来源：《中国社会科学文摘》2023年第4期P80—P81
作者单位：南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心 南京大学商学院，摘自《学术月刊》2022年12期，梁华摘
新发展格局对中国产业政策提出了新要求。现有中央行政指令以及地方竞争的产业政策模式，已无法充分促进产业链供应链的安全发展以及国内统一大市场的建立，需要对现有产业政策体系进行解构，推动产业政策创新转型和重构，使之能更加有效地促进产业发展和经济增长。
（一）重构产业政策的制定机制，确立中央政府在产业政策中的主导地位
第一，借鉴美国产业政策模式，确保中央主导型产业政策目标的长期稳定性。虽然美国产业政策在不同时期有不同的政策侧重点，但对科学创新和技术扩散的支持始终贯穿于美国产业政策，具有相对稳定性。因此，中国产业政策目标也需要保持相对稳定性，如总体目标为支持国家创新体系建设，在此基础上，分阶段、有步骤地进行阶段性政策目标分解，从而有针对性采取政策措施，确保中央政府的产业政策主导地位。
第二，借鉴日本产业政策模式，由中央政府牵头，建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制。中央主导制定统一性产业政策必须建立在充分了解行业发展现状、掌握产业发展动态的基础上，打通中央和地方产业发展信息渠道。政府作用的发挥，应从“封闭运行”转为“多元参与”，通过建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制，更好地听取各个市场经济主体以及社会团体的意见，避免政府直接出台相关政策，进而形成有效、合理的产业政策，也充分反映利益相关者的诉求，调动各方积极性，提高政策实施效率。
（二）重构产业政策落实和执行机制，加强地方政府之间、中央各部委之间的合作
中央政府统一的产业政策最终由各地方政府具体落实，要淡化地方政府对产业政策的主导作用，重构产业政策落实和执行机制，根据产业链重构要求，培育地方政府成为产业链“链长”。
产业链的安全性和竞争力是构建新发展格局的必然要求，在全球化遇阻和新冠疫情的双重背景下，保障产业链安全成为产业发展的重中之重。地方政府主导的割据式产业政策模式，难以有效保障产业链的安全性和竞争力。产业链“链长制”是由地方政府在双循环新发展格局下，为应对环境重大不确定性所探索出的、具有中国体制特色的地方产业管理制度的突破性创新。地方政府对中央产业政策的实施和执行进行转型，从对资源的相互竞争转向维护产业链运行、协调产业链联系、促进产业链现代化，实施“链长制”，使地方政府成为产业链链长，做实平台载体，实施产业链招商等，吸引产业链中不同环节企业进入本地产业链，推动产业链和创新链双向融合。“链长制”本质上并不是要求政府去主动干预企业的微观经济活动，而是地方政府在双循环新发展格局下，为了更好地发挥行政机制从而强化对产业链的协调作用。
此外，“链长制”的实施也在一定程度上有助于增强中央和地方政府的合作与协调。地方政府是产业链链长，中央政府则是“链长的链长”。如果将中国产业看作由无数纵横交错的产业链组成的产业网，那么地方政府则是某一或若干链条的“分链长”，而中央政府则是中国产业链网络的“总链长”。
（三） 重构产业政策导向体系，从选择性产业政策向功能性产业政策转型
中国产业政策是选择性产业政策的导向体系，具有强烈的干预市场、限制竞争的特点，其政策工具包括目录指导、投资核准（审批）与市场准入、强制淘汰落后产能、土地政策、财政补贴、政府出资的产业投资（引导）基金、税收优惠、政策性贷款、政府采购、人力资源和基础设施及公共服务平台建设。政府成为挑选输家和赢家的主体，目录指导成为政策部门以自身判断和选择来代替市场机制的工具，且部分行业实施严格管制准入与投资的政策，有较强的行政垄断，违背市场公平竞争原则，且地方政府屡屡设置政策洼地，使得竞争政策的基础性地位往往难以实现。
新格局视角下，中国以选择性政策为主体的产业政策体系，政策效果越来越有限，迫切需要重构产业政策导向体系，从选择性政策向功能性政策转型。从选择性产业政策向更加强调竞争、公平的功能性产业政策转型。功能性产业政策重新界定市场机制和政府作用及两者关系，坚持市场在资源配置中的决定性作用，政府则是为市场机制的有效运行创造良好的制度环境，同时在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础社会和服务体系、教育与劳动者培训等领域，由政府弥补市场不足。在涉及产业链安全性和国家公共安全以及战略性产业领域，由中央政府进行协调，其他领域坚持竞争政策的基础性地位。
（四）完善区域性产业政策体系，推动中央政府主导的统一产业政策体系形成
“横向竞争”性产业政策的存在有其制度背景，但本质上是由中国各地区差异化的要素禀赋现状决定的。过度追求GDP增速的竞争导致地方政府各自为政，集中体现为政策不一和市场分割，影响全国统一大市场的形成。各地方政府陷入了一种“囚徒困境”，在其他行政区仍采取过度竞争产业政策时，某一行政区贸然放弃其产业政策的实施，可能会导致经济效益的大幅下降，因而现行的行政分割和政策过度竞争反而可能达到了纳什均衡，各地方政府率先减少对产业行政干预的动力较弱，因此在全国范围内同时推进中央政府主导的统一性产业政策，实施阻力较大且奏效相对较慢。
当前中国实现中央政府统一的产业政策体系的可行路径是率先进行区域性产业政策体系的完善，可考虑先在某一或若干区域内实现产业政策的统一，由点及面，逐步实现中央政府主导的统一性产业政策。如首先在长三角、粤港澳、京津冀等经济区内部实现区域性统一的产业政策，打破原来的地方分割，然后多个一体化的区域相互开放，直至实现全域性的中央政府主导的统一性产业政策。这就要求各个地方政府要将一部分权力交给某个机构（如设立产业政策协调会）统一行使。地方政府让渡一部分行政权力给公共机构行使，区域内各机构进行共同监督和绩效评估。
转自：“中国学派”微信公众号
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