众所周知，官僚主义是社会主义革命面临的重大问题，反对官僚主义一直是社会主义革命的核心话语之一。在历次政治运动中，官僚主义作为批判对象均起到了至关重要的社会动员作用。然而，作为政治与意识形态概念的官僚主义与马克斯·韦伯提出的理性化官僚制（科层制）概念存在明显张力。经验与实证研究也发现，社会主义国家的组织管理体制在很多方面与韦伯的官僚制相去甚远，如广泛存在的特殊主义以及人格化特征，研究者对这种“反官僚制”现象提出了各种理论解释。本文通过区分“官僚主义”（bureaucratism）与“官僚制”（bureaucracy）概念，基于韦伯的权威类型，提出了一个基于“权威冲突”（authority）的解释模型：由于官僚制效率与官僚化程度之间存在倒U形关系，中国官僚体制的问题在于其官僚化（科层化）程度偏低而不是过高，不同权威之间的冲突使得理性官僚化的发展受到了阻碍，最终形成了一种“没有官僚制的官僚主义国家模式”。
作者简介
王思琦，西南交通大学公共管理学院副教授。
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问题：社会主义革命与官僚主义
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反对官僚主义的意识形态
以马克思列宁主义（Marxism-Leninism）为指导的社会主义革命，一项非常重要的目标是将无产阶级和人民群众从剥削阶级的官僚国家机器压迫下解放出来。然而在阶级完全消灭之前，无产阶级还需要国家，因此必须建立无产阶级专政（Bendix，1950）。在无产阶级专政条件下，国家机关工作人员，已经不是那种同人民群众利益根本对立的旧式官僚，而只不过是人民中的一员。他们只有为人民谋利益的义务，而没有任何谋求私利的特权。无产阶级专政就其实质来说，同官僚主义是不相容的。从人类社会最终铲除一切形式的官僚主义，是无产阶级专政的历史使命。列宁（1972：266）在《国家与革命》中基于巴黎公社的经验，提出了解决官僚主义问题的设想：
在社会主义社会里，由工人代表组成的“某种类似议会的东西”当然会“制定条例和监督”“机构的”“管理工作”，可是这个机构却不会是“官僚的”机构。工人在夺得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，彻底粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为了防止这些人变成官僚，就会立即采取马克思和恩格斯详细分析过的措施：（1）不但选举产生，而且随时可以撤换；（2）薪金不得高于工人的工资；（3）立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成“官僚”，因而使任何人都不能成为“官僚”。
列宁认为，必须发扬人民民主，由全体劳动人民自动参加国家的管理，苏维埃代表和国家机关工作人员要密切联系群众，参加工农业生产劳动和基层工作，重视人民群众的来信来访。广泛吸收工农群众来监督苏维埃机关及其工作人员的工作。列宁把“最坚决地同官僚主义作斗争”看作是维系无产阶级国家政权存在的重要支柱（王梦奎、贾春峰，1980；Gudkov et al.，1989）。
中国的社会主义革命同样面临官僚主义问题。毛泽东从延安时期开始就对官僚主义进行了长期而不懈的批判。毛泽东（1977：73）提出：
官僚主义和命令主义在我们的党和政府，不但在目前是一个大问题，就是在一个很长的时期内还将是一个大问题。就其社会根源来说，这是反动统治阶级对待人民的反动作风（反人民的作风，国民党的作风）的残余在我们党和政府内的反映的问题。就我们党政组织的领导任务和领导方法来说，这是交代工作任务与交代政策界限、交代工作作风没有联系在一起的问题，即没有和工作任务一道，同时将政策界限和工作作风反复地指示给中下级干部的问题……
无论列宁还是毛泽东，都将官僚主义视为社会主义革命中的重大甚至是首要问题。然而，在各种各样的文献与实践中可以发现，作为社会主义意识形态批判对象的官僚主义（bureaucratism），与作为大规模组织形式与管理制度的官僚制或科层制（bureaucracy）存在明显的差异。
