编者按
当前，国际移民尤其是技术移民已成为国际社会高度关注的全球性议题。2023年4月3日，国务委员兼外长秦刚在北京会见国际移民组织总干事维托里诺时指出，“完善全球移民治理势在必行”。但目前国内学术界对于国际移民研究的关注程度有待提高，如何促进移民的有序和正常流动、如何对待技术移民政策等问题尚未受到学界的应有重视。本期“学术圆桌”围绕国际移民治理、技术移民对输入国的影响，以及国际移民问题的去安全化等议题展开学术探讨，以期为国际移民治理带来更多思考。
陈积敏 杨晶滢
国际移民治理体系的生成动因及构建逻辑
国际移民是国际社会高度关注的全球性议题。鉴于国际移民的跨国流动性、移民成分与动因的复杂性，以及与移民相关的行为体利益差异性，构建与完善国际移民多层治理结构的重要性与必要性不言而喻。
国际移民的基本态势与主要挑战
2021年12月，国际移民组织发布的《世界移民报告2022》显示，2020年全球移民数量约为2.81亿人，占世界人口总量的3.6%，而2019年的数据分别是2.72亿人与3.5%。就纵向比较来看，国际移民数量与占全球人口比例均有小幅上升。这也反映出即便在新冠疫情背景下国际移民仍具有充分的动力与强大的韧性。从流向上来看，国际移民表现出明显的集中性特点，即国际移民主要目的国与主要来源国相对稳定，如美国一直以来就是最大的移民目的国，而印度则是最大的移民输出国。国际移民还具有突出的经济性特点，即国际移民迁徙的方向主要是从低收入国家迁往高收入国家。国际移民的集中性、经济性等特点展现出世界人口跨境流动处于不对称、不均衡状态：发达国家居于国际移民的净流入状态（指移民输入大于移民输出），而发展中国家则出现了程度不等的“移民赤字”。
这种跨境人口流动的不均衡性导致了与国际移民相关的诸多挑战与问题，如非正规移民（irregular migration）等跨国有组织犯罪等。由于全球经济发展的不平衡现状，大量低收入国家的人期望迁移到经济条件好、工资待遇高、发展空间大、社会更稳定的国家，以改变自身与家庭的境遇。然而，与国际移民的增长态势相比，目的国的移民接收能力是有限的，对移民资格的要求是明确的，这就决定了合法移民数量与合法移民渠道的有限性。显然，国际移民的供需矛盾是明显的，供大于求是一种常态。这种矛盾直接导致了非法越境行为的发生，也为偷运移民与人口贩运提供了可乘之机。因此，国际移民治理的主要对象是非正规移民及与其相关的跨国有组织犯罪行为。
毫无疑问，国际移民尤其是非正规移民是一个极为复杂的问题，这预示着要有效应对这个全球性问题，需要调动一切相关因素，综合施策，协调行动，形成一个既相互独立又相互联系的闭合治理体系。可以说，构建与完善国家治理、区域治理与国际治理的国际移民多层治理结构是大势所趋。
国家治理：构建移民政策体系
国家治理，特别是移民目的国的治理是国际移民治理体系的基础，也是直接影响国际移民治理效果的关键因素。国家治理的主要内核是构建移民政策体系，包括两大方面：一是建立起一套法律制度体系。目前，西方发达国家基本都制定了移民法，美国还制定了治理非法移民的专项法律，一部分发展中国家（如菲律宾、泰国、印度尼西亚等）也建立起了移民法律体系。可以说，随着国际移民的广泛性、频繁性，制定移民法已成为一种国际大势。它不仅能够规范跨境人口流动，而且在移民权利保障、智力资源获取等方面都发挥着重要作用。
二是强化移民执法能力建设，这一点对于应对非正规移民的挑战尤为必要。一般而言，移民执法措施主要是加强移民执法（如工厂执法以打击雇佣非正规移民劳工行为）与边境控制，其目的在于发挥“挤压”与“封堵”的功能，前者是将已经身在目的国的非正规移民通过驱逐或自我遣返等方式来达到减少非正规移民存量的目的；后者是将非正规移民拒之于移民目的国的边境之外，堵住外国移民非法入境的通道。
