实现的是均衡型治理。从新时代农村基层治理有效的内涵式建构来看，均衡型重组均衡了行政和自治，更有利于促进农村治理有效。
单元是治理的核心命题。2018年中央一号文件提出了“基本单元”的命题，2018年9月中央发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》再次提出“基本单元”的命题。可见，治理单元与治理有效紧密联系。继21世纪初的“合村并镇”浪潮以来，在新时代，地方政府在农村基层治理的创新实践中，高度重视单元的重要性，并根据实际情况对现有的农村基础建制单元进行了调整和重组，出现了新一轮的“重组浪潮”。但是，湖南、湖北秭归、广东清远等地在重组基层建制单元中，采取了不一样的路径，有的“合并、扩大”，有的“下移、上构”，有的“下沉、缩小”。那么问题是，在新时代乡村振兴背景下，从单元视角来探索治理有效，对建制单元进行重组的路径到底是什么呢？其背后到底蕴含着怎样的治理逻辑呢？治理有效的导向路径又是什么呢？本文对不同地区的农村基层建制单元的重组进行比较，研究建制单元重组背后的治理逻辑，为当下探索治理有效提供可供借鉴的启示。
一
文献回顾：单元重组与治理的理论之争
治理是一个复杂的、多层次的体系，包括行政基本单元、协调和服务基本单元及自治基本单元。可见，治理一定是基于一定的单元上开展的。当下农村基层“乡镇—行政村—村民小组”的建制单元体系，最初是在人民公社体制的基础上转化而来，后来在上世纪80年代《村民委员会组织法》（试行）这一法律制度下逐渐定型的。这一单元体系也是农村开展治理的制度载体。新时代，党中央提出乡村振兴战略，治理有效是乡村振兴的基础，强调政社协同，多元参与；同时党中央也要求建构“自治、法治、德治”三结合的乡村治理体系，实现乡村善治。无论是多元参与的治理有效，还是“三治结合”体系，均必须在“乡镇—行政村—村民小组”这一建制单元体系下开展。换句话说，农村基层建制单元体系即为农村基层治理单元体系。
对农村建制单元调整或重组与治理之间的关联性，国内外学者关注较多，并展开了深入的研究。总的来说，可以分为以下三类：一是单元下移论。自2014年中央一号文件提出“探索以村民小组为基本单元的村民自治”这一命题之后，学界对自治单元与村民自治的有效实现之间的关系展开了深入的研究。一大批学者聚焦于单元设置和调整，从“共同体单元、政策落地、集体行动、家户联结、资源集中、群众自愿、规则自觉、社会联结、行动一致、行动规模、权力与权威、村域党建、规则落地、便于参与、紧密自治共同体”等多个维度探讨了单元有效划定的问题。虽然研究角度不同，但均认为，要将自治单元从行政村下沉至更小的单元，如村民小组、自然村落或村庄共同体单元等，自治才能落地。更小规模的自治单元将产生更高的自治效能，便于基层群众参与自治。二是单元上移论。在国外，随着工业化和城镇化的推进，英国、德国、法国、美国、比利时、加拿大、日本等发达国家的基层建制单元的规模均在扩大，基层单位数量均在减少。如1950—2007年，英国的基层单位减少了79%、德国减少了41%，瑞典减少了87%。日本经过四次合并，到2010年，全国基层建制单位只有1753个，其中町村970个。因此，在现代化推进中，发达国家对农村基层建制单元调整的路向是上移和扩大。因为扩大单元规模可以“雇佣到职业化和专门化的公共管理人才”，有助于提高行政效率。在国内，有学者反对自治单元下移，主张单元上移。村民自治的治理困境并不是“单元下移”所能解决的，“单元下移”在理论逻辑上存在矛盾性，未来中国农村的治理方向不是“单元下沉”，而是“单元上移”，其治理形态是乡镇自治。开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的理由、依据，并不是很充分。因此，将自治单元下移并不能有效解决治理困境，反而应该上移单元。三是单元协调论。一看单元的能力匹配性。基层建制单元的设置必须考虑它所承载的治理能力，二者之间的匹配性越高，治理效率越高。基层治理单元的建构应该以增进农村基层治理能力为标准，建构乡村基本治理单元治理能力是实现乡村治理善治的基础。二看单元的功能调和性。基层治理单元的设置，必须考虑赋予该单元需要承载的功能及单元的自身性质，以及社会发展阶段及社会基质的差异性等复杂因素。治理单元和地方治理要处理好代议（政治角色）和行政（服务角色）的平衡。因此，单元建衡论主张基层单元调整要考虑单元的能力、功能等综合要素。