作为意识形态概念的官僚主义，通常被视为“反动统治阶级”和“剥削阶级”的遗留，而官僚主义的代表人物——官僚本身被视为一个集团或者阶级，官僚主义是这些集团或阶级的腐朽作风与思想（U，2016）。官僚主义的出现归根结底是因为领导干部脱离实际，脱离群众，漠视群众利益，成为一个特权阶级，即“特权者=官僚，官僚组成的机构=官僚体制”。官僚主义不仅包括管理中的官僚作风（bureaucratic style）和相关的社会阶层（social stratum），也包括整个官僚体制（bureaucratic system）的各种活动（Gudkov et al.，1989）。韦伯把官僚制（科层制）看作是一种中性的组织形式，有其特定的结构、行为原则和功能。而列宁则在一定程度上把它看作为资产阶级国家机器（“资产阶级官僚军事国家机器”）的代用词（马戎，2001）。
官僚主义与官僚制（科层制）概念在实践中并没有得到良好的界定与区分，从而出现了各种各样的意义与理解（毕瑟姆，2005）。例如，Andreas（2008）认为，“bureaucracy”一词的各种定义往往相互混淆，包括：公众日常话语中的蔑视对象（如繁琐的规定和程序）；政治运动的目标（权力集中在脱离群众的官员手中）；市场化改革的目标（指国家计划）；韦伯提出的分析概念（基于理性和法律原则的权威关系）等。
两种概念的混淆，不仅来自于跨文化翻译导致的准确性问题（张政、向程，2011），也来自于不同意识形态和社会实践的历史影响。更重要的是，随着新公共管理等具有后现代色彩理念的兴起，官僚制（科层制）也越来越被视为一种负面现象，例如，在管理学研究文献中往往强调官僚制（科层制）在管理实践中缺乏效率和灵活性，繁文缛节，因循守旧，拒绝变革。同时，官僚们寻租和追求预算、权力扩大化导致官僚机构规模不断扩大（段啸林，2015），导致其与官僚主义概念产生了进一步交叉与融合。
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官僚化过度还是不足？
尽管社会主义国家将反对官僚主义作为意识形态和宣传的重要内容，然而这些国家却都建立了大规模的官僚制机构，即从工厂到学校，从政府到军队普遍采用了作为一种组织、协调与控制形式的官僚制（科层制）。计划经济体制中需要协调千千万万的生产、销售与消费单位，其对于管理和控制能力的需求远远超过了资本主义市场经济。
彼得·布劳（布劳、梅耶，2001：1－2）对科层制（官僚制）进行了定义：“为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型，我们称之为科层制。所以，科层制是指在大型组织中对工作进行控制和协调的组织原则。由于现在大多数的大型组织都需要控制和协调，所以科层制不只是指政府部门，工商组织、志愿者组织，任何组织，只要有行政任务，都有科层制。”从这个角度来看，社会主义国家尽管在政治体制和意识形态方面与资本主义国家有明显区别，但是在具体组织形式和管理上同样属于现代意义上的官僚制（科层制）。
如果基于官僚主义的概念，苏联和东欧等社会主义国家面临着严重的官僚主义问题（无论是真实还是建构的），所以反对官僚主义的政治运动此起彼伏、各种讽刺官僚主义的各种笑话、奇闻逸事人所共知。然而，如果我们基于官僚制（科层制）的概念却未必如此，换句话说，许多社会主义国家在组织、协调和管理上展现出来的普遍低效率和繁文缛节（同样可能是真实也可能是建构的），究竟是过度官僚化（over-bureaucratization）还是官僚化不足（under-bureaucratization）的后果？
布劳在韦伯理论的基础上，提出科层制（官僚制）的主要特征包括：（1）把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。（2）所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。（3）组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。（4）理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。（5）在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意地解雇。（6）以往的经验普遍表明，从纯粹技术的观点看，规范的科层化行政组织可以达到最高的效率（Blau，1963；布劳、梅耶，2001：17－19）。
