王晶晶,张昕,高海秀.农食系统转型背景下全谷物产业发展的经济学分析[J].农业经济问题,2023(4):92-104.
中国知网链接：
https://doi.org/10.13246/j.cnki.iae.2023.04.004
摘 要：我国农食系统亟需转型以满足粮食安全、国民营养与环境可持续发展的多元战略目标。全谷物在节粮减损、健康效用和绿色低碳等多个领域均具有重要作用，增加全谷物消费和促进其产业发展是推动农食系统转型的重要路径。基于此，本文使用食物系统思维构建分析框架，总结全谷物在农食系统转型中的重要作用；然后，梳理全谷物产业的发展现状、探究产业利益相关者行为，并从经济学视角探讨分析全谷物产品市场失灵问题，接着梳理总结了国内外全谷物产业发展的实践经验。最后，从支持政策、行业法规、健康膳食认知和全产业链研究等四个方面提出促进我国全谷物消费增长与产业发展的对策建议。
关键词：全谷物;粮食安全;营养健康;食物系统;
一、 引言
当前，推动农食系统转型已成为全球共识(樊胜根等，2022a)。2021年联合国食物系统峰会、第 26 届联合国气候变化大会(COP26)和联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)均把农食系统转型作为重要议题。与此同时，气候危机、资源退化、新冠肺炎疫情、俄乌冲突等多重挑战与风险同时出现，汇聚叠加形成“完美风暴”(Perfect Storm)剧烈冲击世界农业生产与食物供应链、抬升食物价格，全球粮食安全形势异常严峻，推动农食系统转型迫在眉睫。膳食结构的调整是农食系统转型的核心着力点之一。我国居民的食物消费结构已发生较大变化，动物性食物摄入量不断提高、烹调用油消费量持续攀升、主食精细化问题日益突出，这种膳食结构的变迁带来营养健康与环境挑战(Zhao等，2018;Sheng等，2021)。其中，以精制米面为主的主食消费模式不利于公众健康且造成一定程度的粮食损失和浪费(谭斌等，2011)。农食系统转型中膳食结构调整的目标要求引导居民消费健康可持续的食物种类，一定摄入量的全谷物是健康和可持续膳食模式(例如EAT-柳叶刀膳食)的重要组成，我国最新发布的《中国居民膳食指南(2022)》(简称“膳食指南”)也明确将“多吃全谷”作为平衡膳食推荐准则。总之，促进全谷物消费需求增长、发展全谷物产业是推动膳食结构调整进而实现农食系统转型的关键抓手。
同时，在保障粮食安全的基础上，农食系统转型的营养健康、绿色低碳等目标，与“健康中国2030”、“双碳”目标及可持续发展战略等国家发展目标共同构筑了新发展阶段下的农业产业发展方向与要求，而这也为促进全谷物产业发展提供了新的发展契机。推动全谷物消费增长及其产业发展是基于我国居民膳食结构面临的实际问题提出的且符合国家多元化发展目标的重要选题。中国居民膳食指南推荐成人每天吃全谷物食物50～150克，而目前我国超过80%的成年居民全谷物摄入严重不足，成年男性每日全谷物摄入量为13.9克，女性为14.6克，远低于推荐摄入量(中国营养学会，2016;中国营养学会，2021a)。从产业发展方面看，我国全谷物产品种类和数量与全谷物食品市场发展较为成熟的国家仍存在较大差距(赵芃等，2018);从原料供应质量、加工贮存技术到消费引导的各个环节都存在亟待突破的问题；此外，全谷物的行业法规和产品标准欠缺，市场上的全谷物产品缺乏成分及标签标准，造成全谷物市场混乱，消费者甄别与选择困难(谭斌等，2021)。
鉴于此，本文围绕全谷物消费与产业发展问题展开系统性综述与分析。国内已有文献对全谷物的研究或是重点关注其营养与健康效用(姚轶俊等，2015;侯威，2021;张云亮等，2021),或是对其加工技术与工艺品质进行探讨(施清理等，2021;董吉林等，2021;孙莹等，2022),缺乏使用经济学视角和食物系统思维对全谷物消费及其产业发展进行研究的文献。由此，本文首先基于食物系统思维构建分析框架，总结全谷物在农食系统转型中的重要作用；然后，梳理全谷物产业的发展现状、探究产业利益相关者行为，并从经济学视角探讨分析全谷物产品市场失灵问题，接着梳理总结了国内外全谷物产业发展的实践经验；最后，提出促进我国全谷物消费增长与产业发展的对策建议，以期为相关部门提供决策参考。