区域治理：拓展国际移民治理的地区合作
国际移民是一个跨国性现象，涉及众多的利益相关方，这决定了国际移民治理必须兼顾各方利益，形成有效国际合作机制。因而，超越以国家为主体的单一治理模式，融合更中立的第三方治理平台也是国际移民治理体系中不可或缺的一部分，区域治理与国际治理正是扮演了这样的角色。
区域治理主要是指那些地缘相近的伙伴国家在共同的治理目标基础上形成的一种地区性治理结构，欧盟与美洲地区移民治理是典型代表。从本质上来说，欧盟移民治理是一种超国家治理类别。这一模式是以一个超国家实体作为主要的治理主体，能够从更广泛的领域对移民问题展开统筹与政策协调。美国是美洲移民合作治理的主要发起者，这源自美洲移民问题主要表现为拉丁美洲的移民，尤其是来自墨西哥、中美洲与加勒比地区的移民移徙美国而造成的一系列边境危机与挑战。
国际治理：发挥多元国际移民治理主体的能动性
国际治理是通过增进各行为体的积极性、能动性与协调性来应对非正规移民问题。在这一框架下，行为体更加多元，既包括传统的国家行为体，也涵盖地区性组织以及与移民相关的国际组织，同时还包含了大量非政府组织以及私营部门等行为个体，其中国际组织在移民国际治理中发挥着更显著的作用。
以国际移民组织为例。有学者指出，它在推动国际移民合作、加强各国移民管理、减少非正规移民、开展人道主义救援等问题上发挥着不可替代的作用。具体而言，国际组织框架下的移民治理主要发挥了三种功能：一是研究性功能，即国际组织通过成立研究中心、建立数据库以及出版研究性刊物等手段，掌握国际移民的基本信息、动态趋势等知识，为主要国家制定移民政策提供数据、智力等支持。二是规范性功能，即国际组织通过建立或参与全球移民问题磋商机制、制定国际公约等规范性方式，提高各方对国际移民问题的关注，促进各行为体在移民问题上达成共识。三是实践性功能，如普及移民知识，提升非正规移民的风险认知度；展开针对移民的搜救行动（如海难救援）、物质援助（如医疗救助）、非物质援助（如法律援助），为相关国家提供业务培训、政策建议与技术支持等。
综上可见，国际移民治理是一个复杂的、长期的系统性工程，也是一个路径不断探索、认知不断深化、体系不断成熟的渐进过程。从目前来看，国际移民多层治理结构已初见雏形，但这一结构并不平衡，国家治理发挥着基础性、主导性作用，而区域治理与国际治理往往因自身权威与可用资源的有限性且受到主权国家的制约而难以有效发挥功能。显然，国际移民多层治理结构还需要在协调国家治理、区域治理与国际治理的关系基础上进一步优化与强化，但不论怎样，国际移民治理体系的总体架构已经清晰可见，这或可为国际移民实现安全、规范、有序、可循环的跨国流动提供更可预期的光明前景。
（作者系中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院教授；暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院博士研究生）
技术移民的政策与效用：以欧美为例
李其荣
习近平总书记在党的二十大报告中指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”在新时代新征程中，为实现中国式现代化、全面推进中华民族伟大复兴，中国对国际国内人才的需求更加迫切。探索技术移民，有必要总结欧美发达国家技术移民政策与效用，进而制定符合我国国情的技术移民政策。