综上所述，三种理论研究对农村基层建制单元调整与治理之间的关系进行了不同程度的探讨，对理解单元调整与治理的关系，具有很大的启发价值。其中，支持“单元下移论”的学者较多。但是，三种理论均侧重于探讨单元重组的治理结果，而忽视了治理动因，不能很好地解释农村基层建制单元重组背后的治理逻辑。不过，三种理论都认同一个观点：以单元重组切入来探索农村基层治理有效，是一个值得尝试的有效路径。而且，在实践上，也确实出现了“单元上移、单元下沉、混合重组”这三种不同路向的重组路径。那么，学界的理论之争、地方的实践差异，其背后到底蕴含着怎样的治理逻辑？或者说，在新时代乡村振兴背景下，农村基层建制单元的“重组浪潮”的逻辑起点是什么，又该走向何处？这是本文拟通过比较研究和理论分析来解决的问题。
二
“重组浪潮”：农村基层建制单元调整的三种实践
自2014年中央一号文件提出调整“基本单元”的命题之后，全国各地农村结合实际情况，出于不同的考量，对农村基层单元进行了调整，开始了新一轮的“重组浪潮”。按照重组的路向来看，农村基层建制单元调整有三种基本实践。
（一）湖南省、湖北巴东等多地的“合村并镇”：建制单元上移
2015年，伴随着《湖南省乡镇区划调整改革工作方案》（以下简称方案）的公布实施，湖南省开启了大规模的“合村并镇”浪潮。《方案》的重点在于重组农村基层建制单元，涵盖两个方面。
1.乡镇单元的调整或重组。全省合并乡镇500个以上，减幅约25%；合并建制村16000个以上，减幅约39%。相比之前的单元规模，此次调整的重点在于合并。第一，地域面积扩大。此次“合并乡镇”重点是调大、调强县市区人民政府驻地乡镇。对于县级人民政府驻地乡镇所辖区域面积，山区不低于250平方公里，丘陵地区不低于200平方公里，平原湖区不低于150平方公里，未达标的，撤销周边乡镇并将其行政区并入县城镇。对于其他乡镇，平原湖区乡镇面积在130平方公里左右，丘陵区乡镇面积在150平方公里左右，半山半丘区乡镇面积在160平方公里左右，山区乡镇面积在180平方公里左右。第二，人口规模扩大。乡镇面积扩大，人口规模也相应地增多。对此，《方案》也做出了硬性规定。平原湖区乡镇人口在5.5～7.5万人，丘陵区乡镇人口在4.5～5.5万人，半山半丘区乡镇人口在3.5～4.5万人，山区乡镇人口在2～3.5万人。
2.行政村单元的调整或重组。根据《方案》，行政村建制规模的调整幅度也较大，重点体现为“合并”，与各类乡镇合并同时进行。合并的标准是：平原湖区建制村人口2500～3500人；丘陵区建制村人口2000～3000人；半山半丘区建制村人口1500～2500人；山区建制村人口1000～2000人。相比较合并之前，合并后行政村的人口规模、地域规模都有所扩大。
另外，除了湖南以省为单位，推进“合村并镇”改革之外，2015年以来，全国其他地方以市、县为单位也不同程度地推进了“合村并镇”改革。如湖北省巴东县地处山区，为了增强政府部门的办事效率和服务质量，在全县范围内推行“农民办事不出村”项目。为了便于集中提供信息化服务，在全县范围内开展“合村并组”，把邻近的行政村、村民小组合并。合并之后，行政村、村民小组的规模都较之前有所扩大。
综合湖南省以及湖北巴东县的农村基层建制单元重组的经验，可以看出，“合并”是农村基层建制单元重组的主要目标。与合并之前的规模相比，合并之后的乡镇、行政村、村民小组在地域面积、人口数量上，都大幅度地扩大和增多。因此，湖南省和湖北巴东县的“合村并镇”实际上是在上移建制单元，重组的路径是上移、扩大建制单元的规模。与之相应地，建立在“行政村—村民小组”单元体系基础上的农村基层治理单元也在上移、扩大。
（二）湖北秭归、广东蕉岭等地的“重心下移”：建制单元下沉
自2014年以来连续几件的中央一号文件均提出“探索村民自治有效实现形式”和“探索以村民小组和自然村落为基本单元的自治”等命题，全国各地结合实际情况，围绕建制单元的重组，进行了有益的探索。其中，比较典型的是湖北秭归县和广东蕉岭县。