如果基于以上特征来分析社会主义国家的官僚制（科层制），可以发现，在职责与岗位分工、等级制、终生雇佣等特征上，社会主义国家的官僚制比较符合韦伯的理论，然而在抽象规则主导、非人格化以及专业素质等余下几种特征上，社会主义国家则普遍出现了偏离。
韦伯认为，在理性官僚制下，权力的具体行使遵照一般规则。规则切断了官职与经济收益之间的关联，并使官员与支配的物的手段彻底分离。理性官僚制以一系列机制防止官员之间人身依附关系的发生，杜绝上级官员对下级官员“私有化”（韦伯，2004：22－24）。但是在苏联和东欧等社会主义国家，抽象规则往往被灵活掌握，如“原则上，但是……”，上级对下级拥有超出工作权限之外的各种影响力，人身依附关系普遍存在，对职务晋升与福利分配有重要作用。
此外，在提拔任用中，专业素质标准往往让位于政治忠诚标准，“红与专的矛盾一直是精英流动中的重要议题（Andreas，2009；Higley ＆Pakulski，2012；Pakulski，2012）。而在韦伯看来，专业化的优势是毋庸置疑的（韦伯，2004：46）：“官僚化提供了贯彻行政职务专业化（根据纯粹切事化的考量）之原则的最佳可能性，每个职员皆负有个别的任务，他们受过专业训练，而且从不断的实习中增加自己的专业知识。”
因此，Jowitt（1983）认为尽管苏联在表面上是高度官僚化的，但是其依靠的动员体制与强调制度化和决策常规化的官僚体制是截然对立的。魏昂德（Walder，1988）借鉴了Jowitt提出的“新传统主义”概念，分析了中国城市国营企业的权力结构和制度运作，发现同样广泛存在着“有原则的任人唯亲”和“工具性庇护—依附关系”。即制度化、理性化的官僚体制式的国家基础设施并没有建立，无法有效地渗透到社会并实现制度化的、常规的运转。低度功能分化和低度专业化（under-specialization）的干部体系阻碍了专业分工的官僚体系的建立。统治者只能采取群众运动与阶级斗争来解决官僚体制运作出现的问题（黄冬娅，2008；冯仕政，2011）。
如果将作为意识形态的官僚主义与官僚制分离，纯粹基于官僚理性化程度来审视社会主义国家中组织机构的效率，可能会有更加清晰的理解。Caiden（2009）提出效率与理性官僚化程度关系并非如韦伯认为的那样是一种线性关系，即随着组织理性化管理程度的提高，效率也会越来越高。而是一种抛物线（parabolic curve）关系，如图1所示。换句话说，随着官僚化程度的提升，组织效率会逐渐提高，但是在达到官僚制的最高效率（如点B）之后，效率会出现“边际效率递减”，甚至会完全消失（Caiden，1985）。
在此基础上，他基于文献，列举了大量表示关于官僚制无效率的术语，即“官僚病理学”（bureau-pathology）：“官僚主义的优点是众所周知的。但是，如果官僚化进程已经走得太远了，如果它被匆忙地推行，如果它是错误的，那么美德就变成恶习了……，就像第一次进食满足饥饿，但如果坚持下去，就会变得暴饮暴食一样。”
基于这种官僚化程度与效率的倒U形（或抛物）曲线关系，可以帮助我们分析社会主义国家中的官僚制问题。在图1中，水平虚线与抛物线的交点A和点C位置，效率水平都是一样较低，但是两个点的官僚化程度有明显的差距。点A表示一种理性官僚化程度不足时导致的低效率，而点C表示理性官僚化过度时导致的低效率。点A与点C的区分说明，尽管在实践中，无论资本主义国家还是社会主义国家都采用了官僚制的组织形式，并且都面临着伴随官僚制的各种低效率、繁文缛节等负面问题，但背后的原因却截然相反。发达的资本主义国家可能位于点C，即过度官僚化，要解决这一问题，需要降低官僚化的程度，向点B靠近，以提高组织与管理效率。而社会主义国家可能位于点C，需要增加官僚化程度以提高效率。然而，由于官僚主义与官僚制概念的混淆，和反对官僚主义的宣传舆论，导致其官僚制难以被理性化和规范化。
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理论：“反官僚制”现象的解释
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社会主义“反官僚制”的解释