二、 农食系统转型与全谷物产业发展
(一)全谷物的概念界定及其与粗粮、杂粮的区别和联系
我国有着悠久的食用谷物的传统，《黄帝内经》讲“五谷为养”,谷物一直是居民膳食的主要能量来源。然而，随着人们收入和生活水平的提高，对食物种类与口感的要求不断提升，谷物精细化问题越发突出。20世纪80年代以来，我国居民的谷物和膳食纤维消费一直持续下降，但精制大米和小麦制品的消费量稳步上升(于冬梅等，2020)。“全谷物”一词与英文的“Whole Grain”相对应，日常生活中人们可能消费过全谷物食品，例如玉米、小米、燕麦等，但因我国全谷物产业发展缓慢，全谷物食品消费普及度低，许多消费者不清楚其与粗粮和杂粮的区别。通过搜集梳理全谷物、粗粮和杂粮定义的相关文献，本文对全谷物的概念进行了界定并介绍了其与粗粮和杂粮的区别与联系。
全谷物是通过加工去除外壳等不可食用部分后，包含麸皮、胚芽、胚乳等三个天然组成部分且其相对比例与完整籽粒相同的谷物；种类包括大麦、小麦、玉米、小米、黑麦、燕麦、高粱、大米等(中国营养学会，2021b; WGI,2021)。全谷物既可以是完整的谷物籽粒，也可以是经过碾磨、粉碎、压片等简单处理的产品，如全麦粉、糙米等；全谷物食品则指以全谷物等为原料加工而成的各种食品(科信食品与健康信息交流中心等，2021)1。发达国家已基本形成本国的全谷物与全谷物食品的定义，但是在全谷物是否包括荞麦、藜麦、籽粒苋等以及全谷物食品原料比例要求方面存在差异(谭斌等，2021;Korczak 等，2016)。因此，国际上尚没有统一的、通用的关于全谷物与全谷物食品的定义。
全谷物与粗粮和杂粮的概念既有联系又有区别(见图1)。粗粮是相对人们平时吃的精米白面等细粮而言的，主要包括谷类中的玉米、紫米、高粱、燕麦、荞麦、麦麸以及各种杂豆类，例如赤豆、绿豆等(何宇纳，2016)。杂粮指除三大主粮(水稻、玉米、小麦)以外的谷物(谷子、高粱、大麦、荞麦、燕麦、黍子等)和除大豆以外的豆类(蚕豆等)(黄毅祥等，2022)。全谷物与杂粮均包含未经过精深加工的 “其他谷物”,二者的区别在于全谷物包含所有谷物类(主粮谷物+其他谷物),且强调谷物的适度加工，杂粮不包括主粮谷物也不强调加工方式，更多的是强调主粮外的粮食的多样化概念，即“杂”对应“主”。粗粮强调适度加工，但是与全谷物包含的食物种类有较大差别，粗粮更多强调米面两大类主食之外的其他谷物和杂豆，全谷物包含的最主要的类别为糙米和全麦。
图1 全谷物与粗粮、杂粮关系
资料来源：作者自制
(二)全谷物产业发展的系统分析框架
全谷物产业包含谷物种植、加工贮存、食品生产、运输、销售等各个环节，是一个完整产业链，同时产业链上各个利益相关主体的行为也会对经济社会和环境产生影响(Rikard 等，2021)。全谷物食品的加工程度较低，保留较多微量营养素、矿物质和植物活性物质(Slavin, 2004),对加工技术和流通贮藏条件等要求较高。促进全谷物产业的发展不仅需要生产端有效供给高品质的原材料，也需要加工、流通、贮藏等产业链各个环节高度协调，还需要政府部门的产业政策支持与科研单位的技术瓶颈攻关。因此，研究全谷物产业发展需要系统思维(见图2)。
农食系统国际上通常称为食物系统，是指农业与食物价值链上的所有活动和要素及其交互关系的总和(樊胜根等，2022b)。食物系统分析框架是将食物系统作为一个整体进行考虑的思维和行动方式，考虑所有要素、要素之间的关系及相关影响；它不局限于单一的部门、子系统(例如价值链、市场),它考虑的是所关注议题的所有相关因果变量以及解决方案的社会、环境和经济影响，以实现系统变革转型2。图2的分析框架强调如何发挥社会驱动因素(政策、科技等)和食物系统参与者(生产者、加工企业、消费者、政策制定者等)的重要作用，通过改善食物环境(例如行业标准、食物标签等)和促进消费者行为转变，建立不同利益主体之间的合作，增强食物供应链上下游之间联系，以促进全谷物产业发展，提高全谷物消费水平。