湖北秭归县在2001年进行过一次“合村并组”，在某种程度上节省了行政成本，但是规模的扩大，加上山区地形，导致自治难以落地。2003年，秭归县开始以“杨林桥模式”为代表的农村社区建设，在186个行政村之下划分出1361个农村社区，以此来缩小农村建制单元。然而，大部分社区还包括多个自然村，部分社区甚至相当于合村并组之前的一个行政村，管理规模依然很大，导致村民参与自治的积极性不高。2012年以来，秭归县以“幸福村落建设”为契机，按照“地域相近，规模适度、利益相关，共建同享、文化相连，便于凝聚”的原则，重组农村基层建制单元。将全县12个乡镇的186个行政村，划分为2055个自然村落，保持每个自然村落的地域面积在1～2平方公里，人口规模在30～80户左右。最小的自然村不低于30户左右，最大的村落只有80户左右。相比之前的平均每个行政村10平方公里、2000人左右的规模，单元重组之后的规模都相对缩小。随着建制单元的下移、缩小，自治单元也随之下移，形成了“行政村、自然村落”两级自治单元体系。在村落一级建立“两长八员”制度，成立村民议事会、村民理事会等自治组织，实现了自治落地运行有效。
广东蕉岭县地处山区，自然地理形态素有“八山一水一分田”之称，县域范围内的村庄大多是是典型的客家宗族型村庄。大多数自然村就是一个单姓村庄，是有着共同血缘纽带的单一宗族聚居地。经过2001年“合村并组”之后，蕉岭县的大多数行政村规模很大，小的行政村有3～5平方公里，大的行政村有10～18平方公里。大多数行政村下辖的村民小组数量较多，平均每个行政村下辖10多个村民小组，拥有20个以上村民小组的行政村有35个。可以说，行政村的建制单元规模大直接带来了治理困境，自治难以落地，村民参与积极性不高。为了破解这一难题，蕉岭县于2014年对建制单元进行调整，将以建制村（行政村）为单元的自治下移至村民小组单元。同时，利用宗族这一传统资源，在村民小组成立宗族理事会、村民议事会等自治组织，实现了有效自治。经过重组后的建制，从原来的“乡镇—行政村”两级自治单元体系，转变为“乡镇—行政村—村民小组（村落）”三级自治单元体系。村民小组作为自治单元，规模相对较小。可见，蕉岭县的建制单元重组的方向是“下移”，缩小治理规模。
当然，缩小或下移农村建制单元的案例还有广西壮族自治区河池市的“自然屯”自治、四川都江堰市的“自然院落自治”等。综合湖北秭归、广东蕉岭等地的农村基层建制单元的重组经验，不难发现，与湖南省有所不同，这些地方在建制单元调整中采取的做法是“下移、下沉”，旨在缩小基层建制单元的规模。与此同时，治理单元也随之下移、自治的重心下移，因为距离农民最近的单元，最适合中国的农村基层。
（三）广东清远的“混合调整”：建制单元上下分流重组
清远市地处粤西北山区，地貌以低矮山丘、丘陵为主，地理条件交差。在20世纪80年代《村组法》（试行）实施时，辖区内的行政村基本都是由原来的管理区直接转换而来。因此，行政村建制单元的规模较大，下辖1022个行政村，人口少则上千人，多则上万人。而且，建制村单元的地域面积很大，建制村下辖的村民小组数量较多，一个自然村就是一个村民小组，也是一个同姓宗族聚居区，辖区内共有19000个自然村。由于土地产权单元在自然村，但法定的自治权在建制村，导致自然村层面的自治较好，而建制村单元的自治效果较差。为此，自2013年以来，清远市以探索村民自治有效落地为契机，对农村基层建制单元进行调整。调整的主要方向是“自治下沉、服务上移”。将现行的“乡镇—行政村—村民小组”的建制单元体系调整为“乡镇—片区—行政村—村民小组或自然村”的建制单元体系。
第一，乡镇建制单位不做调整，在乡镇设立乡镇公共服务中心，统一提供服务。以大行政村为单位、或以邻近的几个小行政村为单位，成立片区，设立片区公共服务站（也叫党政公共服务站），作为乡镇的派出机构，工作人员由乡镇统一安排，主要任务是向片区范围内的群众提供服务。
第二，行政村单元规模不变，依然作为建制村而存在，村委会也设立在行政村一级，但行政村并不作为自治单元，而是作为行政性机构存在。在行政村设立“行政村公共服务站”，主要任务是完成乡镇派发的各项行政任务，向行政村范围的群众提供服务。调整后，行政村单元不承担自治功能，主要承担行政功能和服务功能。