韦伯认为，“一旦完全建立，官僚机构是最难摧毁的社会结构之一”（Weber，1978：987）。因此社会主义国家的意识形态始终对官僚主义抱有高度的警惕，一直通过动员群众、消除阶级差别等方式来解决官僚主义问题。在反对官僚主义的各种运动中，由于与官僚主义错综复杂的联系，理性官僚制也受到了影响，在破除体现等级制度“资产阶级法权”，“取消薪水制，恢复供给制”“政治挂帅”等口号下，一方面是官僚制的进一步理性化受到了阻碍，另一方面原来建立的理性化、规范化的官僚机构也被运动式、小组式的组织所取代。对这种与“反对官僚主义”意识形态相辅相成的“反官僚制”（counter-bureaucracy）的措施，相关研究者有两种不同的解释逻辑。
1.理性化解释
第一种是理性化的解释，即认为各种“反官僚制”的具体措施，归根结底是为了纠偏，在消除官僚制弊病的同时，发挥理性化官僚制在经济、社会管理中的积极作用。这种逻辑对应于图1，即从点C向点B的移动，降低官僚化程度可以提高效率。Harding（1981）基于中华人民共和国成立后中国官僚制的制度化（institutionalization）过程，讨论了这种官僚化对政治和社会发展的影响。他认为，以毛泽东为代表的国家领导人正是为了解决官僚制弊病，改善官僚业绩，才用其他组织形式取代官僚机构，这恰恰是为了实现一种理性化的目标。
基于各种实证研究资料，他进一步总结了解决官僚功能障碍的四大途径：（1）合理性化（rationalization）：即通过重新定义规则、改组组织和重新分配人员来改善官僚体制；（2）外部补救（external remedialism）：即通过外部强制性的力量来纠正官僚行为；（3）内部补救（internal remedialism）：即利用整风、再社会化和党的控制来对官僚进行再教育；（4）激进主义（radicalism）：即寻求以新的组织形式取代官僚制度的激进做法。
他认为，1949年到1976年的中国存在着一种所谓的官僚制困境（bureaucratic dilemma），即在现代社会中的官僚制的不可缺少（他称为“不倒翁”）与官僚制发展带来的社会、政治和行政功能障碍之间的内在矛盾。怀默霆也持有类似的观点。在理性化解释的支持者看来，中国以及其他社会主义国家的官僚制程度与西方国家类似，只有通过限制官僚机构的规模与权力，采用更加具有灵活性的组织形式和管理机制才能提高效率，降低官僚制的负面作用（Bachman ＆ Bachman，2006；Anter，2014）。
2.去理性化解释
与理性化解释不同，去理性化解释认为，各种反官僚制的各种措施，并非是一种对官僚制的纠偏，而是阻碍官僚制的进一步理性化。对应于图1的曲线，即理性官僚化程度从A向原点的移动，即反官僚制使得本来就理性化不足的官僚制，组织与管理效率更加低下，二者的比较如表1所示。
Pakulski（1986a）认为，苏联行政体制在最重要和最核心的方面偏离了韦伯意义上的理性官僚制，而这些偏离并不能被视为偶然的“异常现象”，而是苏联体制的内在特征，他将这种反官僚制称为“非官僚制特征”（The Non-bureaucratic Features），如“意识形态”的目标取向、对领袖及其决策的高度依赖、高级官员统治的任意性（arbitrary rule）以及官员之间的庇护关系（patronage）等。他进一步引用了Rigby ＆ Fehér（1982）提出的苏联体制的8种非官僚制特征：实际和正式规定的（宪法）权力结构之间的差距；党的机关和党政官员相对于国家行政人员的优越地位；政府和政党等级之间管辖权重叠和分工模糊；经常依赖“政治判断”（而非正式规定）；对法律外和非法做法的广泛容忍；意识形态的重要性和（准）卡里斯玛要素在政治领导中的中心地位；动员方法的重要性（即“劝诫和胁迫的混合体”）；以及与任命制度相关的普遍庇护关系。
U（2007）利用档案与访谈资料，对1949年至“文化大革命”初期上海市中学组织进行了研究。U从社会构成、权力关系、薪酬、纪律、个人管理等五个方面进行分析，发现为了解决就业问题，政府降低了雇用标准，导致中学教师的学历急剧下降。忽视专业能力，派遣学历较低的干部担任学校领导，在决定提拔任用时，家庭出身和政治历史比技术资格更重要。这些做法与韦伯官僚制下的非人格化的规则相去甚远。通过进一步考察苏联工业和中国政府机构中工作组织的演变，他认为反官僚制现象普遍存在于中苏两国的体制中。社会主义的国家组织与现代官僚行政的组织有着根本的不同，对政治意识形态、个人忠诚的强调明显取代技术、法律和非个人化规范的使用（U，2007）。