延揽技术移民，开发人才资源。对于全球大多数国家而言，技术移民已成为世界性问题。在全球范围内的地区性、国际性与国家政策议程中，技术移民问题已名列前茅。技术工作者迁移模式正在形成，从而造成大部分国家都会成为技术移民的起点、终点或中转站。关于技术移民的定义，学术界有不同的表述。本文认为，技术移民或技术工人（skilled worker）移民是指没有亲属关系而完全依靠个人的专业技能申请移民的外国人。一般包括企业家、医生、工程师、投资者以及退休人员。美国称技术移民为职业移民或工作移民。
美国是一个移民国家，对技术移民尤为青睐。1998—1999年几乎70%的H1-B签证是关于计算机及其工程职业的。美国对于紧缺技术和才能的任何专业人员以及在艺术和科学方面具有特殊才能者优先考虑。加拿大也是一个成功吸引技术移民的国家。加拿大每年大约吸收20万移民，其中技术移民占60%以上。近年来，加拿大技术移民每年的配额在不断提升。据2019年加拿大移民局向国会提交的报告数据显示，2019年加拿大政府对经济移民的最低计划配额量为169600人，其中分配给技术移民的最低配额达到153600人。德国也是一个成功吸引技术移民的国家。为吸引技术移民，德国采用向高技术人才颁发“蓝卡”的举措。德国向高技术人才发放蓝卡数量创历史纪录。
技术移民流入发达国家的政策支持。在工业化国家中，对于技术移民的需求在不断增长，导致对这些流动性技术工作者的激烈竞争。比如美国、加拿大等国家，当技术人员数量不足时，就会调整技术移民政策，增强其吸引与保留高级科技人才的能力。他们会从其他国家获取技术移民，以保持知识创新的最领先地位。这其中包括国际、国内以及政策方面的支持。
一是应对信息技术革命和经济全球化带来的国际人才竞争。当今世界，信息化潮流汹涌澎湃，正在不可阻挡地渗透到人类社会的各个方面，成为世界经济和社会发展的大趋势。以新材料、计算机、网络、自动控制、激光、通信、光电子、人工智能等技术为标志的新三次技术革命，成为世界经济社会发展新的巨大增长动力，推动了人类社会向信息化时代迈进。
二是西方发达国家面临人才短缺的难题。随着信息革命、高科技发展以及经济全球化进程的加速，全球性产业结构快速调整，就业结构发生深刻的变化。经济发展急需大批专业技术和经营管理人才。各国人才资源在数量、知识和能力等方面都难以适应快速发展的需要。越是发达国家和发展较快的国家和地区，人才短缺的问题就越突出和明显。
三是西方发达国家多元文化政策有利于对技术移民的吸引和利用。例如，美国和加拿大都是多民族国家，民族的多元带来了文化政策的多元，而多元文化政策有利于对技术移民的吸引和利用。多元文化政策的实施促进了少数族裔等弱势群体的政治、经济与社会地位的改善。
技术移民对输入国的积极影响。技术移民政策对移民所在国将产生什么影响？这是国际移民研究中一个很值得探讨的问题。以美国、加拿大为例，从积极方面来说：第一，促进了移民所在国经济和科技的进步。20世纪上半叶，欧洲战乱不断，大量躲避战乱的欧洲科学家来到美国。二战后，大约20万科学家、工程师和教授从世界各地来到美国，推动了美国第三次科技革命的发展。近20年内大量的高技术移民更是推动和支撑了美国新经济的发端和兴盛。移民对加拿大的贡献也是令人瞩目的。
第二，为移民所在国建立起实力雄厚的科研体系。美国是世界第一强国，也是获得诺贝尔自然科学奖最多的国家。为了提高科研实力，加拿大政府加大了对科研和人才培养的力度。加拿大大力鼓励技术移民和投资移民，把大量的投资用于实验室、研究机构和科研网络，工业、大学和政府结成联盟，使最新科研成果转化为生产力。高质量的、外来的劳动力资源对于提高科研实力、完善国家科研体系起了重要作用。
第三，为移民所在国培养高水平的科技人才。自第二次世界大战以来，美国已变成吸收世界其他地区人才的“泵”。美国30％的诺贝尔自然科学奖获得者并非出生在美国。加拿大是亚洲移民的首选地，他们大都有较高的知识结构，且多从事专业技术工作。