第三，将自治单元下沉至村民小组或自然村一级，使自治的单元规模有所缩小，村民小组和自然村单元有了较高自由度的自治权，农村群众生活服务、文体活动、医疗保障、矛盾调解等基本可以“四不出村”。同时，在村民小组或自然村一级设立“公共服务代办员”，为群众提供服务。
如清远市西牛镇是清远“自治重心下移”的改革试点镇，全镇总人口5.3万人，总面积245平方公里，下辖12个村民委员会和1个社区居民委员会，302个村（居）小组，11个居民小组。经过农村基层建制单元出之后，全镇成立了片区服务站13个，成立党总支10个，村级党支部130个，村委会130个，理事会135个。总之，调整之后的单元体系是“乡镇—片区—行政村—村民小组（或自然村）”，这既是农村基层建制单元体系，也是农村基层治理体系，更是农村基层公共服务体系，服务体系体现为“乡镇公共服务中心—片区公共服务站—行政村公共服务站—村民小组（或自然村）服务代办员”。
与湖南、湖北巴东、湖北秭归、广东蕉岭等不同，清远市的农村基层建制单元重组既不是单纯地“上移”，也不是单纯地“下沉”，而是有两个方向：一是自治单元下沉，结合宗族传统、自然地形，下沉至村民小组、自然村落一级。二是行政（服务）单元上移，在重组后的行政村与乡镇之间，建立片区，专门承接行政性事务和提供公共服务。因此，清远的单元重组是一种混合式的路径。
三
走向治理有效的三种路径：重组逻辑的比较
在农村基层建制单元的重组实践中，湖南省、湖北巴东、湖北秭归、广东蕉岭县以及清远市等地表现出截然不同的路径。建制单元重组，必然引起治理的变化，建制单元重组的背后也必然蕴含着地方政府的治理考量。
（一）治理有效是农村建制单元重组的逻辑起点
21世纪初全国范围内的“合村并镇（组）”是国家推动的，旨在提高行政效率。但是，当前全国各地新一轮的单元重组则是地方政府推动的。地方政府基于不同的考虑而发动单元重组。出发点不同，逻辑思路不同，路径自然也不一样。单元调整的直接影响则是治理，单元与治理紧密联系，单元决定治理。正如摩尔根所认为的，基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质，只有通过基本单元的性质，才能阐明整个的社会体系。农村基层治理一定是基于一定的地域单元内开展的公共活动，地域单元的性质决定了治理的有效性。无论是湖南省的建制单元上移、扩大，还是湖北秭归、广东蕉岭的建制单元下移、缩小，亦或是广东清远的建制单元“上下分流重组”，治理是当前全国各地建制单元重组的主要考虑要素。单元重组的目的在于通过单元切入，找到破解当前治理难题、实现治理有效的可行路径。因为农村基层建制单元已经无法作为组织群众和服务基层群众而存在，而随着经济水平的提升，农民群众对基层公共服务水平和公共服务设施建设提出了更高的需求，只能重组单元，使之适应农村基层治理的转型需要。因此，治理有效是当前农村基层建制单元“重组浪潮”的逻辑起点。如湖南省的重组在《方案》中明确规定“合并是为了方便服务群众”，湖北秭归、广东清远和蕉岭的重组均是为了促进自治落地。可见，无论是上移、下移，亦或是“上下分开重组”，均是以建制单元为切入点，为实现农村基层治理有效做出的一种尝试性探索。总之，当前农村基层建制单元重组是地方政府为创新农村基层治理而发起，促进治理是重组的主要目的，治理有效是重组的逻辑起点，也是落脚点，是重组改革的内在逻辑所在。
（二）三种不同的重组路径源自差异化的治理取向
当前湖南、广东、湖北等地的农村基层建制单元重组的逻辑起点是相同的，均是治理有效，但是所要实现的治理目标是不同的。换句话说，三种不同的重组路径有着共同的逻辑出发点（促进治理有效），但要实现的治理目标却存在差异性。差异化的治理取向导致产生了三种不同的重组路径。