(三)全谷物消费及其产业发展在农食系统转型中的重要作用
提升全谷物消费水平是改善居民膳食结构实现营养健康的有效途径。膳食是农食系统的重要元素，调整膳食结构是转型农食系统的关键着力点。已有研究显示，全球约年均1000万的死亡人数和2.55亿伤残调整寿命年(DALY)是由膳食风险因素所引发，其中全谷物摄入量不足是导致死亡和DALY的最常见的主要膳食风险因素(Ashkan 等，2019)。与全谷物低摄入人群相比，全谷物高摄入人群全因死亡风险下降12%(中国营养学会，2021a)。全谷物在降低癌症、2型糖尿病以及心血管疾病的发病风险方面的健康效益已被广泛认可(Slavin, 2004)。提高全谷物的摄入被认为能够显著降低罹患结肠癌、胰腺癌及乳腺癌的风险(Jacobs 等，1995;Chan 等，2007;Xiao 等，2018)。谷物膳食纤维有显著降低糖尿病及肥胖超重发生风险的作用(van de Vijver 等，2009;Li 等，2016)。大量医学证据表明全谷物可以降低心脑血管疾病的患病风险(Hollænder 等，2015;Helnæs 等，2016),与低全谷物摄入人群相比，高全谷物摄入人群的心脑血管疾病发生风险降低21%(Mellen 等，2008)。
图2 食物系统分析框架下的中国全谷物产业发展
资料来源：参考 van Berkum 等(2018)并根据研究内容修改制作
发展全谷物产业是节粮减损、保障粮食安全的重要路径。保障粮食安全是农食系统转型的基本要求与底线，减少食物损失与浪费是农食系统的转型内在要求。当前，我国粮食加工存在较严重的过度加工问题，据国家粮食局统计，我国粮食在加工环节损失粮食75亿公斤以上，带来食物与营养损失(王新华等，2017;高森森等，2018)。以2017年我国的平均加工出粉率计算(小麦73.7%、稻谷65.1%、全麦98%、糙米82.4%),如果将一半数量的稻谷与小麦加工成全谷物，总体可增加1959万吨的口粮(谭斌等，2021)。政府决策部门也已经关注到发展全谷物产业对节粮减损的重要意义，2021年国务院发布《粮食节约行动方案》,强调制定修订小麦粉等口粮、食用油加工标准，完善适度加工标准，发展全谷物产业，合理确定加工精度等指标，引导消费者逐步走出过度追求“精、细、白”的饮食误区。
增加全谷物摄入替代膳食中的精制谷物可为实现“双碳”目标贡献力量。实现绿色低碳发展是农食系统转型的重要目标，全谷物为这一目标的实现提供了方案选择。全谷物在膳食食物组中的碳排放相较于动物性食品和大多数蔬菜更低，膳食中摄入每千克早餐谷物(全谷物)的碳排放是0.7千克，鸡蛋、番茄和腰果的碳排放分别是3.3千克、1.1千克、1.7千克(Kramer 等，2018)。同时，全谷物碳排放也比精制谷物低，以具有代表性的全麦面包和白面包为例，生产全麦面包需要的全麦粉对研磨程度要求低，研磨环节源消耗更少，生产全麦面包的碳排放比白面包碳排放低约8%(Espinoza-Orias 等，2011;Jensen 等，2014)。
总体而言，促进全谷物消费及其产业发展能够有效实现农食系统转型的目标，是转型农食系统以达营养健康的有效切入点。另一方面，谷物加工方式向适度加工转变可减少由过度加工带来的粮食损失，同时可减少谷物生产过程中的能耗，降低温室气体排放，有助于实现农食系统绿色低碳的转型目标。
三、 全谷物产业发展的现状、经济学分析与实践经验
(一)全谷物产业发展的现状
1.全谷物食品市场现状。
世界全谷物市场正在迅速发展。据估算，2022年全谷物和高膳食纤维食物的市场规模达到455亿美元，预计到2026年将达577亿美元；美国的全谷物和高膳食纤维食物市场占2022年全球该类食物市场规模的1/33。美国、荷兰、瑞典等全谷物产业发展较成熟的国家，越来越多消费者将全谷物食品视为更有营养和健康的饮食选择，新研发的全谷物产品的销售表现优于精制谷物(Rikard 等，2021)。