第四，为移民所在国节省了大量的教育和培训费用。据估计，美国大学生取得学士学位约需花费10万美元，大学毕业以后再取得硕士学位约需花费5万美元，进而再取得博士学位至少还需要花费5万美元以上。这只是高级科技人才个人用于教育的费用，还未计入政府和社会团体对于大学教育的拨款和资助。外来技术移民为移民输入国带来了智慧、资本和技术。
由上可见，技术移民政策带来了人口的流动，而人口的国际流动促进了科技的发展。正如法国学者让-巴蒂斯特·梅耶和南非开普敦大学教授大卫·卡普兰所说：“正是流动迁徙哺育了科技。”“人员和技术的这种国际循环有积极效果。它就像是彼此浇灌，其结果最终将是全球知识的最优化。”
（作者系华中师范大学国际移民与海外华人研究中心主任，国务院侨务办公室侨务理论研究武汉基地主任、教授）
章雅荻
国际移民问题的“安全化”视角
“移民”一词没有普遍认可的定义。根据联合国国际移民组织的定义，移民是因各种原因暂时或永久离开一国境内或跨越国际边界的人。有学者认为，难民也应该被纳入国际移民的范畴。国际移民的类型包含国际学生流动、循环移民、外籍工人流动、非常规移民、人口偷运与贩卖等。
国际移民问题如何进入安全议程
历史上，人口的流动处于相对自由的状态。但自1648年威斯特伐利亚体系确立各国主权以来，欧美国家逐渐引入移民法、护照并设立通关障碍，人口的跨境迁徙就不再自由，移民问题由此产生。20世纪80年代，苏联和南斯拉夫的解体产生了规模化的难民群体：超过4000万人离开原居住地，大规模的难民潮影响着和平进程与国家安全。高流动性与异质性的移民群体不仅威胁到接受国的主流文化与认同，也对社会、经济与政治发展的合理性、合法性提出了挑战。当一个社会意识到自己受到外来挑战性身份的威胁时，就会产生较强烈的社会不安全感。巴里·布赞则将一个社会在不断变化的环境中和潜在或现实威胁下保持自身基本特征的能力定义为社会安全，即语言、文化、宗教、民族身份以及习俗传统模式的可持续性。移民所带来的正是这一类“认同危机”。伴随认同危机、社会安全等概念的兴起，传统上有关移民权利的讨论转化为某种“安全话语”（security discourse）。
进入21世纪，“9·11”恐怖袭击事件使人们将移民与恐怖袭击直接联系。美国政府立即收紧移民政策，颁布《国土安全法》与“美国访客”计划，设立国土安全部并强化了边界控制。至此，移民与安全的联结进一步加强。始于2010年的难民危机再次挑战了欧洲的政治、经济和社会模式，刺激了欧洲民粹主义和身份政治的兴起。随着移民的数量、类型、流向以及异质性冲突不断增加，国际移民逐渐被认为是威胁国家安全的来源之一。移民问题在全球范围内逐渐被政治化并被纳入安全研究的框架。
国际移民问题的安全化进程
国际移民问题的“安全化”是一个系统性、技术性地将移民问题转化为安全议题的过程。这是一个包含安全实践、安全话语并不断自我强化的复合进程，主要涉及安全化施动者、受众、存在性威胁三个要素。国际移民问题的安全化进程可分为三个阶段。
第一阶段，引起关注、制造连接。安全化施动者利用公共资源或用话语权连续、频繁地报道移民议题，引发安全化受众的关注；并通过隐喻、图像连接、框架叙事等对移民进行充满敌意或陈规定型的叙述；将移民与不安全、恐怖主义、犯罪等联系在一起并视之为社会暴力和恐怖活动的潜在制造者，从而使公众对移民产生严重偏见与误解。
第二阶段，建构威胁、说服受众。安全化施动者通过对移民议题进行策略性的框定、高频次的重复某些表述威胁以及威胁紧迫性的话语来完成对存在性威胁的建构，催化受众的紧迫感与不安全感，最终成功说服受众，以此获得将移民问题安全化的合法性。