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为什么存在反官僚制？
尽管两种解释均承认反官僚制现象的广泛存在，但是并没有进一步分析社会主义体制为什么会倾向反官僚制？更准确地说，为什么要将官僚主义代表的特权阶级与官僚制代表的现代化组织形式一起作为批判对象？
反对官僚主义之所以成为社会主义革命的重要目标，是因为官僚主义代表了封建的、资产阶级的影响，威胁了社会主义反对剥削、压迫的平等主义理想。然而，官僚制作为现代化、理性化的组织形式，不仅可以为资本主义所用，同样对于增强社会主义国家能力也是有效的。
因此，仅仅从理性化（去理性化）本身来看待这一问题，会导致问题的简单化。这里的“反官僚制”（counter-bureaucracy）相当于建立了另一种理想型，即韦伯官僚制（bureaucracy）的“结构对应”（counterpart）。如果我们基于这种二分法（dichotomy）来分析，任何中国或苏联的官僚制外在形式，例如标准化考试或统一工资等级标准，都可以认为掩盖了反官僚制的内在本质（McCormick，1990）。因此，这种简单的二元对立的模式并不能帮助我们更好地理解反官僚制现象背后的复杂动因及其变化趋势。
众所周知，韦伯没有把人类社会的支配类型简单划分为官僚制（bureaucracy）和反官僚制（counter-bureaucracy），而是建立了三种理想的权威类型：官僚制（bureaucracy）权威、家父长制（patrimonialism）权威和卡里斯玛（charisma）权威。如果跳出“官僚制—反官僚制”“理性化—去理性化”的二元模式，将社会主义国家的官僚主义与官僚制问题放在这几种权威的复杂组合关系，甚至矛盾、冲突的视角下来理解，可能有更加广阔和清晰的理解。
在这种涉及多种权威关系的新视角下，苏联、东欧等社会主义国家，不能被简单地视为非理性化和非官僚化体制，而应当被视为与西方国家相似的现代化与官僚化的模式，但是官僚制权威与家长制权威、卡里斯玛权威产生了冲突，从而无法表现为纯粹的理性官僚制（Maslovski，1996；Derman，2012）。
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回到韦伯：权威冲突模型
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韦伯的支配社会学与权威类型
韦伯的权威类型建立在支配模式（patterns of domination，即Herrschaft）以及正当性（legitimacy，即Legitimitätsglaube）概念基础上（Netelenbos，2016）。正当性（或妥当性）原则是韦伯划分权威类型的基础，韦伯（2004：19－20）指出：
究其实，任何支配（就此字之技术性意义而言）的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要。这些根本原则有下述三种：
命令权力的“妥当性”（Geltung）可以基于，第一，一个具有（经由协定或指令所制定的）合理规则的制度。在此制度下，当根据规则所“委任”（据有权力）的人要求服从时，服从乃是服从于具有一般性约束力的规范。在此场合里，每个命令权力的担纲者，都由上述具有合理规则的制度赋予正当性，只要符合规则运作，他的权力即是正当的。由此，服从乃是针对规则，而非对人。
其次，命令权力的妥当性亦可基于人的权威。这样的一种权威，进一步可以奠基在传统的神圣性——一种具有惯习化与恒常化的神圣性，且要求对特定人物的服从。
第三，或者，此种人的权威可来自一个正好相反的基础上，亦即对非日常性事物的归依、对卡理斯玛（Charisma）的信仰，换言之，亦即信仰某个带来实际启示，或具有天赋资质的人物，视之为救世王、先知或英雄。
基于这三种正当性原则的形成的三种权威类型，与其理解为客观的行动主体（actor），不如理解为一种人类的主观信念（belief），即对于权威正当性的信任与信仰（Pakulski，1986b），如表2所示。