我国全谷物产业市场发展缓慢。从产品供给看，目前我国市场的全谷物产品存在数量不足，种类少的问题。2016年，全球有7500余种全谷物食品进入市场，而我国新上市“全谷物”字样的产品仅约300种，且主要是烘焙类食品和早餐谷物，其他产品品类较少(赵芃等，2018)。作为全谷物产品主要类别之一的全麦产品，在我国的产品供给与发达国家也有较大差距(赵芃等，2018)。从市场环境看，当前我国对全谷物食品的定义尚不明确，相关标准和标识等尚不完善，市场上全谷物产品质量参差不齐，不利于全谷物产业健康有序发展(刘锐等，2021)。
从需求角度看，目前我国消费者对全谷物认知水平仍然不高。根据科信食品与健康信息交流中心开展的全谷物认知状况(2021)专项调查，75%的消费者不知何为全谷物，95% 的消费者对全谷物的营养价值认识不全面，我国和美国、澳大利亚等国消费者的全谷物认知水平有很大差距(见表1)。且近些年居民主食消费习惯精制米面，超过80%的成年人全谷物摄入低于膳食指南推荐量(中国营养学会，2021a),青少年全谷物摄入不足比例更高(何宇纳等，2019)。全谷物食品的价格、口味、制作方法等是影响消费者选择全谷物食品的重要因素(谭斌等，2021)。与发达国家相比，我国全谷物产业发展有很大的增长潜力，有机构预计到2026年，中国的全谷物市场规模将达到73亿美元，在分析期间的复合年增长率为8.3%4。
表1 中国、美国、澳大利亚消费者对全谷物认知比较 (%)
消费者全谷物认知状况 中国 美国 澳大利亚
消费者是否知道什么是全谷物 25.00 89.00 96.00
消费者是否知道每天摄入量 15.00 60.00 38.00
消费者是否摄入达到膳食指南推荐标准 5.84 59.00 8.00
数据来源：中国消费者全谷物认知状况报告(2021);全谷物协会2021消费者调查；Foster等(2020)
2.我国全谷物产业发展面临的问题。
全谷物产业发展过程中各环节参与主体目标存在差异，生产和消费的外部性未受到足够关注。其中，消费者的目标是在一定的预算约束下，选择满足安全性、口感需求、营养需求和自身偏好的产品，而一般不会考虑全谷物的节粮减损、绿色低碳等外部性；生产、加工、贮藏环节的参与主体更多以经济利益为目标，对于环境可持续性、产品健康属性的关注都以经济目标为基础。随着全谷物健康效用受到越来越多的关注和认可，一些大型食品加工企业已经开始进军全谷物市场，但由于其逐利性本质，在无外部激励或约束的情况下，可能不会过多的考虑全谷物的节粮减损和绿色低碳等作用，而是以利润多寡进行生产经营决策。总体而言，我国全谷物产业发展面临以下几个方面的问题。
行业标准和信息标识的缺乏引发信息不对称造成市场失灵。由于全谷物产品的特殊性，对原材料品质和加工环节及储存条件要求较高，生产成本相对更高，而消费者、加工商及生产者都没有足够的激励承担这部分成本。对于消费者而言，目前我国全谷物产品市场缺乏统一的标签和标识，消费者很难区分产品的质量信息，而当产品质量信息不确定时，信息不对称会降低消费需求，消费者不会愿意为不确定质量的产品特征支付价格溢价(McCluskey 等，2018)。进一步地，市场出现信息不对称时，劣质品会更多的出现在市场上(Akerlof, 1970)。
全谷物产业发展支持政策缺乏。企业是促进全谷物产业发展的主体，目前我国全谷物食品不能标注健康声称、加之全谷物原材料安全性和稳定性问题、消费端需求不强劲等因素，全谷物食物加工企业缺乏研发全谷物新产品、迎合消费者口味要求的现实激励。与此同时，产业支持政策和以改善环境和营养为目标的绿色金融、绿色投资和针对性补贴仍较为缺乏，这进一步影响企业发展全谷物的积极性。
基础研究中需要引入系统思维。学界对全谷物产品或产业的研究多基于产业链某一环节(例如加工或消费),缺乏对生产、储藏、 运输、加工、销售、消费及处置全链条各环节中的环境效应、营养健康效应及粮食安全效应的系统分析。不同利益主体的目标差异、市场环境中的信息不对称、政策支持和跨部门合作的缺乏导致全谷物产业供需失衡，此时需要基于系统分析的思路，建立不同利益相关者(政府、企业、消费者)合作关系，借此解决全谷物产业的发展瓶颈(Meynier 等，2020)。