如表1所示，湖南省单元重组的主要目标是便于政府部门服务群众，提高服务效率。基于公共服务的单元重组，一定会考虑公共服务供给的规模化效应、以及政府供给服务的行政效率。因此，在服务取向下的单元重组一定是行政的逻辑，行政逻辑下的单元重组一定是考虑规模、成本、效益等，高效率、低成本的服务一般建立在大规模单元基础上。因此，单元重组的路径一定是上移、扩大。广东蕉岭、湖北秭归等地单元重组的主要目标是便于基层群众参与自治，自治是重组的落脚点。基于自治的单元重组，一定会考虑自治的参与性和便利性，“靠近农民”的自然单元则是最有利于参与的单元，也是利益最相关、规模较为适度的单元，行政村的自治规模较大，下移至较小规模的自然村或村民小组则比较合适。因此，在自治取向下的单元重组一定是自治的逻辑，自治逻辑下的单元重组一定是建制单元下沉、缩小。广东清远市单元重组的主要目标是便于群众自治的基础上便于政府服务，自治是落脚点，服务效率是保障。基于服务供给、自治落地的单元重组，既要考虑服务供给的规模效应，也要兼顾自治的便利性。因此，在“便于服务和自治”导向下的单元重组一定是“行政与自治”的双重逻辑，“行政——自治”双重逻辑下的单元重组一定是把行政单元和自治单元分离重组，行政单元上移、扩大，自治单元下沉、缩小。
（三）三种重组路径形成了三种不同内涵的治理有效
治理是借助公共权力对公共事务进行处理，以控制、支配社会。自20世纪实施村民自治制度以来，村民委员会作为农村基层群众自治组织，是农村基层群众开展自治的基本单元和组织载体。但是，村民委员会也是国家建构的一种正式制度，在国家治理上也承担着很多行政事务，具有行政功能。因此，设立村民委员会的村也被称为“行政村”或“建制村”。尤其是第一轮合村并组以及税费改革后，行政村承担着更多的行政事务，自治越来越弱，“加深了村民自治组织的行政化”。因此，“行政村—村民小组”的农村建制单元体系既承担着自治功能，也承担着行政功能。基于此，农村治理也表现为一种混合式的治理，夹杂着行政、自治。从现实的治理上说，农村基层治理是国家治理体系的重要组成部分，既有行政的治理，也有自治的治理。前者以政府治理为主，表现为公共服务供给；后者以群众自治为主，表现为村庄公共事务的群众自治。
从湖南、广东、湖北等地的三种农村基层建制单元的重组路径来看，重组的逻辑起点相同，均是治理有效，重组背后的逻辑却大相径庭。从实践上说，三种重组均能实现某一种内涵的治理有效。但是，三种路径下表现出了三种内涵完全不同的治理有效形式。
如表2所示，湖南省的单元重组的路径是合并，上移和扩大建制单元，是一种行政的逻辑，重组表现为一种行政型重组，要实现的是一种“行政的治理”，突出表现为服务有效，即“行政型治理有效”。湖北秭归、广东蕉岭等地的单元重组的路径是“下移”和缩小建制单元，是一种自治的逻辑，重组表现为一种自治型重组，要实现的一种“自治的治理”，突出表现为自治有效，即“自治型治理有效”。广东清远的单元重组的路径是“上移、下沉”相结合，在于下沉和缩小自治单元、上移和扩大服务（行政）单元，重组表现为一种均衡型重组，要实现的是一种均衡“行政—自治”的治理，突出表现为自治落地、服务效率，即“均衡性治理有效”。
（四）三种重组路径迈向“治理有效”之路的优劣比较
通过比较三种不同路径的农村基层建制单元重组，可以发现，治理有效是重组的逻辑起点，但取向不同，带来的治理结果也不同，三种不同重组路径下有三种不同的治理结果。行政逻辑下的行政型重组实现的是一种行政型的治理有效；自治逻辑下的自治型重组实现的是一种自治型的治理有效；“行政—自治”逻辑下的“均衡型”重组实现的是一种均衡“行政与自治”的治理有效。那么，在理论上说，哪一种重组路径更好呢？或者说，在新时代乡村振兴视野下，哪一种重组路径更有利于实现更好的治理有效呢？
自20世纪80年代以来，我国的农村基层治理主要表现为一种混合型的治理，在自治中夹杂着行政，这是由村民自治制度的国家建构性所决定的。这与英国、日本、美国等国外的基层自治是不同的。因此，在国家一体化进程中或城乡一体化背景下，要实现农村的治理有效，包括两个方面：一是行政的治理有效，二是自治的治理有效。行政的治理有效要求城乡公共服务体系一体化，提升行政效率，自治的治理有效要求群众积极参与自我事务的治理。如表3所示，湖南省的单元重组路径是“上移、扩大”，目标是行政的治理有效，但忽视了自治，导致自治的治理有效性不足。广东蕉岭、湖北秭归等地的单元的重组路径是“下沉、缩小”，目标是自治的治理有效，但是忽视了行政或服务，导致行政的治理有效性不足，不便于公共服务供给的规模化。广东清远的单元的重组路径“行政上移、自治下沉”，兼顾公共服务供给的规模化与群众自治的参与性，均衡了“行政与自治”，既要实现行政性的治理有效，也要实现自治性的治理有效。