卡里斯玛权威与家长制权威尽管正当性来源不同，一个是基于超凡天赋，一个基于传统习俗，但都是对人的服从，只有官僚制权威是对于抽象的原则的服从（Adair-Toteff，2005）。在韦伯（2004：267）看来，卡里斯玛权威缺乏稳定性，而且具有革命性格：“卡理斯玛权威在本质上是特别不稳定的。其担纲者可能会丧失卡理斯玛，可能会像十字架上的耶稣那样，觉得‘被自己的神离弃了’。”相比之下，家父长制权威和官僚制权威比较稳定，皆属“日常性的结构体”。如果用理性化概念来分析，这三种权威的理性化程度从卡里斯玛到官僚制依次增加（Udy，1959；Rudolph ＆Rudolph，1979）。
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权威冲突的模式
众所周知，韦伯关于权威的分类完全是一种理想型。韦伯本人曾反复强调，在实践中决不可能找到这三种权威的纯粹形态（李强，1998）。换句话说，现实社会中的权威都是这三种权威的组合或融合，具有多重正当性（合法性）。
例如，周雪光认为，在现代国家中，法理权威基础上最高法院或如民选首领也可能兼有卡理斯玛权威的色彩。多重合法性在不同场景、不同时期可能各有侧重而相安无事，甚至互为强化。但这些不同合法性基础也可能有不兼容的困难，引起国家运行过程的紧张、矛盾（周雪光，2013），正如韦伯（2004：20）指出的那样：
支配结构的“纯粹”类型相应于上述三种正当性的类型。见之于真实历史中的支配形态，乃是这些“纯粹”类型的结合、混合、同化或变形。一个支配结构之理性化、组织化的共同体行为，其典型特征可见之于“官僚制”。受传统的权威关系所制约的共同体行为，则可见之于“家父长制”。“卡理斯玛”的支配结构乃是基于具体的个人权威——既非依赖理性规则，亦非传统。
值得关注的是，这里韦伯强调了三种权威之间的结合、混合、同化与变形。然而理所当然的是，在权威类型结合、混合的过程中，体现不同正当性基础的权威之间一定会有冲突与矛盾，如同心理学上的认知冲突一样，被支配者很难同时接受不同的权威正当性信念，例如，在欧洲封建社会向资本主义转变的时期，某些坚信传统神圣性的人，很难接受由法律赋予职位的官僚而非贵族来对其进行控制与支配。同样，某位希望追随英雄的人，对平庸的、腐败的官吏一定嗤之以鼻。对于权威冲突各种类型的划分见表3，需要指出的是，与权威概念类似，权威冲突类型也是一种理想型，真实社会中的冲突现象可能是几种冲突的混合。
权威冲突不仅发生在不同类型的权威之间，相同权威类型之间也可能产生由于地域、等级差异的冲突。如表3中的A，卡里斯玛权威之间的冲突，如不同宗教领袖、政治领袖追随者之间的矛盾。以及不同传统权威之间的冲突B，如相邻村庄宗族械斗。不同政府部门之间，不同级别政府之间的矛盾如C。卡里斯玛权威与家父长制权威的冲突即D，如带领追随者反抗国王统治的领袖。家父长制与官僚制之间的冲突为E，如代表地方宗族领袖与政府的官僚。卡里斯玛与官僚制权威的冲突如F，如革命领如果我们在表3的基础上，增加时间与空间等维度，就可以包含更多复杂的冲突模式。当然，模型的解释力与简洁性往往难以得兼，始终困扰着社会科学研究。以下所分析的冲突模式，仅仅是大量可能组合中的少数几种情况，这几种情形之所以被单独提出，很大程度上是体现一种时间的延续性，并且回应之前提出的官僚主义与官僚制问题。
1.帝国：家产制官僚与卡里斯玛的冲突
在韦伯（2004：103）看来：“当君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民，然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们即称之为家产制国家。”
韦伯将家产制视为家长制（patriachism）支配的一种类型（Eisenberg，1998）。他认为中国的支配形式是“官僚制支配特征可能达到的最彻底的实现，此也彻底抛弃了真正的家产制官吏制度中凭借君主个人的恩惠和宠信任命官吏的方式”，因此，中国的家产制支配形式甚至可以称为是“家产官僚制”（patrimonial bürokratie）（李猛，2010）。在家产制支配下，支配者拥有直接附属于他的行政机构和武装力量，这一行政机构需要以一定的形式组织起来，因而同样呈现为一套官吏制度（李强，1998；杨利敏，2019）。