(二)全谷物消费的经济学分析
当前，我国全谷物消费市场上存在两种潜在的市场失灵，其一为未被纳入考虑的消费外部性，包括常被忽略的全谷物消费的社会效益和环境效益；其二为市场中的信息不对称问题。基于福利经济学视角的分析，消费全谷物产品不仅给消费者带来私人收益(Private Benefit),例如更好的营养，还带来社会收益(Social Benefit),如提高整体居民的膳食纤维摄入量并降低相关膳食疾病的发生率，以及减少谷物加工环节的粮食损耗，营养损失和资源消耗。换言之，全谷物消费产生正外部性或溢出效应，然而，在自由竞争市场上，正外部性没有被内部化，消费者在进行消费决策时往往会忽略社会收益，导致有正外部性的食品消费不足。因此，本部分将全谷物食品消费所产生的正外部性、信息不对称一同纳入模型进行分析，以探讨如何促进消费均衡点达到社会最优水平。
如图3所示，全谷物市场的供给由企业边际成本决定，S=MC,同时假设全谷物生产的私人边际成本与社会边际成本相同，简称为边际成本；需求曲线由边际收益决定，其中D0=MBprivate表示消费者消费全谷物食品的私人边际收益，D*=MBsocial表示全谷物食品消费的社会边际收益，D0与D*之间的垂直距离(浅色虚线标识部分)代表单位外部性收益(Positive Externality),包括节粮减损、环境以及营养健康的社会效益(现实情况下，外部性可能随着消费水平的不同而不同；为简化分析，本文把它描绘成一个恒定的边际外部性)。因此D*表示考虑了全谷物消费正外部性的需求函数。
首先，相对于社会最优均衡，在自由市场均衡中全谷物消费量低而价格高。社会最优均衡点在需求曲线D*与供给曲线S相交处(MBsocial=MC=MCsocial),Q*是社会最优的消费量水平。然而，在自由市场上，消费者基于私人边际成本和边际收益决定最优消费量(MBprivate=MC),即在市场价格P0水平下选择市场均衡点Q0进行消费。由于社会边际收益大于私人边际收益，MBsocial>MBprivate=MC,此时的均衡点(P0,Q0)是一个无效率的结果，因为在Q0水平下，增加一个额外单位的全谷物食品消费获得的社会收益大于消费它的个人获得的收益。阴影的三角形中显示了分配无效率的区域(消费量没有达到社会最优水平所带来的无谓损失),它代表了额外消费该商品可能产生的潜在收益。
其次，随着消费者对于全谷物健康益处的认知程度提高，私人边际成本和社会边际成本之间的差值将有所减少，有助于提高消费量而减少分配无效率所带来的损失。具体而言，当消费者对于全谷物的健康益处的认知较为有限时，其私人边际收益较低(MBprivate)。随着消费者对全谷物认知程度提高，其消费全谷物食品的单位效用也有所提升；此时，若市场供给全谷物产品(且价格与精加工谷物产品差别不大),可以预期一些消费者将增加全谷物的消费量。在此情况下，私人边际收益(MB1private)将更加接近社会边际收益，更进一步减少无谓损失。
图3 全谷物食品消费的经济学分析
再次，市场上的质量信息不对称使得消费者选购产品时面临较高的搜索成本和风险，而规范标签及第三方认证的使用可以有效降低消费者甄别产品的成本，从而促进消费量提升。在没有规范标签的情况下，包装上的产品声明往往缺乏可信性，导致消费者难以识别高质量的全谷物产品。要求全谷物产品规范标签的政策一方面可以帮助消费者识别产品质量，将私人边际效益曲线(MB1private)进一步向社会最优状态接近，另一方面可以督促生产企业进行规范化的生产，提高产品的“健康”属性，最终产生一个更准确反映消费者对全谷物健康属性需求的市场均衡。