四
结论与启示
建制单元重组与治理紧密关联。通过比较湖南省、湖北秭归、广东蕉岭县以及清远市等地建制单元重组背后的治理逻辑，可以给新时代乡村振兴背景下农村建制单元的调整以启示和方向。
（一）农村建制单元的重组路径取决于治理有效的价值取向
单元与治理紧密相关。治理是基于一定的地域单元上的公共活动，治理的有效性基于治理单元的有效性。“行政村—村民小组”的单元体系是国家建构的自治单元体系，也是国家治理（包括公共行政和公共服务）所依托的单元结构。农村基层建制单元重组作为一种政府推动的行为，带有很强的政府公共价值的导向性，这一价值导向主要体现在农村基层建制单元重组的路径上。因此，农村建制单元的重组路径取决于地方政府所要实现的治理有效的价值取向。
行政村、村民小组是农村基础性单元。一般来说，农村基层建制单元重组的主要对象就是行政村。重组的路径主要有三种，一是向上的路径，即上移、扩大行政村的单元规模，也称“行政型重组”；二是向下的路径，即下沉、缩小村民自治的单元规模，也称“自治型重组”；三是“向上、向下”的双重路径，即上移行政村单元规模、缩小自治单元规模，也称“均衡型重组”。路径不同，其背后的治理有效的价值取向也不同。行政型重组的治理取向是“行政型的治理有效”，自治型重组的治理取向是“自治型治理有效”；均衡型重组的治理取向是“均衡行政与自治型”的治理有效。因此，在实践或理论研究中，理解地方政府在重组农村基层建制单元的逻辑时，关键要看其重组的路径以及背后的治理取向。取向决定路径，路径决定结果。
（二）建制单元的重组要兼顾行政与自治
如前所述，带有国家建构性的村民自治制度从一开始就是一种夹杂着自治、行政两种功能的混合型自治。只是在不同的阶段、不同的地域空间，行政、自治的表现强度有所不同。改革开放以来，行政单元、自治单元合为一体，在行政村建立的村民委员会，职能丰富，功能多元，既有自治职能，也有行政职能，行政、自治构成了农村治理的基本内容。新时代，党中央提出了乡村振兴战略，治理有效是乡村振兴战略的重要内容。村民自治是实现治理有效的制度载体和组织基础。但是，村民自治既承载着自治功能，又承载着行政功能。那么，要实现治理有效，既要实现行政的治理有效，也要实现自治的治理有效，这是由国家治理和乡村社会的自治特性所决定的。因此，对农村基层建制单元进行重组时，要考虑到调整后的单元体系既要有效承载行政，也要有效承载自治。建制单元的重组要兼顾行政与自治，不可偏向一方，切忌“一刀切”或“一元论”。只考虑行政成本和效率，而不顾自治有效，片面扩大建制单元；或者只考虑自治成效，而不顾行政效率和管理幅度，片面缩小治理单元，均不能实现多元内涵式的治理有效。
（三）在“均衡型重组”下寻求农村治理有效的理想状态
2018年9月中央发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》中指出，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。这说明，在乡村振兴背景下，要实现治理有效必须结合实际情况对农村建制单元进行重组。目前行政村基本单元既是农村基本的建制单元，也是基本的自治单元，既有行政的职能，也有自治的职能。治理有效涵盖自治、行政两个方面的有效。自治有效基于较小的规模，我国农村几千年来的基本自治单元一直是靠近农民的自然单元（如村民小组、自然村等）；行政有效基于较大的规模，较大规模下才能产生更大的效益。因此，以农村基层建制单元重组来推动农村治理有效时，要兼顾行政有效与自治有效两个方面，在“均衡型重组”路径（均衡行政单元与自治单元）之下，才最有可能寻找到多元内涵治理有效的理想状态。
原文见于《东南学术》
2019年第4期
转自：“东南学术”微信公众号
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