尽管并非现代意义上的理性官僚制，但是家产官僚制仍然可以极大地增强君主的支配能力（王世柱，2019）。阎步克（2017）提出：“可以说，典型的专制政权，都以发达的官僚组织为特征。甚至不妨说，“专制”这东西就是通过一群官吏来实现的。官僚制以系统、精准、高效的方式，保障与落实了“绝对权力”。部落酋长、游牧君主即便专横暴虐，与专制帝王仍不能混为一谈：他们的权势没有官僚制的稳定支持。”
如图2所示，尽管君主号称“天子”，尤其建立某个朝代的开国君主往往自称“天命所归”，即希望建立一种卡里斯玛权威，但也不得不依靠家产制官僚来统治。在大多数的情况下，家产官僚制权威的影响力会超过君主所具有的一点卡里斯玛权威，更准确地说，常规的君主本身就是家产官僚制中传统神圣性的组成部分，而非外在于其的卡里斯玛权威。“专制君主在面对官僚之优越专门知识时，也有同样的无力感，在某种意义下甚至比其他任何类型的政治元首都要感到无力”（韦伯，2004：72）。
因此，在家产官僚制主导下，国家权力的行使出现了两个看似矛盾的层面（杨利敏，2019）：一个层面是固定化的层面，支配者受到不可侵犯的神圣传统的约束，越过此约束可能会危及支配者的传统性地位；另一个层面是专断性的层面，支配者不受任何规则的限定，具有完全恣意而行的自由（韦伯，2004：131）。对后一个层面，韦伯（2004：132）分析道：
家产制官吏的地位乃来自其对支配者之纯粹人身性格的隶属关系……就算政治的官吏并非人身性的宫廷隶属者，支配者也会要求他在职务上无条件地服从。因此，家产制官吏的职务忠诚并非对即事化任务的一种切事性的职务忠诚（职务忠诚的外延与内涵乃由此种任务来界定），而是一种奴婢的忠诚。
因此，赖骏楠（2015）认为，在家产制官僚中，家产制与官僚制的成分是一种矛盾性的共存。家产制君主总是会恐惧官僚阶层成为一种既得利益集团，对自己构成威胁，倾向于以各种手段来对官僚制进行限制，并使家产制下的官僚制无法发展到法理型支配下官僚制的那种理性化程度。君主本人也时常以最高权力拥有者的身份，打破官僚制的约束，从而在政治治理中直接实现自己的意志。
2.卡里斯玛权威主导
如前所述，社会主义革命之所以具有强烈的反对官僚主义以及反官僚制倾向，很大程度上是因为革命的性质与卡里斯玛权威的特征具有高度的一致性（Hearn，1978）。如图3所示，在革命的宏大目标和浪漫主义色彩影响下，卡里斯玛权威对家产制官僚代表的传统权威以及理性官僚制代表的法理权威都形成了威胁。
一方面，传统权威建立在互惠基础上的人身依附关系、官僚成员的高度自利化损害了革命的纯粹性和正当性，形成了一个脱离群众的特权阶级（集团），这些恰好是卡里斯玛权威所不能容忍的。
另一方面，理性官僚制代表的法理权威强调规则与程序至上，专业素养优先于政治忠诚，非人格化导致卡里斯玛权威的命令难以达到其期望的执行效率和效果，同样也对其产生不利影响。
韦伯（2004：271）清楚地认识到了这一点：“与任何官僚制官职组织类型相反的，卡理斯玛结构并不知何谓卡理斯玛之担纲者及其辅佐者的任命与罢免、“资历”与“晋升”的任何形式与规律程序”。卡里斯玛总是希望打破官僚制的常规，直接任命官僚以及动员群众。
同样的，“一个发展成熟的官僚制，其权力经常极大，（在正常情况下）甚至可说是凌驾性的。政治的支配者在面对训练有素的官吏时，经常会发觉自己就像个面对着专家的外行人”（韦伯，2004：71）。
李强（2004）认为：“由于卡理斯玛支配是超凡的，因此它与理性的，特别是官僚型的支配呈尖锐的对立。它也和传统型支配对立，不论是家父长制、家产制或身份制的，以上诸种支配皆属日常的支配形式，卡理斯玛支配则与此完全相反”。
3.权威的动态均衡
尽管在一定时期内，卡里斯玛权威会占据主导，然而，长期来看，卡里斯玛权威最终会被日常化。韦伯认为，卡里斯玛权威的日常化有两个不同方向：“传统化”或者“理性化（法理化）”（李猛，2010）。
卡里斯玛权威所缺乏的稳定性特征，恰好是传统权威以及法理权威所具备的，即“官僚制结构虽然在许多方面都与家父长制结构相对立，但两者却全都是以恒常性作为其最重要的特质”（韦伯，2004）。例如，理性化方向的日常化可以体现在宪法中，即如何将卡里斯玛式的革命领袖转化为宪法体制上的国家元首，以及在宪法体制上政体类型的法权安排（翟志勇，2015）。