值得注意的是，对于社会边际收益高于私人边际收益的全谷物食品，仅通过提高消费者认知和降低市场信息不对称的方式仍无法将所有的外部性(如节粮减损)内部化，因此，必须通过非市场干预的方式增加此类商品的消费，使消费量提高到社会最优水平(Q*)。学界较多关注食物消费负外部性的矫正，对产生负外部性的商品(例如烟酒)征税可有效减少消费量以提高社会整体福利水平(Allcott 等，2019)。已有研究表明，相比于对不健康食品征税，对健康食品的补贴对食物消费能产生更大影响(Afshin 等，2017)。因此，要推动全谷物消费向社会最优水平调整，需要消费者认知水平的提高、市场规范的完善，还需要政府政策的干预。
(三)全谷物产业发展的实践经验
1.我国全谷物产业的政策环境。
我国政府相关部门在宣传和普及全谷物知识、规范全谷物产品生产标准、全谷物食品认证等方面已经开展了一些工作。2016年中国居民膳食指南规定了全谷物摄入量，2017年“全民营养周”宣传口号为“全谷物，营养+,开启谷物营养健康新时代”,2022年膳食指南更是首次明确把“多吃全谷”作为推荐膳食准则。此外，2012年工业和信息化部发布《粮食加工业发展规划(2011—2020年)》,明确提出推进全谷物健康食品的开发。2015年，国家粮食局发布我国第一个全谷物产品行业标准——“全麦粉”(LS/T3244-2015),逐步建立全谷物产品生产标准。2021年，国家市场监督总局发布首个《全谷物食品认证实施规则》和《全谷物食品认证标志》备案，旨在帮助消费者有效识别全谷物食品，并建立企业和消费者之间信任的桥梁。
同时，健康组织和其他非营利性组织也积极发挥作用。中国营养协会2021年发布了《全谷物及全谷物食品判定及标识通则》(T/CNSS 008-2021),对全谷物、全谷物原料和全谷物食品进行了定义，进一步明确了营养成分及其比例的标准。科信食品与健康信息交流中心联合中国疾病预防控制中心营养与健康所等8家专业机构发布了《全谷物与健康的科学共识(2021)》,帮助消费者更全面了解全谷物与健康的关系，促进公众养成食用全谷物的膳食习惯。2018年由中国焙烤食品糖制品工业协会发布实施了几项全谷物食品的团体标准：《全谷物焙烤食品》(T/CABCI 002-2018)《全谷物膨化食品》(T/CABCI 003-2018)《全谷物冲调谷物制品》(T/CABCI 004-2018)。
2.发达国家全谷物产业的政策环境。
部分发达国家较早关注到全谷物的健康益处及其在健康可持续膳食中的重要性，并采取了有针对性的干预措施(Suthers 等，2018;Brownlee 等，2018;Sofia 等，2019;Korczak 等，2020;Miller, 2020;Toups, 2020)。一是政府部门针对食品企业采取了规范全谷物定义、产品标识、给予企业财政支持等干预措施，针对消费者采取了特殊人群营养计划、普及知识等干预措施(见表2)。部分发达国家政府在特殊人群营养计划中要求提供全谷物，例如美国的妇女、婴儿和儿童特别营养补充计划5,学校午餐和早餐计划6,以及新加坡的更健康餐饮计划等均对营养餐中提供的全谷物比例做了要求。
表2 各国政府部门增加全谷物消费的干预措施
干预措施 主要内容 国家
全谷物食品定义 全谷物食品定义 规定了100%全谷物食品标准，以及全谷物食品应该包含的最低全谷物比例标准 美国、加拿大、荷兰、丹麦、冰岛、挪威、瑞典等
全谷物食品标识
更健康食品选择标识 新加坡更健康食品选择标识中全谷物食品标识“Higher in wholegrains” 新加坡
全谷物食品标识 北欧国家的全谷物食品可以使用健康营养标签“The Nordic Keyhole label”
丹麦全谷物标识“The Danish Whole Grain logo” 冰岛、挪威、瑞典
丹麦
给企业财政支持 对食品企业财政支持 政府给研发和销售全谷物产品的供应商、零售商提供财政补贴 新加坡
特殊人群营养计划
妇女、婴儿和儿童特别营养补充计划 2007年12月将全谷物纳入妇女、婴儿和儿童的营养补充计划 美国
学校午餐和早餐计划中的营养标准 从2014年7月起，计划中提供的所有的谷物必须是全谷物 美国
更健康餐饮计划 要求在学校和学前班提供全谷物食品，并且鼓励在餐饮和其他食品服务场所提供更健康的食物选择 新加坡
普及知识