第三阶段，采取措施、应对威胁。采取超常规措施（如制定政策、动用公共资源、修建基础设施、开展外交实践等）应对移民威胁，标志着安全化的启动。比如，欧盟为了加强边境管控，争取联合国授权开展军事行动以打击人口走私，加速实施“欧洲难民行动计划”的难民分摊配额方案，成立应急机制等。
在移民问题安全化的过程中，安全化施动者、受众、移民，甚至要素所处的环境不断互动、相互影响；这种层叠式的情境互动最终形成一种安全场域，使移民问题场景化与复杂化。
国际移民问题的“去安全化”
“去安全化”是使安全议题回到“常态政治”领域，即运用“积极安全”的方式来消解“威胁”与解决“问题”。不同于其他非传统安全议题，移民群体自身具有相当程度的主观能动性，当他们感受到“隐性歧视”、难以摆脱“他者”身份后极易陷入身份认同困难和民族悲情，进而愈发倾向在宗教中寻求归属感和精神慰藉，甚至走向宗教极端主义。于是，新的安全问题一触即发。因此，我们必须要清楚地认识到移民问题被“过度安全化”或“超安全化”本身存在的缺陷。
第一，塑造自者与他者、原住民与移民群体之间的对立关系，引发大众对外来移民的不信任、猜忌、怀疑和排斥，最终导致社会的分裂、民粹主义的复燃。第二，引发社会不安全感。安全化进程有意放大了社会对移民群体的恐惧，强化了移民与安全的负面联系，构建了一个充满不安全感和风险的社会，合理化了边境控制、威胁管理和保守的移民政策，最终营造了一种不安全的环境和氛围。第三，牺牲自由与个人隐私。政府对公民言论、隐私、社会活动等各个方面进行审查和监控并将信息收集触角伸入日常生活的各个角落，不仅构成了对少数群体自由和人权的侵犯，也损害了公民的人权、自由和隐私，甚至威胁到西方式民主安身立命之所在。
如上所述，将移民视为威胁的安全化思维与实践不仅无助于移民危机的消解，反而会加速移民危机的扩散。为此，我们应寻找一种“去安全化”的路径以构建全球性机制、开展对话与合作，将移民问题从威胁防御的话语中移出。为此，我们必须做到：首先，化解对立与冲突，促进移民的自然融合。西方基于竞争性认同的认知，将“他者”当作一个不言而喻的威胁。而中国文化则积极性地看待差异，强调“和实生物，同则不继”。中国文化认为不同文化、民族之间可以和睦相处、和而不同。唯有加强移民的融入，增进文化之间的交流，才是解决移民问题的长效方法。国际移民的社会融合关系着整个社会的稳定以及治理能力的提升，正确看待移民群体的差异性，有助于提高多元化移民治理系统性，营造自由开放包容的移民生态环境。
其次，促进全球的和平与发展。战争、冲突和动荡是导致难民人数急剧增长的根本原因。全球化进程中出现的严重两极分化也是移民数量增加的主要原因之一。全球社会发展的不均衡性日益凸显，跨境移民是全球不平等的可视化反馈之一，也是反映福祉、自由、安全、机会、收入、财富、商业和就业机会、个人和群体生活、权力与声望方面在全球层面不平等的可视化指标之一。因此，促进全球的和平与发展才能从根本上解决移民问题。
最后，加强国际协作与合作。移民现象本身具有跨国性，没有哪一个国家能够凭借一己之力独自解决移民问题。各国应利用多边主义的力量，加强双边、区域合作，帮助移民融入目的国，促进正常途径迁徙，推动原籍国、过境国、目的国之间的合作，巩固针对现有及未来移民挑战的合作机制以共同应对移民问题。
总之，全球化语境下的国际移民加速流动，不仅为国际安全研究增添了诸多非传统安全议题，同时也为国际社会带来诸多新挑战。因此，国际移民的融合、发展与治理将是新时代国家面临的重要课题。这也更加凸显了多元化移民治理体系、开放自由的社会环境、完善的移民治理框架、理性的移民政策以及国际合作的重要性与必要性。
（作者系重庆大学新闻学院讲师）
来源：《中国社会科学报》
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