如果按照这种日常化的逻辑，当前卡里斯玛权威与其他两种权威之间形成了一种相对的均衡状态，没有一种权威能够形成主导，如图4所示。三种权威的正当性都获得了被支配者的服从。首先，改革开放之后，中国在一定程度上呈现出以法理型权威为目标的方向。大量法律和制度的颁布与实施体现了国家权力基本上在法律制度的框架内得以组织和运行（Shenkar，1984；McCormick，1990；李智，2010）。其次，传统文化影响下，包括政府在内的各种组织中，家父长制体现出来的人身依附、裙带关系等比较普遍。最后，国家仍然通过各种宣传教育，不断塑造各种卡里斯玛权威，以维护国家政权支配的正当性基础。当然，尽管三种权威类型取得了一定的平衡，仍然存在冲突的现象，只不过没有一种权威能够取得主导地位。
4.一种可能的将来？
如前所述，在理性化的意义上，韦伯支配类型的演化逻辑其实呈现“卡理斯玛型—传统型（包括家产制和身份制）—法制型（官僚制）”的三阶段顺序（赖骏楠，2015），因为这种顺序体现了理性化从无到有，从少到多的发展脉络，也是整个韦伯思想体系的核心坐标之一，体现在对东西方宗教与资本主义关系的各种分析上（施路赫特，2004；韦伯，2010）。
杨利敏（2019）认为：“整个支配社会学的分析正是在展示，只有愈接近纯粹类型的现代法制型理性官僚制支配结构才能够使其作为一个现代国家达到完满，而其余的支配形态均不能实现这一点。”或者说，理性化的发展具有“革命性”，官僚制之前的各种支配形式，只要欠缺韦伯所谓的“理性的性格”，就会被这种革命的理性主义所摧毁（李猛，2010）。
这种理性主导的模式如图5所示，然而，要实现以法理权威为主导的国家治理模式，必须解决法理权威与其他两种权威类型的关系问题。在法理权威与卡里斯玛权威的关系上，周雪光认为，当代中国国家法理权威与卡理斯玛权威混合兼容的合法性基础，这一混合型基础中的两种权威未及交融，法理权威根基肤浅而卡理斯玛权威强势以行（周雪光，2013；周雪光，2019）。
不过，尽管在法律权威与传统权威的关系上，法理的正当秩序与传统的正当秩序存在对立，但无论在法理基础的现代社会，还是在传统基础的“共同体”，对卡里斯玛“领袖”的超常献身都构成了对现有秩序信念基础的某种挑战，从而二者可以共同构成现行秩序最终权威的来源（李猛，2010）。因此，如何使卡理斯玛权威或传统权威逐渐让位于法理权威，如何使中国官僚体制主要建立在法理权威基础之上（欧阳静，2014），仍然是值得进一步研究的问题。
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结论
本文基于韦伯提出的支配与权威类型概念，建立了一种权威冲突模型，来理解社会主义革命话语与实践中的官僚主义与官僚制问题。基于“反官僚制”的理论和文献，可以发现，在社会主义国家中，一方面强调官僚主义问题的严重性，广泛推动反对特权阶级、脱离群众的官僚主义（bureaucratism），另一方面，在各种政治、经济、文化教育机构中，韦伯意义上的用来协调管理大规模组织的官僚制（bureaucracy）却严重缺乏。这种看似不一致的制度现象，很大程度上是由于权威类型之间的冲突导致的。
本文提出的权威冲突模型，基于韦伯的现有理论，没有引入额外的新概念，具有理论上的简单性和清晰性，同时，通过对官僚主义与官僚制、反官僚制与官僚制概念的区分，初步理清了各种观念和实践的关系，尽管可能存在缺陷，但也具有进一步发展和完善的潜力。
此外，官僚制与组织效率的非线性关系也提醒我们必须谨慎对官僚制进行批判，过度的官僚化与官僚化不足都将影响组织效率，这种情况下，如何基于一个国家的历史路径与资源禀赋来理解官僚制的效率，或许是一个有意义的研究方向。这方面，新韦伯式国家（Neo-Weberian State）的崛起成为我们重新理解官僚制的重要启示（Evans ＆ Rauch，1999）。近年来，许多欧洲国家推行了政治自由化、经济私有化和新公共管理改革，但发现效果不尽如人意，最终又回到强化官僚制的制度建设上来。这种情况下，官僚制不再被视为低效率以及对民主的威胁，其作为执行决策的工具价值被重新强调（段啸林，2015），或者说“重新发现官僚制”。
文章来源：《国家治理现代化研究》2020年第1辑，注释从略。
转自：“学术人与实践者”微信公众号
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