全谷物营养和健康声称 符合标准的全谷物产品可以宣传是“富含全谷物和其他植物性食物，低脂肪、饱和脂肪和胆固醇的饮食可以降低患心脏病和某些癌症的风险” 美国、加拿大
居民膳食指南推荐 膳食指南中明确推荐了居民每日全谷物摄入量 美国、加拿大、丹麦、瑞典等8国
制定每年行动计划 为零售商、消费者等开发全谷物教育材料 丹麦
资料来源：作者根据文献整理
二是健康组织和非营利性组织通过给出饮食建议和普及全谷物知识对消费者进行干预(见表3)。例如，美国的心脏协会、糖尿病协会、癌症协会等在给居民的饮食和生活方式建议中都提到选择全谷物食品，并宣传全谷物的健康益处；丹麦全谷物合伙(Public Private Partnership)项目中，心脏协会、糖尿病协会以及高校等科研机构与政府合作宣传全谷物的健康益处，增加了消费者对全谷物健康益处的信任。
表3 健康组织和非政府组织的干预措施
干预措施 主要内容 组织机构
饮食和生活方式建议 选择全谷物食品而不是精制谷物在预防心脏疾病、控制糖尿病、预防癌症等方面有益 美国心脏协会/糖尿病协会/癌症协会
宣传全谷物知识 全谷物在在预防心脏疾病、控制糖尿病等方面有益 丹麦心脏协会/糖尿病协会/丹麦科技大学
资料来源：作者根据文献整理
政府部门、健康组织和非营利性组织、食品行业三个层面的干预措施，既规范了企业全谷物食品的生产和包装，又提升了消费者对全谷物产品的认知，减少了消费者和企业之间信息不对称。研究显示，三方面合力的干预措施效果明显，美国全年龄组人群全谷物摄入量增加了50%(2003/2004年—2013/2014年)7,丹麦15～75岁人群的全谷物摄入在不到10年的时间增加了27%,4～14岁儿童的全谷物摄入增加幅度更大为43%,市场上全谷物产品数量大幅度增加，消费者对全谷物健康益处的认知也有很大提升，促进了全谷物行业良性发展(Sofia 等，2019)。
三是食品行业为促进全谷物产业发展，采取了制定全谷物产品标识、宣传全谷物知识等干预措施(见表4)。为使全谷物产品更易于识别，美国全谷物协会(WCG)8在2005年设计了100%全谷物、50%以上全谷物、基本全谷物三种全谷物邮票，作为全谷物食品识别标识，全谷物邮票在加拿大等国也广泛使用；荷兰、澳大利亚、英国等相关食品行业协会为全谷物食品设计了标识，并且澳大利亚谷物和豆类营养协会还建立了获得GLNC(Grains & Legumes Nutrition Council)认证标识的全谷物产品数据库。在宣传全谷物知识方面，全谷物协会、丹麦的全谷物合伙项目等通过网站专栏宣传全谷物知识、全谷物烹饪食谱、组织全谷物月/日等活动。
表4 食品行业干预措施
干预措施 主要内容 对应组织机构
全谷物标识
全谷物邮票“whole grain stamp” 美国全谷物协会
全谷物标识“The Dutch Whole Grain logo 100% whole grain” 荷兰烘培中心
谷物和豆类营养协会的GLNC认证标识“GLNC certified logo” 澳大利亚谷物和豆类营养协会
全谷物知识宣传 网站专栏宣传全谷物知识、全谷物烹饪食谱、组织全谷物月/日等活动 美国全谷物协会
举办全谷物有关社区活动、组织全谷物月/日等活动 丹麦全谷物合伙项目组
数据来源：Whole Grain Registered Products Search AUS | Grains & Legumes Nutrition Council(glnc.org.au)
此外，近几年关于消费者食物选择的研究发现，助推策略在引导消费者行为转型方面有潜在的作用。助推在充分考虑个体非理性行为的基础上，使用轻微的、更“隐性”的干预策略引导个体行为向预期方向改变(Leonard, 2008),与传统的干预措施相比，成本更低、更温和、更灵活(Trafford 等，2021)。助推策略能有效促进消费者选择健康食物。通过简化营养标签信息、提供社会参考信息、改变默认选项、改变选项份量、增加健康选项的易得性和吸引力、健康选择提醒、环境暗示等，能使消费者选择更加营养健康食物的频率增加15.3%(Arno 等，2016)。研究表明，健康信息干预对大学生群体有显著效果，且全谷物的心理健康声明(例如减少疲劳)比生理健康声明(例如保持健康的体重)更有效(Sogari 等，2019)。而对小学生群体，有趣的食物外形干预更有效(van Kleef 等，2014)。虽然助推策略在大范围推广下的长期有效性仍有待商榷(Osman, 2016),但适当的助推策略与传统干预措施相结合的方式，能取得更好的干预效果(Trafford 等，2021)。利益相关主体可以在传统干预措施基础上针对不同食品特性、不同消费者群体特征，充分利用大数据等信息技术助推消费者选择全谷物食品。
基于以上的分析，我国相对于全谷物产业发展水平较高国家的差距主要体现以下几个方面。其一，消费者在全谷物食品选择方面还面临着认知和选择上的障碍，食品行业及行业协会在对全谷物健康效用知识普及与膳食营养宣教的作用还未充分体现。其二，虽然近年来政府、企业部门及第三方组织开始关注并积极推动全谷物标准、标识的建立及规范，但仍处于建立市场规范秩序的初步阶段。其三，缺乏针对全谷物食品的市场干预政策。一方面，我国全谷物生产企业仍缺乏激励，产品供给种类和数量较为有限。在政府提供财政支持、法规和行业协会规则的引导下，通过全谷物标签、专供超市等供给端的改善，美国、欧洲等地的全谷物及其产品的数量不断增加，消费者更容易购买到全谷物(赵芃等，2018)。另一方面，相比于美国、新加坡等国家，我国并没有在针对特殊人群的营养计划中强调全谷物食品的作用，一些弱势群体可能会因为高价的限制很难购买全谷物食品。
四、促进全谷物产业发展的政策建议
一是给予从事全谷物生产与加工的企业适当的财政补贴支持与税收优惠政策。2017年国办印发的《国务院办公厅关于加快推进农业供给侧结构性改革大力发展粮食产业经济的意见》中要求“推广大米、小麦粉和食用植物油适度加工，大力发展全谷物等新型营养健康食品”。这说明政府顶层设计中已经开始关注全谷物，但是一个产业的发展壮大更需要落地的政策支持。因此，应考虑为从事全谷物研发、加工、销售的企业提供财政补贴，这种财政补贴支持不一定是新增补贴项目和金额，可以是对现有财政支持项目的调整与优化。同时，对相关企业，尤其是全谷物产业链上的小微企业给予适当的税收优惠政策，助力产业发展。
二是建立完善的行业法规与产品标准，制定落实监管措施。行业法规是产业健康发展的保障，对于尚处萌芽阶段全谷物产业而言，建立并完善行业法规十分重要。此外，构建一个适合我国国情的全谷物标准体系(全谷物和全谷物食品判别指标、加工工艺标准等)已成为全谷物食品产业健康发展的关键任务(谭斌等，2021)。同时，恰当合理的监管措施是全谷物标准体系的落实与执行的重要保障。对于全谷物企业自身而言，在保证食品质量与安全的基础上注重改善产品口感、增加产品品类，使消费者更易接受全谷物食品是企业在市场上的立足之本。
三是提升消费者健康膳食认知水平，助推形成全谷物消费行为风尚。当前我国消费者健康膳食素养教育普及度较低。因此，应倡导健康饮食和生活方式建议，宣传全谷物知识。除了要在膳食指南中推荐居民每日全谷物摄入量外，可以考虑在各阶段学校尤其是学前和义务教育阶段提供全谷物食品。同时将健康膳食素养教育下沉到街道社区甚至是村庄。另一方面，消费需求是产业发展的驱动力，而我国全谷物产业市场消费研究较为缺乏，科研投资应支持农业、营养健康、生态环境等部门与高校、科研院所等主体联合开展相关研究。
四是加强全谷物全产业链的研究。增加对我国全谷物生产加工、消费与流通模式的发展趋势预测研究，关注全谷物在生产、储藏、 运输、加工、消费全链条各环节中的环境效应、营养健康效应及粮食安全效应的分析；并在综合全谷物在可持续食物系统中的“环境—营养—粮食安全”多重目标效应基础上，利用相关模型估算全谷物消费量预期目标，进一步评价全谷物推荐摄入量变化带来的环境、健康和经济成本。
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